基层协商民主的理论内涵与现实困境

【摘要】基层协商民主作为新生事物，是将协商民主落实到基层的新形式，也是将协商机制嵌入基层民主的一大创新。在实践中其表现出协商主体的多元性、平等性和协商内容的广泛性、人民性等特点，彰显了有利于决策的合法性、科学性。有利于化解基层矛盾冲突，有利于扩大群众政治参与渠道，培养公民责任感，具有推动社会主义民主政治发展的当代价值。然而，基层协商民主也面临着一些现实性的迫切需要进行解决的挑战，主要表现在参与主体层面、制度层面和具体运行等层面。

【关键词】基层|协商民主|公共利益|政治参与

基层，是具有中国特色、相对宽泛的概念。从字面意义上来说，基层即具有基础性、基本性的一个层面。从中国政府出台的官方文件来看，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《關于加强城乡社区协商的意见》对基层协商的主体进行了详细阐释，特别是2021年国务院发表的《中国的民主》白皮书明确指出：基层协商是基层的党组织、政府、群众性自治组织、经济社会组织和群众等围绕基层社会的发展以及事关群众切身利益的问题进行协商[1]。

协商民主在十八大首次正式提出以来，在理论层面与实践层面都不断得到了丰富和发展，形成了各协商主体基于平等的前提下，运用手中人民当家作主的权利，通过沟通、对话、交流等协商手段，以消除分歧隔阂、化解利益矛盾，达成最大共识、落实决策的协商模式。因此，基层协商民主则是在基层范围内，即处于县以下的乡镇、农村、社区、社会组织、企业、事业单位等范围，在国家基本层面展开的为实现人民民主在平等、参与的前提下进行广泛协商，消除矛盾冲突、凝聚共识的民主新形式。它不仅是将协商民主落实到基层的新形式，也是将协商机制嵌入基层民主的一大创新。

一、基层协商民主的特征

第一，协商主体的多元性与平等性。在我国，基层协商民主参与主体呈现多元性的特点，除了作为基层领导核心、协商组织者的党政机关干部外，还有作为主要参与者的基层群众，此外还包括一些基层性自治组织等。这些参与主体都是在基层协商中不可或缺的一部分，缺少任何主体，会导致最终达成共识的形式化，从而影响到政策的真正落实和群众对今后参与的积极性以及对干部的信任。基层协商民主注重主体间的平等性。各参与主体之间如果不能够平等地进行协商，那么共识就不会达成，国家公共利益与个人利益不会得到平衡，群众利益要求也就无法满足，甚至还会出现干群矛盾激化、发生冲突的情况。鉴于此，协商只有基于平等的原则、各主体共同参与才能够顺利进行，进而通过对话、交流、沟通等方式达成共识，以促进决策的贯彻落实。

第二，协商内容的广泛性与人民性。在基层，各参与主体针对如何平衡协调基层的公共利益与个人利益，特别是群众在经济、社会和其他层面所面临的问题是展开协商的重点，因此，凡是涉及基层公共利益特别是群众个人利益的，都应当作为协商的内容，在相关利益主体之间进行协商。我国《宪法》规定：“我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民”。要想真正实现人民当家作主，在基层协商民主方面，就要按照“协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[2]。只有真正做到为了人民着想，协商民主才能在基层扎下根去，以更好地形成“民事民议、民事民办、民事民管”的多层次基层协商新格局。

二、基层协商民主的价值意义

第一，有利于决策的合法性、科学性。基层协商民主坚持协商于决策之前和决策实施全过程。由于决策本身具有公共性质，并且基层大多数的决策部署与相关工作都或多或少触及到人民群众的利益，因此在进行协商过程中，政府部门需要广泛吸纳来自基层各界的意见建议，参与主体之间要通过充分地讨论、沟通、交流，以促使各种不同的利益、立场和价值得到满足，并达成最大的共识，决策才能够获得合法性。

第二，有利于化解基层矛盾冲突。通过基层协商民主所提供的平等对话与沟通交流的平台，在各主体进行理性表达各自意见建议的前提下，找出最大公约数，进而确保实现社会公共利益又统筹兼顾各主体利益，以此来促进矛盾纠纷的化解、社会的和谐稳定与良性发展。

第三，有利于扩大群众政治参与的渠道，培养公民责任感。在市场经济不断发展的今天，利益群体的不断增多、群众利益诉求的不断增加，与公共精神相比，群众在实现自身利益的驱动下有着更大的参与协商动力，使得基层群众为了维护切身利益，急切需要一种有效且规范、对话且不对抗的渠道来进行利益表达。将协商民主嵌入到基层之中，恰恰提供了这样一种群众所需的渠道，促使各主体的参与并激发参与动力，将“有事能商量、有事好商量、有事多商量”的人民民主真谛落实到国家的基础层面。

