构建善治式涉诉信访化解机制研究*

张邦亮,赵洪科,相光强

(山东省菏泽市中级人民法院立案二庭,山东 菏泽 274000)

涉诉信访是社会矛盾与群众诉求在司法领域的集中体现,既有一般社会矛盾的普遍性,又有其自身特殊性。目前,防控式涉诉信访化解机制的运行理念、话语体系、行动逻辑已不适应社会环境、信访形态和群众期待的新变化,难以有效化解当下日益多元多样、复杂多变的信访问题。本文基于对某市近五年涉诉信访情况的调研,认为应构建善治式涉诉信访化解机制,从而完善基层社会治理体系、构建社会治理新格局。

一、善治式涉诉信访化解机制理论概述

善治式涉诉信访化解机制是人民法院坚持能动司法,主动融入社会治理的直接体现,也是构建社会治理大信访工作格局的必然要求,对于有效化解信访矛盾,助推社会治理体系和治理能力现代化具有积极价值。

(一)善治式涉诉信访化解机制的概念

善治一般是指“善于治理”或“好的治理”。前者强调治理的工具属性,后者侧重治理的价值属性;前者体现了治理的行动策略,后者决定了治理的精神内核。俞可平认为,善治是指以政府为主导,加以社会、公民、市场等主体对公共事务的合作管理,进而实现公共利益最大化的一种社会管理理念和模式[1]。李龙、郑华认为,实现国家治理体系与治理能力现代化这一目标的重要方式之一就是履行善治[2]。钱锦宇认为,善治是政府和公民共同参与公共生活的管理,达到政治国家和公民社会间的最佳平衡[3]。综合学者对善治的定义和根据涉诉信访化解机制的现实语境,本文认为,善治式涉诉信访化解机制是政府、法院、社会等主体共同参与的对涉诉信访的共同治理,是法治化与行政化的有效结合,是实现社会公共利益最大化的一种社会治理方式。

(二)善治式涉诉信访化解机制的目标

善治式涉诉信访化解机制是在司法判决机制的基础上,与政府协调、社会调解、社区化解等有机融合的社会矛盾化解机制。在这一工作机制中,政府部门、司法部门、社会组织、社区委员会等都是化解矛盾纠纷的主体。这些主体分别运用行政、法律、经济、教育等多种手段,形成统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动的矛盾纠纷多元化解决工作体系。

善治式涉诉信访化解机制实行多元共治,是为了最大可能实现法治性与有效性的统一。法治性侧重以法律为准绳,在法律框架内通过法治方式、运用法治思维化解信访问题。脱离了合法性,社会治理将缺乏法治保障,司法公信力也会受到损害。有效性侧重通过政府机关公权力的积极介入,实现信访化解的高效率以及矛盾终结。脱离了有效性,社会矛盾难以及时有效化解,司法效能也会大打折扣。因此,善治式涉诉信访化解机制要求法治性与有效性有效融合,通过构建“党政领导、司法推动、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系,积极回应人民群众的期盼,实质性解决问题。

(三)构建善治式涉诉信访化解机制的实践价值

善治式涉诉信访化解机制在内容上以善为价值追求,在手段上以善为行为标准,是目的和手段、价值和事实的高度统一体。善作为善治的核心价值要素,实质上是作为一种评价要素存在的。善治本质上是良法之治,信访治理是不是善治,关键看信访治理是否符合良善的价值标准。因此,构建善治式涉诉信访化解机制能够为信访治理提供统一的价值引领。

构建善治式涉诉信访化解机制有利于助推基层治理体系和治理能力现代化。基层治理体系和治理能力现代化要求建立健全基层治理体制机制,推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动,提高基层治理社会化、法治化水平。善治式涉诉信访化解机制要求建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系,这有助于推动实现基层治理体系现代化。同时,善治式涉诉信访化解机制坚持全周期管理理念,强调系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,坚持共建共治共享,这有利于推动基层实现治理能力现代化。

构建善治式涉诉信访运行机制有利于实现司法公信力与信访制度人民权益保护属性的良性互动。善治式涉诉信访运行机制通过充分吸纳和反映民意,建立科学合理的信访考核机制,有效整合体制外力量参与信访处置过程,让监督者、见证者成为参与者,通过多元层级过滤,缓冲信访人与责任部门之间的直接对抗,确保信访化解过程的公开透明以及结论的公平公正。即以解决主体的多元参与和解决方式的法治化作为其行动逻辑与行动策略[4]。这体现了当代社会治理理论的核心理念,为有效化解涉诉信访矛盾提供了可行性路径。善治式涉诉信访化解机制突出问题导向,是定性评价与定量评价相结合、过程评价与结果评价相结合、总结性评价与发展性评价相结合的科学评价方式,对于实现司法公信力与信访制度人民权益保护属性的良性互动具有重要作用。

