新时代边疆地区国家认同治理能力建设研究

刘华林 杨睿哲

（云南大学政府管理学院，云南昆明 650500）

对于民族国家构建而言，提升国民对国家民族的身份认同和对国家治理的有效性是两项非常重要的治理任务，它们构成强化国家认同的题中之义。党的二十大报告提出：“加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第32页。这一任务的提出，必然要求重视边疆地区的国家认同问题，提高边疆的国家认同治理能力。当个体认同国家时，个体便获得国民身份以及联结其上的某种情感和价值意义，并且以该身份所应当遵守的规范来要求自己的行动。同时，民族国家获得个体的情感归属和政治忠诚。当国民同意、肯定和信任国家治理时，政权组织就获得了对他们而言的政治支持，此时的国民愿意对权力主体履行相应的政治义务。因此，从某种程度上来讲，实现国家认同就是要促进国民身份认同和治理的有效性相统一。

一、新时代提升边疆地区国家认同治理能力建设的时代价值

国家认同是国家政治安全的重要前提性条件。一个国家的国家认同一旦出现问题，将会给国家政治安全造成巨大隐患和风险。因此，国家安全治理必然要把解决国家认同问题作为重要内容。当前，我国部分边疆地区不同程度地存在着一些潜在的因素，影响着国家认同建设。这既有内生型因素导致的，也有输入型因素导致的，对边疆的国家安全构成了潜在的风险、隐患。新时代边疆地区的国家认同建设，对国家边疆治理具有重要的价值。

第一，有助于促进边疆各族人民大团结。边疆各族人民之间的团结有两种形式，一种是基于差异性的团结，一种是基于相似性的团结。差异性的团结主要基于社会分工，相似性的团结主要依靠同一性纽带。加深边疆各族人民的国民身份认同，就是凸显和强化边疆各族人民的同一性纽带，使边疆各族人民分享国民身份，分享共同的中华文化和集体记忆，从而形成边疆各族人民大团结的局面。当前国际政治体系是主要由“民族-国家”构成的，各个国家民族组成世界民族之林。中华民族是世界民族之林中的一员，必然要与其他民族展开合作与竞争。①参见郭台辉：《中华民族的共性与特性——时空关联的视角》，《探索》2021年第3期。当中华民族遭受外在挑战时，如果国内各族人民没有形成统一的中华民族认同感，中华民族将有可能会处于竞争乏力乃至失败的境地。加强边疆地区的中华民族认同建设，有助于促使边疆各族人民通过联结在中国国民这个身份之上的情感而团结一心，共同应对“他者”的挑战。

第二，有助于进一步巩固国家统一。现代国家有四个基本要素，分别是主权、领土、人口、政府。其中，领土是国家发展的物质基础，人口是国家存在的前提和目的。我国九个边疆省区的国土面积达596.7 万平方公里，占我国陆地国土总面积的62%。根据2020年人口普查，边疆9 省区常住人口达27442 万人，占全国总人口的19.43%。如果边疆地区出现分离主义，产生离心力，将深刻影响我国国土安全和国家统一。除了分离主义的威胁之外，民族问题也会对国家统一和稳定产生影响。由于文化差异、利益差别或社会区隔，各民族之间容易产生误解与矛盾。一旦矛盾积累到一定程度容易产生对抗，进一步会有演化为冲突的危险。加强边疆地区的国民身份认同建设，就是要塑造边疆各族人民群众的共同体意识，消解潜在的各种不良倾向。同时，加强边疆地区的国民身份认同，有助于边疆各族人民认识彼此的相似性和同一性，从而促进各族人民交往、交流、交融，进一步提升国家凝聚力。

