行政执法资格的法律性质刍议
——以税务人员执法资格为例*

张倩 孙淼 胡邵峰

(1.3.国家税务总局税务干部学院长沙校区,湖南 长沙 410116 2.国家税务总局湖南省税务局,湖南 长沙 410021)

一、问题的提出

2021年7月15日施行的新《行政处罚法》对原来的法律文本进行了大幅修订,其中关于行政执法资格的新规值得关注。该法第42条规定,“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施”。①同时,其21条第1款第2项也规定,受委托实施行政处罚的组织必须“有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员”。②从这两个规定来看,行政执法资格的有无似乎直接涉及行政处罚行为的合法性评价。但这一点,自《行政处罚法》颁布施行以来,虽经多次修改,却从未明确提及,其在1996年10月1日施行的版本中,只在第34条第1款规定“执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件”,③第37条第1款“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件”。④

新《行政处罚法》关于执法资格的新规,对执法机关的执法水平提出了明确要求,同时也给现实执法提出了挑战。以税务行政执法为例,目前大量的执法行为是由不具备执法资格的人员实施的。造成这种情况的原因很多:比如刚入职的税务干部获得执法资格需要一段时间,但将这些税务干部完全排除在执法岗位之外并不现实,在税务系统面临干部队伍大幅更新的当下更是如此;不少地方的执法岗位(如纳税服务大厅)是由临聘人员充任的,根据现行制度,这些人员根本没有参加执法资格考试的有效途径。这种现象在委托处罚的情况下更为普遍。如何避免因此产生的执法风险?尤其值得注意的是,目前税务系统不再制发执法资格证书,如果将执法资格做为行政处罚合法性评价的依据,税务机关该如何证明?行政相对人又该如何识别?执法资格和执法身份证件、执法证件又是什么关系?上述问题,在新《行政处罚法》中缺乏进一步回应,在其它法律文件中也找不到答案。要解决这些问题,需要对有关执法资格的制度沿革进行梳理,并在此基础上结合执法实践,从基础理论的角度,对它的法律性质、价值追求进行探讨。

二、行政执法资格的制度沿革

为配合《行政处罚法》的实施,国务院1996 年 4 月发布了《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》。这份文件特别强调要加强执法队伍建设,停止合同工、临时工从事行政处罚工作,但没有明确提及执法资格的问题。⑤2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)明确要求建立行政执法人员执法资格制度,⑥提升行政执法队伍水平,解决实践中存在的行政执法人员不文明执法问题。行政执法人员执法资格制度依托这一背景逐步建立。2005年,国务院办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号)明确要求,对各行政执法部门的执法人员,要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训,经考试考核合格具备行政执法资格的,方可按照有关规定发放行政执法证件。⑦在这个文件中,基本梳理出培训、考核、获取资格和发放执法证件的基本流程。但值得注意的是,这里并没强调执法资格证件的获取,获得执法资格后发放的证件也并未明确是执法资格证件,而是行政执法证件。2008年,国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17 号)在“加强行政执法队伍建设”部分的第19条规定,不仅要“实行行政执法主体资格合法性审查制度”,而且要“健全行政执法人员资格制度”,对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试,经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法,同时严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责,对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工,要坚决调离行政执法岗位。⑧这个文件已经将执法人员的执法资格作为行政执法主体合法性审查的一项内容来表述。2017年,国务院办公厅《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》(国办发〔2017〕14号)在“行政执法公示制度”部分要求“行政执法人员从事执法活动,要佩带或者出示能够证明执法资格的执法证件,出示有关执法文书,做好告知说明工作。”⑨这里已经将执法证件和执法证件的关系进行了一个大致的界定。2018年,国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》(国办发〔2018〕118号)在“全面推行重大执法决定法制审核制度”部分进一步明确,“要严格审核行政执法主体是否合法,行政执法人员是否具备执法资格”,在“健全制度体系”部分明确推进全国统一的行政执法资格和证件管理。”⑩这个文件,已经明确执法人员的执法资格是合法性审查的一个重要内容。

