论政府机构改革与职能转变的中国经验：政府与市场关系视角

蒋硕亮

政府职能指的是政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能，涉及的是政府应该做什么的问题。①金太军：《政府职能与政府能力》，《中国行政管理》1998 年第12 期，第22—25 页。理论上来说，自从民族国家诞生开始，人们就开始了对政府职能的探讨，尤其是进入近现代之后，工业革命在极大地提高了劳动生产率与生活水平的同时，也使得经济社会的各种关系更加复杂，政府在经济社会发展中应该如何定位以及如何随着社会的发展进行政府职能的转变和调整成为许多国家普遍存在的问题。2023 年3 月，中共中央、国务院颁布了《党和国家机构改革方案》。其中指出：“党和国家机构设置和职能配置同全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的要求还不完全适应……同构建高水平社会主义市场经济体制的要求还不完全适应，需要在巩固党和国家机构改革成果的基础上继续深化改革，对体制机制和机构职责进行调整和完善。”①《中共中央 国务院印发<党和国家机构改革方案>》，《人民日报》2023 年3 月17 日第1 版。因此，从政府与市场关系视角下，理解、把握好我国政府职能转变的历史经验，进而为提高我国国家机构设置的科学性，完善政府职能配置提供经验与理论支撑，就显得尤为重要与迫切。

一、成熟市场经济国家政府职能演变概况

西方成熟市场经济国家关于政府职能及其转变的探讨可以追溯到市场经济诞生之初，以亚当·斯密、大卫·李嘉图为代表创立的古典经济学理论开始了对政府职能的最初探讨，在随后的二百余年时间里大致上可以分为三个阶段来探讨政府职能转变问题。

（一）自由放任时期（20 世纪30 年代之前）的政府职能

从市场经济诞生直到20 世纪30 年代经济大萧条，自由放任始终是政府与市场关系的最主要特征。这一时期的政府职能受古典经济自由主义理论支配，该理论认为政府职能应当被限定在对政府社会管理权力的范围之内。古典经济学理论认为应当尊重市场规律和经济法则，充分发挥市场机制调节和配置资源的作用，政府充当市场经济的“守夜人”即可。这一阶段政府职能主要归结为三项: 保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务。对政府职能范围的限制在市场经济初期阶段营造了比较宽松自由的市场环境，市场经济快速发展，社会分工日益精细，世界资本迅速积累。但是到了19 世纪末20 世纪初，资本主义国家频繁发生经济危机，市场经济体制出现了自身无法调节的缺陷，这种情况愈演愈烈直到20 世纪30 年代经济大萧条的爆发，促使经济学家和政府决策人员开始重新考虑政府职能问题。

（二）国家干预主义时期（20 世纪30 年代—80 年代）的政府职能

经济大萧条使得以美国为首的市场经济国家遭受了重大打击，主张自由放任的古典经济学理论遭到大范围质疑并为国家干预理论的出现提供了必要性和可能性。这一时期政府职能最突出的特征就是国家对经济社会的全面干预。凯恩斯指出市场的自发调节不能促使资源达到最优配置并实现充分就业，需要国家出面采取政策和手段来弥补市场失灵和消除其导致的经济的周期性波动的负面影响，这也成为国家干预主义的基调。同时期苏联的“全能政府”取得了极大成功，这进一步强化了国家干预主义的影响。在国家干预的框架下，政府的职能发生了重大转变，政府通过财政政策和货币政策刺激需求增加就业，达到降低失业的目的。政府不仅对市场失灵的领域加以干预，对于市场有效率的地方也加以干预，不仅干预需求还干预供给，不仅干预生产还干预分配。②汪玉凯：《中国行政体制改革20 年》，郑州：中州古籍出版社，1998 年，第87 页。这一时期的国家强干预理论除了凯恩斯主义还有美国制度学派、瑞典斯德哥尔摩学派等。美国的“罗斯福新政”是国家干预主义最典型的代表，二战以后西方国家也普遍将国家干预主义作为政府职能转变和调整的基础，将社会公众福利最大化、充分就业等作为政府职能的最终目标。