第三，有助于推动边疆社会和谐稳定。习近平总书记指出：“要紧扣民心这个最大的政治，把赢得民心民意、汇集民智民力作为重要着力点。”②《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第95页。中国共产党坚持把民心作为最大的政治，提高边疆各族人民对国家的认同，就是要通过教育、宣传等政治濡化手段，促使边疆各族人民认同党的理论、赞同党的价值观、跟随同党的愿景和理解、支持、配合政府施政。费孝通先生有句话讲：“天下未乱边先乱，天下已定边未定”，说明边疆地区较内地包含着更多容易引发社会动荡的因素。因此，强调加强边疆地区的治理的有效性建设，有助于边疆社会稳定形成有效支撑。

第四，有助于推进边疆地区高质量发展。边疆地区发展起步较晚、发展历史欠账较多、发展程度相对滞后、发展任务更为艰巨，需要党和国家统筹协调、政府积极推动边疆的建设和发展。建设边疆、发展边疆不单单是党和政府的责任，还需要多元主体齐心协力、充分调动人民群众积极配合参与，才能取得高效、优质的成绩。只有通过高质量的发展，不断改善边疆地区人民群众生活水平与生活质量。党和政府才能得到边疆地区人民的支持、拥护。我们党和政府推行的各项政策才能获得更为有效的贯彻执行。这将从客观上提升边疆地区社会经济的全面发展。提高边疆各族人民对党和政府的认同感，一是有助于促进边疆各族人民紧紧团结在党周围，形成以党为领导核心的边疆治理格局。二是有助于提升政府的公信力，避免陷入“塔西佗陷阱”，降低政府行政成本。三是有助于形成“党政军警民”合力治边的良好的格局。党的坚强领导、政府的有效行政、各主体的协同治理是边疆发展的主要保障，有助于实现边疆平稳、高效、优质的发展。

二、新时代边疆地区国家认同治理能力提升面临的难题及其成因

在我国边疆地区，由于其自然和人文方面的原因，在国家认同治理方面还面临诸多短板，对边疆地区安全稳定带来了一定的不利影响。这些或明在，或潜在的国家认同问题是新时代推进社会主义现代化强国建设进程中必须予以正视的现实问题。

（一）新时代边疆地区国家认同面临的潜在难题

第一，边疆民族认同与国家认同存在非一致性问题。在多民族国家中，人们生下来便具备国民身份和地域文化身份。国民身份意味着共享国家权利义务、共享国家的集体记忆、共享国家文化，文化身份意味着共享民族天然的血缘、地缘和文化联系。我国是多民族国家，边疆地区各族人民具备国民身份和文化身份，相应存在国家认同和民族认同。边疆各族人民在处理国家认同和民族认同的关系时会有三种可能：一是国家认同优先于民族认同，持这种观念的人民追求的是普遍的权利。二是民族认同优先于国家认同，持这种观念人们追求的某种程度上特殊权利。三是民族认同与国家认同相冲突，而不仅仅是争夺排序，持这种观念的人员往往谋求在政治层面上特殊的利益。

在边疆地区，民族认同统一于国家认同是主流，但仍存在源于权力和权利两个层面冲击。同时，我国边疆地区存有一类较为特殊的民族，即跨界民族，他们生存在国家疆域的边沿，其国家认同更容易受到外部环境的影响和冲击。我国跨界民族总数多达34 个，其中既有双边跨界民族，如跨居中国和尼泊尔的夏尔巴人、跨居中国和缅甸的德昂族，也有多边跨界民族，如跨居中国、越南、老挝、缅甸四国的拉祜族、瑶族、苗族、哈尼族。这些民族虽然被国界分隔，但彼此走亲访友、贸易、通婚等往来络绎不绝，彼此仍然分享着共同的集体记忆。从现代民族国家政治的演进历史来看，国籍归属是政治力量“后赋的”，而民族归属是“先赋的”，二者并非总是保持一致。一旦这些因素被别有用心者煽动、渗透和利用，将其与所谓的民族利益、情感牵连起来，就极易与国家利益发生冲突。