二、当前涉诉信访化解机制运行中存在的问题

为探寻构建善治式涉诉信访化解机制的现实性,山东省菏泽市中级人民法院课题组对某市近五年涉诉信访情况进行了调研分析,发现当前该市涉诉信访化解机制仍以被动防控为目的而不以能动善治为价值取向,在运行中存在诉访并行、前清后积、多头交办、单打独斗、程序空转、终而不结等问题。

(一)诉访并行,大量涉诉信访案件被排斥在法定救济途径之外

“诉访分离”是《信访工作条例》规定的信访工作基本原则,但在实际运行过程中,仍然存在照单全收、不加甄别以及机械化“一刀切”转办的现象。近五年,在信访处置部门交转该市两级人民法院以及该市两级人民法院自行办理的信访事项中,涉及民事、行政、刑事等诉讼权利救济类的信访事项占比41.77%,大量本应通过法定诉讼途径解决的问题均涌入了信访渠道。信访处置部门陷入了治理能力弱化与承担无限维稳压力的夹缝之中,从而滋生权宜性治理策略[5]。对于正在审理的案件,应保证法官充分的自由裁量权并不受外在因素干扰。启动二审或审判监督程序均有明确的法律规定时限,并需要当事人围绕诉讼请求投入足够的精力,但部分信访人期望通过官僚科层体系的高度关注及上层权力的介入和帮助,实现信访指导诉讼审判甚至是代替诉讼审判的诉求,导致大量涉诉信访案件被排斥在法定救济途径之外。

(二)前清后积,未能从源头上防止矛盾纠纷

据调研,2018—2022年,该市着力提升涉诉初信初访处理质量,周期性开展信访积案化解专项行动,使涉诉信访总量逐年下降,2022年较2018年,信访总量下降了62.1%,但2022年涉诉信访总量仍突破1000件。这说明,防控式化解机制理念的问题与法治环境不够优化、多元化纠纷解决机制不健全及诉源治理、访源治理效果不佳等相互交织在一起,产生了信访化解前清后积现象[6]。该市未能最大程度地把各类矛盾纠纷防患于未然、运用非诉讼方式有效化解,导致大量的矛盾纠纷涌入诉讼渠道并引发信访。同时,多元解纷的工作合力尚未完全形成,人民调解、行业调解、律师调解、府院联动等多元调处机制不够健全,各参与部门不能及时化解纠纷,这也造成大量涉诉信访案件源源不断流入法院。

(三)多头交办,信访事项重复办理

近年来,涉诉信访渠道日益多样化,如领导干部接访、全国法院信访管理系统、人民法院申诉信访平台、山东省信访信息系统等信访渠道全方位运行,且相关信访职能单位也设有人民群众来访接待室、举报网站。在现实生活中,群众通过申诉信访渠道表达自身诉求时,往往不会只选择其中一种方式,而是为达目的“使出全部招式”,甚至反复“发招”,有的还会“全面撒网”[7]。如此,一个信访案件在不被严格审查、筛选、去重的情况下,便会变成十几个甚至几十个信访案件。这就造成在办理周期内,有多个渠道将同一件信访案件交办到责任单位,而许多单位由于缺乏统一、灵活、动态的信访化解标准,致使一件涉诉信访案件需要多次核查办理。同时,对于已化解的案件,因为需要评估管控,导致部分已经化解的信访案件沉滓泛起,造成司法资源的浪费。

(四)协同不足,大信访工作格局尚未真正建立

涉诉信访案件是社会各种矛盾在司法领域的集中反映,通常是情、法、理等多种问题交织,妥善、及时化解涉诉信访绝不是靠法院一家、法院一个部门就能实现的。当前,各职能部门对于涉诉信访案件基本运行逻辑是要求责任单位“管好自己的门,看好自己的人”。固然,在“属事”“属地”原则下,人民法院的化解责任与属地政府的稳控责任泾渭分明,但实际上,在涉诉信访案件化解运行中,人民法院与属地政府已经形成了“捆绑连坐”责任,因此,应建立大信访工作格局。但在许多地方,人民法院与属地政府并未意识到这种责任,交转办信访事项之前,缺乏合理必要的研判筛选机制,仅根据信访人诉求就交转到人民法院,而对于是否有涉访审判、是否是正执行案件等因素不予考量。