（三）后滞涨时期（20 世纪90 年代至今）的政府职能

20 世纪90 年代石油危机之后出现了通货膨胀与失业并存的“滞涨”阶段，战后“黄金时期”结束，高通货膨胀与高失业率并存严重影响了正常的社会生产和生活。凯恩斯主义及其理论分支、新古典宏观经济学等理论都无法很好地解决滞涨问题，现实的困境催生了一批新的理论学派，也促使经济学家和政府部门重新思考政府职能的界定问题，一系列立足实际、经世致用的理论和政策应运而生。典型的为新自由主义经济学理论、供给学派理论、理性预期学派理论、公共选择理论等等。现实世界的复杂性和信息的不完全、价格黏性和工资黏性的存在导致完全竞争市场是不存在的，市场机制本身的这一缺陷使得完全依靠其自身的调节作用难以实现资源的最优配置，在坚持市场在资源配置中占据主导地位的前提下，国家可以通过宏观政策减小工资黏性和价格黏性、降低信息流通成本、维持市场秩序稳定、促进生产要素和资本的自由流动，从而协助市场机制更好地发挥在资源配置中的主导作用。这一时期“政府-市场”有效性边界的界定处于胶着互补状态，经济学家和政府决策层都认识到政府和市场既不是非此即彼的关系，也不是单纯的替代的关系。市场自身存在固有缺陷，但是政府也被认为是有限的“理性人”，因此并不总是有效率的，也存在政府失灵。这一时期政府职能的界定及转变不再有普遍的模式，现实世界的复杂和国情的差异使得各国政府都在摸索更适合于自己国家的政府职能框架。

二、我国机构改革与政府职能转变的历程

回顾改革开放四十多年的历程，它是社会主义市场经济体制改革不断推进、政府的行政模式从全能政府向有限政府转变的过程，也是政府不再包揽经济社会的绝大部分事务而是在理顺政府与市场的界限的基础上将那些市场更为高效的事务交由市场处理的过程。这其中既充分借鉴了西方成熟市场经济国家的经验，更有鲜明的中国特色。

（一）政府机构改革与职能转变命题的提出与工作开端（1982—1991 年）

1.1982 年国务院机构改革

改革开放初期，由于当时我国经济上已处于濒临崩溃状态，为了快速回恢稳定和正常状态，中央政府再一次对国务院行政机构进行调整。但是在改革初期由于经济上和政治上的双重原因导致短期内出现部门职责重叠、职责难分、工作效率低下的现象。早在1980 年,邓小平同志就指出“改革是为了充分发挥社会主义制度的优越性,加速现代化建设事业的发展”①齐桂珍：《国内外政府职能转变及其理论研究综述》，《中国特色社会主义研究》2007 年第5 期，第87—92 页。，而面临的情况是“现在一提出要解决什么问题，就要增加机构，增加人，这不行”。为了改变这种情况，1982 年开始了一轮以精简机构为重点的机构改革，同时明确各级政府部门及其所属机构的任务和职责范围。在机构精简的基础上通过明确各级政府部门及所属机构的任务和职责范围达到转换政府职能的目的。明晰部门任务和职责要求只能因事用人，决不能因人设事。

1982 年行政机构改革历时三年，是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简了各级领导班子；三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化。但是由于当时经济体制改革的重点在农村，对于行政管理没有提出全面变革的要求，所以政府机构和人员没有真正减下来，且因为没有触动当时仍然高度集中的计划经济管理体制，因此实现政府职能转变的任务没有得到很好完成。

2.1988 年历史性地提出“转变政府职能是机构改革的关键”

1984 年开始整个国家的经济体制从“单一公有制下的计划经济体制”调整为“在公有制基础上的有计划的商品经济体制”。有计划的商品经济体制的核心是在改革初期为了确保“以经济建设为中心”得以有效贯彻落实，并没有完全抛弃计划经济，相反在社会要素资源的配置上依然保持了计划经济体制的核心部分的稳定，①邱卫东：《论有计划商品经济体制的历史地位——基于经济哲学视角的考察》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2014 年第1 期，第73—79 页。有计划的商品经济体制中存在的总体特征，决定了当时“我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济，而不是那种完全由市场调节的市场经济”②中共中央党校教务部：《中共中央文件选编》，北京：中共中央党校出版社，1994 年，第278 页。。有计划的商品经济具体到经济运行机制上，一方面可以在社会主义方向保持不变的前提下将以国有企业为核心的财富创造者从原有的单一的计划经济体制的束缚中平稳有序地释放出来，同时最大程度激发它们的积极性、主动性、创造性；另一方面针对那些“在国民经济中起辅助的但不可缺少的作用”的“其他大量产品和经济活动”，如农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动等，则“可根据不同情况”，“分别实行指导性计划或完全由市场调节”，逐步通过符合价值规律的市场机制来进行配置，使得它们在有限的市场权利中可以分享经济利益。尽管有计划的商品经济在改革初期为激发社会主体积极性作出了积极贡献，但是其弊端也是显而易见的，最大的弊端就是政府过度干预市场。在推动政治体制改革、深化经济体制改革的历史大背景下，为了增强政府宏观调控能力和促使政府转向行业管理，1988 年，国务院再一次进行了机构改革，历史性地提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题，强调政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。这一次机构改革围绕“转变政府职能”，通过由上至下、先中央政府后地方政府分步实施的方式，对政府部门行政机构——政府职能的载体进行了调整。