第二，边疆面临着内外部非法势力的侵扰和渗透。民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力为代表的非法势力常常纠缠在一起，制造民族主义恐怖活动和宗教极端主义恐怖活动。给边疆地区人民的正常生活受到极大侵扰。一方面，非法势力的破坏行为扰乱边疆人民的生活秩序，试图让受到侵害的人民对党和国家的信心减退。另一方面，非法势力利用民族分裂主义和宗教极端主义煽动部分民众，抵制破坏党和国家的政治统治，甚至在国际上大肆污蔑中国，损害了中国的国家形象。

（二）新时代边疆地区国家认同难题的主要归因

第一，边疆经济发展相对滞后。我国边疆地区多是全国社会经济发展相对滞后的地区，经过党和国家的脱贫攻坚，边疆地区已经消除绝对贫困问题。但是，由于发展起步晚、发展底子薄、发展欠账多，与内地及沿海地区存在较大的发展差距。一是边疆地区自然地理环境相对特殊，集中表现为“山、荒、寒、边”几个特点。①参见方盛举：《当代中国陆地边疆治理》，北京：中央编译出版社，2017年，第9页。僻远、封闭、复杂的地理环境阻碍现代性（如资本、技术、信息、市场）的进入和发展，增加了交易成本。二是边疆地区人力资本的量和质总体较低。我国边疆是各类人才的洼地，边疆9 省区的人才密度分别是：广西727，云南1041，西藏1432，新疆1436，甘肃944，内蒙古1186，黑龙江1425，吉林829，辽宁1648，远低于内地和沿海的人才密度，如北京3300，上海2700，广东2100。②参见方盛举、陈然：《现代国家治理视角下的边疆：内涵、特征与地位》，《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2019年第4期。正如王小强和白南风在《富饶的贫困》一书中的所强调：人的素质差，才是“落后”概念的本质规定。③王小强、白南风：《富饶的贫困：中国落后地区的经济考察》，成都：四川人民出版社，1986年，第56页。边疆的贫困问题会给贫困群众带来心理落差，久而久之他们容易对政策的公平性产生质疑。此外，边疆贫困问题会滋生出违法犯罪问题，扰乱社会安定。

第二，边疆地区与腹地存在地理人文差异。国家认同本质上属于集体认同，一般而言，只有当成员们感知到自己同内群成员的相似性和同外群人员的差异性后才会产生。正如戈登所言：“存在于过去年代的人与人之间的相似性或差异性，在任何时候都必然对群体的构建扮演一定的角色，正是这种相似性或差异性……在说服或迫使我们接受某种群体身份认同，无论这一认同与我们每个个体的利益、愿望和特质是否一致。”①戈登：《美国生活中的同化：种族、宗教和族源的角色》，马戎译，南京：译林出版社，2015年，第26页。由此观之，“相似性感知”和“差异性感知”是刺激人们产生群体认同的两个主要变量。如果说nation 是一种想象的共同体，那这种想象就是对上述“相似性”和“差异性”的主观建构，但是这种想象不可能是毫无根据的，它必须有一定的“想象材料”。通常来讲，语言、宗教、地域、生物特征、记忆、法律、风俗习惯、生活方式都可成为“想象的材料”。使用同一种语言文字、信仰相同的神祇、居住在同一片区域、拥有相同的生物特征、分享共同的集体记忆、受制于统一的法律、拥有相同的风俗习惯和生活方式，并且每一条都与他者不同——这些条件人们符合的越多，越会认为彼此属于同一个国家，分享共同的国民身份。边疆地区在语言、宗教、地域、历史记忆、法治程度、风俗习惯、生活方式等方面与腹地存在比较明显的差异性，这些差异性本身并不一定会造成国家认同问题，但容易被外部势力恶意利用、歪曲渲染、过度放大，误导少部分边疆地区的群众，从而产生离心力。

在我国，边疆地区地理环境多为高山峡谷、沙漠戈壁、丘陵山地，与内地长江和黄河流域的生存环境有较大的差异。尽管中华民族已从“自在”向“自觉”转变，现代建设促使现代性要素在全国流动，但边疆与腹地地理环境差异仍在社会中产生影响，并在一定程度上对民族认同与国家认同形成了冲击。边疆地区民族的历史、文化异彩纷呈，但人们对民族历史文化与中华民族历史文化的关系认识尚存一些偏差，这在一定程度上会妨碍边疆地区国家认同。