至此,有关执法资格的基本面向已经得到初步揭示,执法资格和证件管理成为一个现实题材。为此,2020年1月10日中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》中提到,“推进统一的行政执法人员资格和证件管理、行政执法文书基本标准、行政执法综合管理监督信息系统建设。”2021年8月11日中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》再次提到要求实行统一行政执法人员资格管理、统筹执法人员资格考试和证件制发工作。2023年8月9日国务院办公厅关于印发《提升行政执法质量三年行动计划(2023—2025年)》的通知(国办发〔2023〕27号)进一步要求“严格落实行政执法人员资格管理和持证上岗制度,未取得行政执法证件的人员不得独立从事行政执法工作。”

从以上文件可以整理一个基本脉络:国家对于行政执法资格的管理至今没有统一、全面的规定,而是由各部委或各省级人民政府分别管理。虽然执法资格在不同的文件中被不断强调,但也可以明显看出,对它的认识和不同时期的工作重点,有一个逐渐深化和调试的过程。因此,当新《行政处罚法》将执法资格作为一个明确的要求提出以后,由此导致的制度不适并不意外。

三、认识行政执法资格法律属性的双重视角

行政执法资格成为评价执法行为合法性的依据,是通过执法证件来实现的。因此,首先需要解决的问题是行政执法资格与执法证件的关系。传统观点认为取得行政执法资格是取得执法证件的前提,行政执法资格与执法证件要一体评价。但这个结论,从新《行政处罚法》的规定来看,依据并不充分,更可能带来实际工作的被动。由于缺乏关于行政执法资格的系统规定,对其法律属性把握只能在相关文件检索的基础上,尝试从理论层面进行探讨。

(一)行政许可与行政确认

从法律属性来看,执法资格的获取其实是一种行政许可,而执法证件是基于获取的执法资格所进行的行政确认。两者之间的关系很复杂,不见得在法律上成立一体化评价的条件。取得执法资格,不见得一定可以获取执法证件,比如不从事执法岗位的工作,即使拥有执法资格,也不会自然而然就拥有执法证件;获得执法证件,也不见得一定要以通过执法资格考试为前提,还可以通过考核取得执法证件。这是一个尚未被有效认识,但又对执法资格工作的深入开展非常重要的一种法律属性。

根据前面的文件梳理可以看出,只有获取行政执法资格的人员才能从事执法活动。授予特定人员行政执法资格,即允许其从事一般主体不能从事的执法行为,同时排除了其他没有行政执法资格人员从事执法行为的可能性。这完全符合行政许可的本质要求。只是根据《行政许可法》第2条的规定,行政许可是种外部行政行为,且是一种依申请行政行为。而在我国的实践中,由于在相当长的时期内,许可事项与非许可审批事项同时存在,对于许可事项的认定,往往不是直接根据《行政许可法》来判断,而是由国务院以行政确认的方式进行公布。《行政许可法》的规定,及其施行多年对人们观念上的影响,我们很难将执法资格的授予与行政许可联系起来。但是,《行政许可法》第2条的规定,只是国家行政许可立法上的应然,并不意味着理论上的必然。其中国法律语境下的阶段性实践,并不意味着放弃了任何制度调试的可能性。

行政许可,究其本质,是对一般禁止的解除。[1]在获取行政执法资格之前,任何人都不能从事执法活动;而在获取执法资格之后,就取得了从事行政执法活动的可能性。从这个意义上来说,将其理解为一种行政许可,逻辑上是自洽的。如果这个结论成立,它对实践的指导意义在于:对于行政执法资格的授予,应当明确为一种许可事项,并参照《行政许可法》的规定程序进行办理。当然,对于内部行政和外部执法是否有所区别,可以进一步讨论。行政执法证件不同于执法资格,它是执法人员亮证执法的身份证明。从行政确认的定义来看,与行政许可最大的不同在于,行政确认并不创设权利,而是对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别、认定、证明(或否定)并予以宣告的行为。[2]根据前文梳理,可以看出执法证件并没有创设现实的权利,是以特定的证明文件对执法人员执法能力、执法地位和执法权限的证明,符合行政确认的定义。另外,执法证件是行政主体依照文件要求对拥有执法资格的人员颁发的、用以证明其具有执法资格的书面文件,符合行政确认是要式行政行为和羁束行政行为的特点。[3]但对于行政确认,我国目前不仅没有在法律层面进行统一、系统的规定,理论上亦缺乏足够认识。实践中,行政确认是根据各行政部门的分散规定分别实施的,并无统一的程序。