1988 年行政机构改革突破以往“就机构论机构”的做法，提出了转变政府职能的五个基本原则：第一，由微观管理转向宏观管理；第二，由直接管理转向间接管理；第三，由部门管理转向全行业管理；第四，由“管”字当头转向服务监督；第五，由机关办社会转向机关后勤服务工作社会化。在这五个基本原则的指导下分别针对中央政府机构、地方政府机构、事业单位等进行了转变政府职能的改革。以中央政府机构的职能转变改革为例，其改革内容可以概括为三项:第一，经济管理部门是改革的重点。在经济管理部门中，又以裁减合并专业管理部门和综合部门内部的专业司局为重点。非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则,转变职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。第二，以加强政府宏观调控功能为导向。在本次机构改革中围绕强化政府宏观调控功能，针对宏观调控部门，经济监督部门，社会管理部门，以及资产、资源和环境管理部门的职能、机构和编制进行了大刀阔斧的改革，财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。第三，通过“定职能、定机构、定编制”（以下简称为“三定”）制度理顺政府部门间关系。以国务院为例，从1988 年4 月至6 月，国务院先对新组建的部委分别组成了筹备组，由其进一步研究新建部门的“三定”方案。随后“三定”工作扩展到其他各部门。截至1990 年底，国务院各部门“三定”制度的验收工作顺利完成。经过改革，国务院部委由原有的45 个减为41 个，直属机构从22 个减为19 个，非常设机构从75 个减到44 个，部委内司局机构减少20%。这种机构精简不同于以往，不单是在数字上做文章，而是区分了不同情况，在机构、职能和编制上有增有减。1988 年改革中按照“政企分开”的原则转变政府职能,着重宏观管理和间接管理，对后来一系列的改革以及经济社会整体的发展均产生了深远影响。

（二）政府机构改革与职能转变的推进（1992—2013 年上半年）

1992 年邓小平发表南方谈话时指出：“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划和市场都是经济手段。”至此，改革开放以来长期困扰人们的“社”“资”之争宣告结束，党的十四大明确了我国社会主义经济的性质就是市场经济,即社会主义市场经济。在市场经济体制下，政府职能主要体现着市场的要求和特征；我国实行的是社会主义市场经济体制,政府职能又体现着社会主义制度的特征。①王澜明：《社会主义市场经济体制下的政府职能定位》，《中国行政管理》2005 年第1 期，第11—14 页。正式进入社会主义市场经济时代之后，市场的主体地位不断凸显，政府在扮演“管理者”角色的同时管理的重心也在不断上移，尤其是在1994 年分税制改革之后。政府在微观层面对市场实体的干预日渐弱化，而在宏观层面的国家经济调控功能不断增强，这种转变成为十五大前政府职能转变的重要成果，并且直接影响到政府架构的调整。十五大报告提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，政府职能的重点逐渐转向宏观调控、社会管理和公共服务,②张卓元：《中国经济四十年市场化改革的回顾》，《经济与管理研究》2018 年第3 期，第3—15 页。政府与市场的关系得到进一步厘清。1998 年2 月十五届二中全会通过了《国务院机构改革方案》，再次拉开了政府机构改革的序幕。在1998 年政府机构改革中绝大部分的工业专业经济部门被撤销，大刀阔斧的改革基本消除了旧有的政企不分体制的基础，政府与市场的关系得以进一步厘清。此后我国政府机构改革的重点也逐渐从单纯的机构数量的增减转向对机构质量的调控上。政府机构设置基本摆脱了精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，机构膨胀的现象在1998 年政府机构改革之后鲜有发生。