第三，边疆地区面临着的外来意识形态渗透。党的二十大报告指出：“意识形态工作是为国家立心、为民族立魂的工作。”②习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第43页。如果国家意识形态出现危机，国家认同就会被消减，甚至遭受民众的质疑，敌对者便容易笼络人心制造混乱局面，危害社会团结稳定。因此，一个国家的内外敌对势力往往会从国家意识形态下手，以达到其不可告人的目的。我国边疆地区由于地缘政治以及民族宗教等因素的缘故，长期面临着意识形态斗争的严峻形势。敌对势力对边疆地区进行意识形态渗透的武器主要包括：一是资本主义（尤其是其中的资产阶级式的自由主义和民主主义），主要用于攻击中国特色社会主义制度，意图演变、颠覆国家政权。二是利用狭隘的民族主义和宗教极端主义攻击我国多民族的“民族-国家”制度安排，意图破坏我国的团结稳定。

三、发挥纽带功能提升边疆地区国家认同建设

边疆地区的国家认同问题不仅关系到边疆安全、稳定和发展，也影响到现代国家建设的大局。妥善解决边疆地区国家认同问题，可以完善现代国家的两种现代性元素——“国家民族”和“同意政治”。国家民族具备“人口国民化”和“国民整体化”两种机制，能将多样化的人口整合为同质化的个体和同一化的群体，从而为现代权利政治提供个体基础，也为国家主权和国家认同提供群体载体和道义基础。③参见周平：《中国何以须要一个国族？》，《思想战线》2020年第1期。“同意政治”是现代国家制度架构的轴心逻辑，它以公民的同意行为证成国家权威和公民政治义务。因此，我们必须着眼于国家发展战略大局，针对边疆地区的国家认同问题，提高边疆国家认同治理能力。

我国是一个地域宽广的多民族国家，国内人口在语言、宗教、地域、风俗习惯等方面的差异性较大。要将一个群体塑造成一个共同体，必须增强共同的文化、加强共同的历史记忆、强调相同的权利义务、强调一致的利益关联、凸显独特的集体荣誉。换言之，必须同时增强文化纽带、历史纽带、法律纽带、利益纽带、荣誉纽带对内部成员的联结性。这种“异中求同”的举措是对“多元”和“一体”二者极具政治艺术的平衡，这种平衡度的掌握能力所体现的就是国家治理水平。结合我国实际，提升边疆国民身份认同治理能力主要应从文化纽带、历史纽带、法律纽带、利益纽带、荣誉纽带五个方面着手：

第一，提升推广通用语言文字的能力，强化文化纽带。语言文字既是一种沟通工具，也是一种文化载体。虽然统一的语言不是圈定民族的绝对标准，但它毫无疑问是联结民族成员形成共同体的强大纽带。我国通用语言文字推广是在保障少数民族语言文字权利的基础上增加他们接触使用通用语言文字的机会。通用语言文字推广能力至少包含两方面内容：一是国家层面的语言规划能力，要求审慎地制定出既保障少数民族语言权利又普及普通话和方块字的方案；二是地方层面的语言规划执行能力，即贯彻国家语言方案的能力。