第四，有利于推动社会主义民主政治的发展。我国是社会主义国家，发展社会主义民主政治是为了满足人民对美好生活的需要。民主不民主，就看老百姓苦不苦。在实践过程中，以浙江省温岭市所召开的民主恳谈会作为基层协商民主的路径为开端，各地区逐渐摸索并总结经验，探索出“民生议事堂”“板凳民主”“街坊议事会”等新路子，凸出了将协商民主落实到基层的价值，从而使得通过协商所汇集的人民群众力量来推动我国社会主义民主政治的发展。

三、基层协商民主的现实困境

（一）参与主体层面

第一，主体认知存在偏差。为落实上级部门的工作安排，某些基层党政机关所发布的各类文件、进行的各种讲话、召开的各种会议都需要体现出对协商民主的“重视”，但这种重视主要是流于形式，如成立“专门领导小组”“试点领导小组”等机构。究其原因是由于有些基层领导干部长期受官本位思想、政绩思维的影响[3]，“不必听取民意”“咱们替群众决定”“这增加不了我的政绩”等忽视群众主体作用的话语屡见不鲜，甚至在进行协商前不听取民意、不和群众沟通，就独断独行召集大家开会，特别是在具体协商决策过程中，有的领导干部放不下领导姿态，认为官比民大，无法为协商民众提供一个真实、平等、民主的沟通平台。

第二，各主体能力有待增强。基层协商民主一方面要求发挥群众的最大优势，另一方面也需要有基层领导干部的推动，因此，基层协商民主的发展需要提高领导干部的指导能力和组织能力，尤其是提高解决协商过程中出现矛盾纠纷的协调能力。同时，由于协商民主是在各参与主体基于理性平等且广泛参与的前提下展开讨论协商并达成共识的政治实践，要求群众在讨论的过程中应当具备理性能力，理性看待公共利益和个人利益的矛盾，公正、客觀地做出有利于公共利益的决策。

（二）制度层面

第一，制度建设不完备。规范化、制度化、程序化是发展基层协商民主的必然要求，基层协商民主作为新生事物，许多地方主要还是对中央相关文件的下发与宣传，特别是目前正处于发展阶段，尚未形成十分完备的制度体系，只是对于基层协商民主的原则、目标作了大致规定，对于协商的主体定位、具体实施内容、责任归属、结果公布、反馈机制等诸多实践过程中的细节没有过多地规定。

第二，制度的执行力不足，缺乏有效的监督。在协商民主未正式提出之前，议而不决是基层出现的普遍现象，伴随着协商民主的逐渐兴起，实现了由“议而不决”到“议而有决”的转变，但“决而不行”是当前基层部分协商领域极易出现的制度执行力不足的问题，制度的执行关键在于人，只有通过协商主体的积极推动，才能发挥协商民主的最大效果。就基层协商民主的建设来说，当前出台的所有文件对于协商全过程的监督、问责等规定过于泛化，仅仅起到方向性的作用，特别是针对一些群众恶意破坏协商过程、违背协商原则等行为的惩罚措施尚不健全，使得协商主体逐渐丧失积极性，将协商过程看成一场“热闹戏”。

（三）运行层面

第一，参与渠道过于单一。随着“民生议事堂”“板凳民主”“街坊议事会”等新路子的出现，基层协商民主形式取得了一定的成就，但要清楚地认识到目前尚不完善，某些基层政府为了应付了事，仅仅在党委政府的组织下进行协商，使得参与渠道过于狭隘，不利于发挥基层群众的主动性、积极性，此外，为了应付上级的视察工作，召集一些“觉悟高”的民众进行协商，导致协商形式化，协商主体不够充分，协商结果也不能落实，最终导致协商的有效性和真实性大大降低。

第二，协商形式有待更新。时代在进步，社会在发展。中国进入新时代，对基层协商民主提出了一些新要求，以更好地服务基层群众，特别是数字化、信息化时代的到来，对基层协商民主的形式提出了新要求，要在现有的基础上对其进行一定程度上的改进，不能只局限于采用线下进行的方式，鉴于一些基层群众常年外出务工，如果有协商事宜，不能够尽快赶到，这就造成了缺席协商，未能让广大群众参与到协商环节，因此，只有让协商形式能够适应当今社会的发展，做到让民众人人能参与、人人会参与，基层协商民主才能够更好地落实、发展下去。中国军转民

参考文献

[1] 中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民主[N].人民日报，2021-12-05（005）.

[2] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（002）.

[3] 陈家刚.基层协商民主的实践路径与前景[J].河南社会科学，2017（8）：2-8.

（作者简介：梁桂杉，聊城大学政治与公共管理学院在读硕士研究生，从事政治理论与中国政治发展研究）