党的十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府职能转变进入了全面创新阶段，十六大报告提出要通过改进管理方式、推行电子政务、提高行政效率、降低行政成本几个方面深化行政管理体制改革，达到进一步转变政府职能的改革目的，并明确指出政府职能分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。为了更好应对加入WTO 后面临的危机和挑战，构建高效、廉洁、公开、透明的现代政府，2003年进行了机构改革，主要改革内容为：设立国资委、银监会；组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局；改组发改委；撤销国家经济与贸易委员会等若干部门，国务院组成部门变成28 个。2003 年的政府机构改革以科学发展观为指导、以创建服务型政府为理念，被称为我国政府机构改革的一次转折点。

随着社会经济改革的全面推进，对廉洁、高效、公正、协调、透明的政府的追求意愿更加强烈。党的十七大报告更进一步提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，提出深化行政管理体制改革、建设服务型政府，要健全政府职责体系、完善公共服务系统，强化政府的社会管理职能和公共服务职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开等等，进一步厘清政府与市场的关系，弱化政府微观干预，同时围绕政府职能转变的要求再一次进行了政府机构改革，这次改革要求政府既要具有宏观调控的功能，更应该具备为市场服务的功能。2008 年进行的第六次政府机构改革围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，将职能相近的部门进行合并，实行大部制管理。2008 年国务院机构改革涉及调整变动的机构数量15 个，减少了4 个正部级机构，国务院组成部门变成27 个。这次改革规范和优化了垂直管理体制、精简和规范了各类议事协调机构，减少行政层次、降低行政成本。纵观正式确立社会主义市场经济体制至党的十八大之前的政府职能转变历程可以看到，政府职能的以下几方面的特征十分突出，同时也是随着改革的不断推进我国政府职能转变的主要方向：

首先是有限政府的特征更加鲜明。有限政府理论源于18 世纪以亚当·斯密、洛克为代表的自由主义学派。自由主义学派认为市场这只“看不见的手”对经济社会的调节作用已经足够大，政府不应当多加干涉，而只需充当市场经济“守夜人”的角色即可，经济自由被认为是市场经济的核心和灵魂。一方面在市场经济下市场充满活力，为了维护市场秩序稳定，需要政府发挥调节和维护市场秩序的职能；另一方面政府又不是万能的，过多干预市场反而会对市场秩序起到干扰和抑制作用。有限政府要求政府厘清与市场的有效性边界，将政府职能局限于下述范围：进行宏观调控、弥补市场缺陷、纠正市场失灵、提供公共服务。社会主义市场经济体制下的有限政府意味着政府要着眼于宏观调控而不是微观管理，要从资源直接配置、企业的微观经营、市场的自我运行中抽离出来；政府的角色也发生相应转变，应当从过去社会资源的分配者转向社会资源合理配置的引导者；政府不再是企业的“管家”,而是应当强调其企业服务者的功能。总而言之，在本阶段中，我国政府以构建“有限政府”为目标导向，不断推进政府职能转变与机制体制创新，为推动市场主体改革，激发市场主体活力提供了空间与动力。①沈开艳：《中国特色社会主义政治经济学的核心是处理政府与市场关系》，《上海商学院学报》2016 年第5 期，第6—9 页。

其次是效率。在市场经济条件下政府与市场一样也要追求效率，政府作为一种资源配置机制，通过提供公共物品、管理公共事务, 消除或减少市场失灵,解决外部效应，提高资源配置效率,促进社会公平和经济的可持续发展。①李忠杰、贾立政、刘玉辉等：《学习贯彻新时代党的组织路线座谈会部分专家发言摘要》，《理论与改革》2019 年第2 期，第1—13 页。但是政府作为立法、司法和行政的总和是国家意志的体现、实现国家功能的最高级的社会组织机构，与私人部门又存在根本性差异。在经济学上通常将政府部门与私人部门并立，作为公共部门的重要组成部分,但是政府是政治秩序的产物，通过政治选举的形式产生而不是市场交换的结果，与私人部门相比具有天然的合法性甚至获得远超过私人部门的权威，并且对包括私人部门在内的整个社会行使管理权。与此同时政府部门的活动不以营利为目的，其通过非市场机制提供公共物品和服务的成本与收益没有直接关系，这就使得政府常常缺乏降低成本、提高效率的动力，出现政府失灵，而解决政府失灵的重要办法就是提高政府效率。