第二，提升塑造集体记忆的能力，强化历史纽带。集体记忆是指特定群体的成员共享往事的过程和结果，它与群体的认同紧密相关，“分享了某一集体的集体记忆的人，就可以凭借此事实证明自己归属于这一群体”。①扬·阿斯曼：《文化记忆：早期高级文化中的文字、回忆和政治身份》，金寿福、黄晓晨译，北京：北京大学出版社，2015年，第40页。集体记忆并非过去客观事实的完整再现，而是根据现实需要，在一定事实基础上重构出来的。通过对集体记忆适时的构建，群体可维持或更改集体认同，保持或变动群体边界。我国边疆处在我国领土的边缘地带。要防止边疆民众通过集体结构性失忆（structure amnesia）脱离中华民族认同，关键在于掌握集体记忆的诠释权。通过学校、电视、书籍、节日、仪式、纪念碑、博物馆等载体，强化边疆人民的中华民族集体记忆。根据扬·阿斯曼的分类，集体记忆分为交往记忆和文化记忆两种形式。②参见扬·阿斯曼：《交往记忆与文化记忆》，管小其译，《学术交流》2017年第1期。加深边疆群众关于中华民族的集体记忆，主要是指加深他们关于中华民族的文化记忆，即塑造并共享中华文化。正如习近平总书记在2019 年全国民族团结进步表彰大会上所言：“坚持文化认同是最深层的认同，构筑中华民族共有精神家园。”③习近平：《在全国民族团结进步表彰大会上的讲话》，2019年9月27日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-09/27/c_1125049000.htm，2023年9月15日。

第三，提升确立法律权威的能力，强化法律纽带。国家民族不仅是一个文化共同体，还是一个政治共同体。国家认同既需要依靠文化纽带来联结，还需要依靠法律纽带来维系。统一的国家法律赋予了边疆各族人民平等的公民权利，法律面前人人平等，会给原本多样化的国民赋予一种同一性身份。统一的法律权威意味着国家在场，而国家在场是人们认同国家的前提。在现代社会，国家进行社会控制最具合法性的手段便是推行法治。国家运用统一的法律权威逐渐取代社会中各样的传统权威，当人们自觉可以凭借公民身份诉诸国家法律权威捍卫自身权利时，他们便进入了国家这个共同体之中。

第四，提升推进城市化的能力，强化利益纽带。进入近现代，我国城市人口和农村人口虽然逐渐取得了政治地位的平等，但城乡差别、城乡差距依然赫然存在。从总体上比较，城市相对发达、开放、富裕、集中，而农村相对滞后、封闭、贫穷、分散，这种差别在很大程度上深刻影响城乡人口的群体认同。城镇化进程把人们从乡土共同体中抽脱出来，将各种异质性人口集中在一起，既增进了人们之间的交融，又便于统一施加国民同质性影响。其一，相较于农村，城市拥有更多的公共空间，举办更多的公共活动，这为群际接触提供了机会，有助于消除群体刻板印象和偏见，窄化群际间的文化鸿沟。其二，城市人口相对集中，便于思想政治教育网络的覆盖，并且城市的政治社会化手段和集体记忆塑造机构较多，如学校、博物馆、公共仪式、大众媒介等等，它们成为塑造国民意识和国民身份的重要路径。其三，城市的政治参与渠道较广，人们对国家的感受更加接近，对附着权利的公共身份运用得更加频繁。其四，新型城镇化以城乡融合发展为导向，有助于形成共同分享发展成果、共同富裕的利益共同体。

第五，提升树立良好国家形象的能力，强化荣誉纽带。国家形象是国内和国际社会公众对一国相对稳定的综合评价，它往往与国家认同息息相关。“国家形象就是国家认同的一种方式，也是国家生存发展的一种号召力、一面旗帜。”①李正国：《国家形象构建》，北京：中国传媒大学出版社，2006年，第6页。当国家形象以正面形式呈现在民众认知当中时，他们会为自己的国家感到骄傲、自豪，从而加深自己的国家认同感；当国家形象以负面形式呈现在民众认知当中时，他们便会为自己的国家感到挫败、气馁、自卑，久而久之会削弱他们的国家认同感。国家形象的树立过程，是一个主观见之于客观的心理过程。国民对国家的综合评价既受该国经济水平、军事实力、科技力量、政治局势等客观因素的影响，也受到自身的视角、立场、价值观、文化背景等主观因素的影响。因此，在边疆地区塑造良好的国家形象，既要注重发展和呈现客观因素，也要注重塑造主观因素。边疆地区容易受境外势力的渗透，敌对势力惯常将妖魔化的中国“他形象”灌输给部分群众，企图在边疆民众内心构建中国负面的“我形象”，从而影响边疆群众的国家认同。因此，边疆地区国民身份的认同必须兼顾中国的“我形象”和“他形象”的塑造，对内进行政治社会化、引导和规范媒体宣传，对外抢占舆论高地、传播世界价值、进行人道援助、开展公共外交。