如果将执法证件的颁发理解为获取执法资格的必然后果(即许可证照这类要式法律行为的特定法律形式),单独讨论执法证件的法律属性可能并无意义,但这并不符合当前的执法实践。获得执法资格只意味着一种可能性,是否可以获取执法证件还要符合其它条件。税务系统内,承担执法证件功能的是税务检查证。《税务检查证管理办法》虽然没有明确规定核发检查证的条件,但其11条规定了岗位职责的条件,其24条规定了违法违纪调查的收缴条件。如此,对执法资格和执法证件在法律上分别评价不仅变得可能,而且非常必要。其实,执法资格的获取和认定与颁布执法证件相分离更符合制度构建目的。[4]这样一来,策略性地放弃行政许可的种属归类,对执法证件以行政确认来单独评价,由于缺乏行政许可法的严格约束,可为有效防范行政执法风险提供可能。

(二)内部行政与外部行政

内部行政行为是广义行政法上行政机关行使行政职权作出的具有内部行政法效力的行政行为,这种法效力的内部性建立在行为主体管辖权的基础之上并受其限定。[5]内部行政法不仅具有保障行政内部有效运转的功能,也与外部行政行为合法性之间存在着无法割断的关联性。[6]内部行政行为外部化指的是内部行为向行政行为转变的过程。[7]内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务,其作用主要和行政机关的正常运转有关,不影响外部相对人的权利和义务。外部行政行为是行政机关对外行使公共权利的行为,因而直接影响着外部相对人的利益。这类行为如果直接处分行政相对人的权益,一般也被称为执法行为。执法证件需要在执法过程中出示,是评价执法行为合法性的要件,肯定是用来处理外部行政关系的。但执法资格同时牵扯内部行政和外部执法,它在执法行为合法性评价上的意义,与执法证件应当有所出入。

要破解这个问题,要从内部行政和外部执法关系的宏观背景视角进行剖析。关于两者的关系,目前的认识并不一致,甚至可能缺乏认识。很多情况下,往往是将两者混同在一起考察。值得肯定的是,虽然内部行政和外部行政都属于行政法这一个法律部门,但它们在适用范围、法律依据、法律后果、救济途径等方面都存在着诸多不同。笔者认为,合法性原则作为行政法的基本原则,不仅适用于外部执法,也适用于内部行政。对于两者严格区分的领域,这一结论并无任何问题。比如税务机关,既可能在外部执法时对纳税人实施税务行政处罚,也可能在内部行政时对税务干部进行惩戒,两者都需要遵守合法性原则。但在特定情况下,内部行政和外部执法又是紧密相连,各自都有来自法律上的合法性要求,那么内部行政的合法性,是否必然影响到外部执法的合法呢?对此,理论上的观点和实践中的做法并不一致。

以税务检查为例,税务检查人员需要亮证执法,并依法履行执法检查的程序,那么在内部审批程序缺失或者存在违法的情况下,税务机关实施的税收检查能否因此认定违法?如果认为内部行政必然影响外部执法的合法性,则会导致实践操作上的问题。相对人如何直接有效识别执法人员执法资格的有无?在得知的情况下又如何做合法性判断?现在的税务人员通过执法资格统一考试后,不再需要领取执法资格证,因此也无法精确掌握自己获得执法资格的时间。实践中,执法人员并不会告知相对人参加执法资格考试的时间、成绩和颁证情况,在已有税务检查证的情况下,也没必要过度强调对通过执法资格考试的人员专门颁发执法资格证书,这只会带来执法程序上的冗余。由此得出不应当将内部程序外部化,并将之理解为外部行为合法性评价的标准。