第三是权责利统一。权力、责任和利益历来是统一的，也应当统一，履权就应该负责,而滥权则必须问责。拥有多大的权力就应当承担多大的责任，这是市场经济下对政府赋权的基本原则之一。权责利统一要求政府在以下几个方面做到辩证统一：在行权方面，要求政府严格履职，勤政廉政，一切以国家利益、社会利益、人民利益为政策出发点和落脚点，同时也要对市场负责，构建和维护市场秩序稳定；在履责方面，要求政府权力与责任挂钩，拥有多大权力就要承担多大责任，并健全针对政府行权履责的“问责机制”；在内部和外部监督方面，政府行权和履责的过程都要接受监督，要加强政府部门自我监督，完善外部监督机制。

第四是依法治国。建立法治政府是各国走向现代化的必要途径，健全的法治政府又成为各国保持现代化的基本手段。②刘路刚：《论全球化进程中法治政府的基本内涵》，《河南大学学报（社会科学版）》2005 年第6 期，第179—181 页。推进依法治国、建立法治政府就是要求政府的各项权力都在法治轨道上运行，政府行政权力的行使、行政职责的履行都必须坚持法治原则。依法治国其中重要的一点就是政府职能明确和科学，这就意味着在规范政府权力的同时，还要进一步推进政府职能转变，全面强化政府应当承担的责任和义务。政府不能解决的问题或者政府低效的领域应当放权给市场主体或者个人去解决，政府职责清单应当在法律授权范围之内，做到无授权不可为。在处理政府、市场、社会三者之间的关系时应当遵循：凡是能由市场高效处理的事情，政府不能越位处理。目的就是保证市场在资源配置中的决定性作用。

综上，在社会主义市场经济体制下政府职能调整和转变应当体现上述几项特征，尤其是依法治国，要求政府职能设置科学、政府权责法定、执法严明公正、政府廉洁高效。这实际上仍然是在进一步厘清政府与市场的关系并通过法律形式加以规范和约束，目的就是顺利推进政府职能转变、提高政府行政效率，从而提升社会整体福利水平，有利于国家治理体系和治理能力的现代化。

（三）政府职能转变的深化（2013 年11 月至今）

党的十八大开始政府把“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）改革作为政府职能转变的“先手棋”和“当头炮”：一方面做“减法”，努力做好简政放权；另一方面做“加法”，创新政府监管机制；再一方面做“乘法”，提升服务质量。“放管服”改革有效推进了供给侧结构性改革、激发了市场活力，使得经济在新常态下保持稳定健康发展。“放管服”改革的不断深化取得了显著的成效：（1）政府行政审批事项和审批环节大大减少，审批流程不断优化和规范，审批行为的监管不断健全，结果就是政府效率得以不断提升；（2）市场环境不断优化。通过放管结合和优化服务，企业营商环境不断优化，企业和市场的创新活力日益增强；（3）市场主体的多元化凸显。简政放权、各种服务措施的推出使得创新创业变得异常活跃，参与创新创业的市场主体数量迅速增加，多元化日益凸显。转变政府职能要做到“人有不为也，然后可以有为”，处理好政府与市场之间的关系，把不该管的事情放下，集中力量做好该管的事，这也是自党的十八大以来政府通过各种政策措施围绕“处理好政府与市场关系”不断深化政府职能改革、提升政府效率，从而实现国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。党的十八届二中全会指出转变政府职能是深化行政体制改革的核心，十八届三中全会公报中指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键是转变政府职能”，至此以围绕正确政府与市场关系为核心问题的政府职能转变成为深化政府行政体制改革的核心，并且上升到国家治理体系和治理能力现代化的历史高度，政府职能的法治化和规范化不断推进。党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经发生转变，社会主要矛盾的变化要求政府将职能转变、提高治理水平与治理能力放在更加突出的位置，以满足人民对美好生活的更高需求。由此，政府以十九届三中全会精神为指引，以推进国家治理体系与治理能力现代化为导向，以统筹推进机构改革与“放管服”改革为立足点，坚持市场在资源配置中发挥决定性作用的原则，不断深化简政放权，最大程度减少政府对资源的直接配置。机构是政府职能的物质载体，职能是政府的角色作用。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》，《人民日报》2022 年10 月26 日第1 版。在新发展阶段，新一轮的机构改革以不断加强党的集中统一领导为统领，以统筹全局、稳中求进为原则，以解决当前机构设置突出问题、提高政府行政效能为导向，以全面贯彻新发展理念为核心，通过不断深化重点领域机构改革的方式，理顺行政体制，优化政府职能履行，推动“有为政府”与“有效市场”相互作用与相互促进，进而有利于加快构建新发展格局，推动我国经济实现高质量发展。此外，本轮党和国家机构改革主要以局部微调为总基调，重点在于调整司局级变更以及职责调整，而不是以往较为“简单”的“合并同类项”做法，这也体现出我国政府职能转变与机构改革逐渐趋于科学化与精细化。