四、提升政府治理能力推进边疆地区国家认同建设

人们的认知行为总是受到价值理性、工具理性和形式理性的指引，人们通常会根据意识形态、经济绩效和政治程序来选择和改变自己的认同对象。据此，要着力提高提升边疆政府治理能力建设，主要应从以下方面着力：

第一，提升主流意识形态的供给能力。在现代政治理论中，“意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。”②戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1992年，第345页。我国的主流意识形态是以马克思主义为指导的中国特色社会主义理论，它为中国共产党的领导和执政提供了系统的有效支持。但是，在全球化和我国对外开放的格局下，国外各种思潮纷纷涌入国内思想市场，对我国意识形态安全形成一定冲击。我国边疆地区由于特殊的地缘政治环境，除面临普遍性的意识形态安全问题外，还面临着较为特殊的由境外思想渗透所带来的意识形态安全威胁。因此，加强边疆地区的意识形态建设是一种迫切的现实需求，而这需从意识形态构建和意识形态社会化两个过程入手。一是持续提供有力支持的主流意识。主流意识形态是一套具有总体性、一贯性和广泛社会基础的价值体系。党和国家要持续塑造这种系统的意识形态，政治系统须具有强大的组织能力和理论建构能力，并且须获得大量的理论工作者和专业机构的支持。二是持续推进主流意识形态的社会化进程。意识形态构建成功后，还需使其掌握群众。在这个意识形态社会化的过程中，政治系统需广泛且长期调用到教育系统和宣传系统，将意识形态推广至社会各个层面，尽力使全体人民接纳、赞同乃至信仰该意识形态。

第二，提升治理绩效有效性的供给能力。在我国边疆地区，由于其特殊的地理人文环境，经济发展总体较为滞后。为了切实改善边疆人民群众的生活水平，党和国家采取“西部大开发”“振兴东北”“沿边开放”“对口支援”“西气东输”“西电东送”等开发和帮扶举措。在多措并举之下，边疆地区社会经济取得了长足的发展，为提升边疆地区国家认同提供强有力的物质技术支持。但经济发展并不必然意味着国家认同的同步提升。一方面，边疆经济的绝对增长掩饰不了其相对滞后的现实，这种落差会使部分边疆群众相对剥夺感的产生，进而损害国家治理的有效性。另一方面，边疆经济发展依靠市场经济，但市场更注重效率，在一定程度上容易忽视公平、正义等价值。这容易使部分边疆群众对传统制度心生眷恋，对社会主义制度心生怀疑。为此，要进一步夯实我党在边疆地区的绩效有效性基础，就必须注重区域发展的平衡和社会保障，这考验着党和国家的经济发展能力和福利保障水平。

第三，提升治理程序有序性的供给能力。在当代中国，国家的治理程序有序性主要建立于民主规则和法治规则之上。提高边疆人民群众的治理程序有序性认同，必须实现边疆的民主化和法治化。推进边疆地区民主化要以我国全过程人民民主制度为载体，为边疆群众的政治参与提供制度化的渠道。深化边疆地区贯彻落实全过程人民民主制度，保障边疆人民群众当家作主的权利，边疆人民群众才会保持较高的国家认同。推进边疆法治化主要以规约边疆公共权力和规范边疆社会行为为目的。保障边疆人民群众的权利不受公共权力的侵犯，是取得边疆治理程序有序性认同的重要举措。除限制权力之外，法治的另外一个要义是依法规范社会行为。在边疆社会树立统一的法律权威，依法维护边疆社会秩序，对于提高边疆地区的国家认同不可或缺。