四、行政执法资格和执法证件关系的再梳理

以执法资格的有无评价执法行为的合法性,上述各个文件似乎一直不遗余力。但值得注意的是,包括新《行政处罚法》在内,几乎所有文件都没有将执法资格直接作为评价执法行为合法性的标准。虽然很多文件将执法人员的执法资格与执法行为的合法性联系起来,但他们之间联系的结点都表述为执法证件,而非执法资格的确认文件,或者执法资格证书。在实践中,执法资格证书和执法证件大多表现为两种法律文件,其相互关系呈多样化形态,包括有资格,没证件;有证件,没资格;有资格,有证件;无资格,无证件。这种情况或许不能一味归究于实践的混乱,也需要在理论上进行剖析论证。

国办发〔2018〕118号文将“行政执法人员是否具备执法资格”作为“全面推行重大执法决定法制审核制度”的一个内容,提示了执法资格对于执法行为的另外一重意义,即将其作为一个内部审核的重要内容。其暗含的另一层意思是,对于执法资格的审核是内部程序,不需要相对人过度参与。这并不意味着拒绝相对人的监督,只是不以相对人的监督为外部合法性评价的依据。在执法资格的问题上,相对人的监督作为线索,也可内化为内部行政监督,但不影响外部执法的合法性。

执法资格承载的程序价值是内部认可,获取资格;执法证件承载的程序价值是外部认可,表明身份。执法证件不仅表明其代表国家行政机关依法行政,又由于执法证件的领取一般要以获取执法资格为前提,也可以表明其足以胜任执法工作的能力。从理论上讲,既然强调内部行政的内部性,避免将其外化本就是题中之义。而执法资格证书和执法证件分别管领着内部行政的合法性和外部执法的合法性,执法资格的获取是一种行政许可,而执法证件是基于获取的执法资格所进行的行政确认,刚好各安其分。彼此可以相互促进,但原则上应坚持各自独立评价的原则。内部行为合法性与否并不必然影响外部执法的合法性评价。外部执法合法性与否也不必然影响内部行政的合法性评价。

注释

① 2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订,《行政处罚法》第42条:行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人,法律另有规定的除外。

② 2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订,《行政处罚法》第21条:受委托组织必须符合以下条件:(二)有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员;

③ 1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过,《行政处罚法》第34条:执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。

④1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过,《行政处罚法》第37条:行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。

⑤ 国务院1996 年 4 月发布了《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》:加强对执法人员的资格、证件和着装管理,停止合同工、临时工从事财政行政处罚工作。

⑥ 2004年3月22日,国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》第22条:建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托,不得行使行政执法权;要清理、确认并向社会公告行政执法主体;实行行政执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

⑦ 2005年7月9日,国务院办公厅发布《关于推行行政执法责任制的若干意见》:对各行政执法部门的执法人员,要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训;经考试考核合格具备行政执法资格的,方可按照有关规定发放行政执法证件。

⑧ 2008年6月19日,国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》,(十九)加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格合法性审查制度。健全行政执法人员资格制度,对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试,经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法。进一步整顿行政执法队伍,严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责,对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工,要坚决调离行政执法岗位。

⑨ 2017年1月19日,国务院办公厅《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》:规范事中公示。行政执法人员从事执法活动,要佩带或者出示能够证明执法资格的执法证件,出示有关执法文书,做好告知说明工作。

⑩ 2019年1月3日,国务院办公厅印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,(十三)明确审核内容。要严格审核行政执法主体是否合法,行政执法人员是否具备执法资格;(十九)健全制度体系加强和完善行政执法案例指导、行政执法裁量基准、行政执法案卷管理和评查、行政执法投诉举报以及行政执法考核监督等制度建设,推进全国统一的行政执法资格和证件管理,积极做好相关制度衔接工作,形成统筹行政执法各个环节的制度体系。