从党的十四大正式确立社会主义市场经济体制到党的二十大全力构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，政府职能转变始终紧紧围绕“正确处理政府与市场关系”，通过各种行政措施、制度创新及优化政府职能，在提升政府行政效率与治理能力、治理水平的同时，厘清了政府与市场的边界，强调政府为市场主体服务，营造良好的营商环境，从而使市场在资源配置中发挥决定性作用，激发了市场主体的活力、创新力与经济竞争力。

三、政府职能转变的中国特色及经验

政府职能转变、加快推进服务型政府建设，简政放权、放管结合、优化服务成为提高政府效能、改变传统行政管理模式、提升政府治理体系现代化水平的重要举措。在四十多年的改革历程中，政府职能的转变及调整既充分借鉴了西方成熟市场经济国家的既有经验，更具有鲜明的中国特色和中国经验，尤其是改革全面深化进入到新阶段之后，摆在中国面前的情况和面临的种种难题都是前所未有的，没有经验可以借鉴，必须立足我国国情摸着石头过河，在这样关键的时期对政府职能转变的中国特色及经验进行梳理和总结无疑会对今后的改革起到很好的正向促进作用。

（一）坚持中国共产党的领导

我国政府职能转变之所以不断取得巨大成就，其根本原因在于始终坚持党的领导，这是我国政府职能改革与西方成熟市场经济国家的最大区别。回顾四十多年的改革历程可以发现，坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是四十多年的改革开放取得巨大历史性成就的根本原因，是否坚持党的领导决定了改革的大方向是否正确，而“方向决定前途，道路决定命运”，我国的改革之所以取得举世瞩目的伟大成就，就在于有党的伟大领导。中国共产党强大的战略定力、强大的思想活力、强大的组织动员能力、强大的制度建设能力从根本上保证了改革开放的成功、保证了政府职能改革的成功。中国共产党从成立开始就具备强大的制度建设能力，而务实高效的制度建设则为政府职能改革提供制度保障，我国的改革开放不仅是经济发展、社会生活、思想观念的深刻变革，更是制度层面的深刻变革，尤其是政府职能转变，通过政府职能转变和调整不断对党的领导体制和领导方式、对国家的治理体系和治理能力提出新的更高要求，从而始终保持党和政府的改革活力，将改革持续向纵深推进。

（二）坚持中国特色社会主义道路

我国的社会主义市场经济体制既有别于西方典型的市场经济体制，也不同于传统的社会主义国家的经济制度，它既是市场的又是社会主义的，坚持中国特色社会主义是我国市场经济改革取得巨大成就的制度背景和保障。

在典型市场经济国家，追求效率是首要原则。在社会主义市场经济体制下，效率固然重要，但是公平同样重要，坚持党的领导、坚持人民当家作主、坚持依法治国，这是我国政府职能改革的制度背景与西方最大的不同之处，也是社会主义市场经济体制的优越之处。坚持中国特色社会主义改革才能取得巨大成就，才能不断推进政府职能转变。

（三）坚持以保障和改善民生为根本目的

我国的国家权力属于全体人民，人民不仅是国家权力的归属主体，随着政府职能转变的推进，人民扮演国家权力行使主体的角色成分也日益凸显，这是与西方市场经济国家的不同之处。在我国，社会中的组织和个人不是被政府管制的对象而是政府服务的对象，政府的重要职能之一就是向社会及社会中的各类组织提供高效公共服务，以及为公共服务职能的更好履行创造有序、健康的环境。人民逐渐从过去的被管理对象成为政府管理的积极参与者、政府运行的中心，而保障和改善民生、将政府从传统的管制者转向服务者成为政府职能转变的基本准则，也是我国政府职能转变的根本目的。

在我国，政府职能转变演进过程的核心动力之一来自社会领域的民生诉求。政府职能转变受到经济、政治和社会三个方面的因素的影响和制约，纵观改革开放四十多年过程中对政府职能转变产生重大影响和制约的因素，可以看到这三个方面都很明显，尽管如此，在不同时期每个方面的影响程度是不同的。随着改革的全面推进，我国社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在这样的情况下来自社会领域的民生诉求对政府职能转变的影响和推动不断增强，尤其对政府公共服务、社会治理、文化建设等领域职能的发展和完善起到了重要推动作用。①郭菊娥、袁忆、张旭：《改革开放40 年政府职能转变的演进过程》,《西安交通大学学报（社会科学版）》2018 年第6 期，第46—56 页。因此，始终以保障和改善民生为政府职能转变的根本目的、始终以人民的民生诉求为改革的推动力也是我国政府职能转变中凸显的重要特色之一。

（四）凸显市场在资源配置中的决定性作用

回顾四十多年的改革历程，可以看到市场在资源配置中的作用是在逐步增强的。在计划经济时代政府主导和决定了资源配置；在过渡时期市场在经济社会发展中逐渐活跃起来；到了有计划的商品经济时期市场逐渐在资源配置中起主导作用，市场的主体地位得以重塑；到了社会主义市场经济时期市场在资源配置中开始起决定作用，市场的主体地位进一步凸显，市场环境日渐成熟和完善。由此可见，我国的政府职能转变是渐进性的探索式改革，是一个市场主体地位不断凸显的过程，是一个政府管制者色彩逐渐淡化服务者色彩逐渐增强的过程。四十多年的成功经验告诉我们，改革开放是实现中华民族伟大复兴的最正确的道路，尽管在实现中国梦的过程中会遇到这样那样的来自国内和国际的难题，但是坚持社会主义市场经济体制的发展道路是不会变的，坚持改革全面向纵深推进的方向是不会变的。发展社会主义市场经济，就要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持围绕构建和完善良好的市场环境推进政府职能转变。

（五）坚持统筹党政机构改革

理顺党和政府之间的关系是进一步深化党政机构改革的重要前提。对此，习近平总书记深刻指出：“中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”①习近平：《论坚持党对一切工作的领导》，北京：中央文献出版社，2019 年，第231 页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终将统筹党政机构改革作为坚持和完善中国特色社会主义制度、理顺党政关系的重要抓手，其主要表现为以下三个方面：

第一，统筹党政机构。根据不同工作领域的特点与要求，我国党和政府机构之间存在以党统政、合并设置、归口管理和合署办公等不同的形式。例如，在有关党和国家事业的重大工作领域，党中央通过设置决策议事协调机构负责顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进等方式，不断深化党政机构统筹改革，强化党对政府实现统一领导的组织保障，而政府部门则作为最主要的行政机关以行政主体的身份实施具体的行政事务，在职权范围内行使法定职权。

第二，统筹党政职能。这既是统筹党政机构改革的内容也是表现形式之一。推进社会主义市场经济体制改革要求促进社会经济文化各方面事业的发展，而立足民生诉求、带领人民创造美好生活是我们党始终不渝的奋斗目标。中国共产党作为执政党，始终坚持人民当家作主，始终坚持为人民谋取最大福利，从这个意义上说，党的权力与国家权力是融合在一起的，党组织代表人民行使着国家的权力，党务和政务存在重合的现实要求党政职能统筹。需要注意的是，党政职能统筹不是党“包办一切”进而形成“党政功能一体”或“以党代政”，而是党按照总揽全局、协调各方的原则，实现党政目标融合，发挥党政同频共振、同向发力的作用。

第三，统筹党政责任。在前述党政机构统筹和职能统筹的基础上，实现党政责任统筹就成为题中应有之义。国家重大决策一般是由党中央与各民主党派充分协商提出，经由全国人民代表大会表决通过的，从依法治国的角度看必然要求权责统一。因此，要求党政责任统筹既符合权责统一的要求，也为构建适用于党政领导干部和政府机构人员的统一问责机制奠定了法理基础。

综上，本文对政府职能转变的中国特色和经验进行了梳理总结，正因为我们始终坚持中国特色社会主义道路、坚持党的领导、坚持以人民民生诉求为根本目的、坚持统筹党政机构改革，才取得举世瞩目的伟大成就，才逐渐形成国家治理的“中国模式”，这其中饱含的中国智慧既为“人类命运共同体”的美好明天提供了宝贵经验，也为其他国家特别是广大发展中国家迈向现代化提供了有借鉴价值的发展模式。