(五)程序空转,难以从根本上化解矛盾

当前,许多信访职能部门由于面临大量信访事项,不得不采用“门诊医生”式工作方式,快速分流信访案件,导致信访人觉得自己的信访事项没有受到认真对待,进而对答复意见不信服、不接受,转而将信访事项诉至人民法院。而且,在不少地方,涉诉信访化解的标准在一定程度上体现为在一个特殊时期内、一段关键节点上不会再信访,并非从长远上确保某一信访事项真正得以化解,这也会导致信访事项再次进入诉讼程序,产生程序空转的问题。近五年,在该市涉诉信访案件中,选择导入司法程序解决的信访事项占比53.57%,而对息诉罢访、帮扶救助、信访终结等化解成本高、耗费精力大、化解时间长的实质性化解方式选择较少。

三、构建善治式涉诉信访化解机制的路径

最高人民法院院长张军指出,人民法院要积极融入社会治理大局,主动回应社会需求[8]。信访治理既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。这就说明,构建善治式涉诉信访化解机制,应建立集系统化预防、立体化受理、精准化处置、多元化解纷、科学化评价于一体的信访治理体系。

(一)建立系统化涉诉信访预防机制

首先,高质量开展司法建议工作。司法建议是柔性司法,是对“刚性”判决的重要补充,是人民法院能动司法、参与社会治理的重要方式[9]。在案件审理过程中,尤其对于行政纠纷,人民法院可以向有关部门主动发出司法建议,促使相关部门通过主动纠错化解个案纠纷,推动个案实质性化解。对按照法律规定不属于人民法院管辖范畴,但确实存在的现实问题,人民法院在裁定驳回起诉的同时,可以通过延伸审判职能,向有关部门发出司法建议,以弥补裁判空白。对于涉及物业纠纷、涉众金融等重点领域所引发的连案、群体案,人民法院在办理典型案件、特定案件后,可以向有关主管部门发出司法建议,以预防特定领域的重大风险,让更多纠纷止于未发。

其次,在法律的自由裁量空间内寻求最佳办案效果。自由裁量是法官根据法律规定和法庭查明的事实,在个人法律意识支配下作出裁判的过程,它不仅是法律所赋予的一种权力,更是法官所应承担的一种责任[10]。最佳办案效果是政治效果、社会效果、法律效果相统一的直接体现,也是人民群众服判息诉、从根源上预防信访的必然要求。法官在办理具体案件时,要以“如我在诉”的理念进行利益衡量,合理控制举证责任分配、证据证明能力的自由裁量,给予当事人充足的主张与抗辩空间,并理性解构并重构事实判断或认知结构,及时消除非理性因素,确保基本立场或直觉更加趋于理性。要避免为强调于法有据而墨守成规,注重具体的、鲜活的、情形各异的个案,把事实证据查清,把裁判理据讲清,实现案件公正裁判。要注重情景式说理,努力使司法审判对“文本法”的适用,符合包括当事人在内的人民群众感受的“内心法”,增强判决的可接受性。

(二)建立立体化涉诉信访受理机制

首先,领导干部应坚持接访、下访工作导向。领导干部接访,对于稳定上访群众的情绪具有积极的作用。领导干部每周应在固定时间坐班接访,人民法院业务部门负责人应按刑事、民事、商事、行政、执行等分类坐班接访,并提前将每月接访安排对社会公开,变信访、上访、找访为接访、约访、等访,保证信访人随时找得到人、找得准人。领导干部还应定期下访和包案督访,通过直奔基层、直面群众、直击矛盾,推动解决容易引发信访突出问题和群体性事件的矛盾纠纷,集中解决长期积累的重复信访和信访积案,切实把矛盾纠纷和风险隐患化解在基层、化解在萌芽之中。

其次,应坚持“有信必复”。“有信必复”是让人民群众在最短时间知道寄出的信收到了、谁在办。信访部门在接收群众来信后7个工作日内,应给来信群众回复信件移送情况。办理部门在接收信访案件之日起3个月内,应将信访案件办结并答复信访人。另外,针对群众来信背后反映出的深层次原因及反映出的制度短板问题,人民法院应加强立案、审判、执行等建章立制工作,形成补短板、强弱项、堵漏洞的制度机制。

第三,打造网上信访主渠道。人民法院应依托智慧法院建设,将来电、来信、来访全部录入全国法院信访管理系统,使信访事项实现在线流转、信息化管理,全面提升网上信访效能。同时,打通人民法院内、外网应用系统信息壁垒和建立数据互认通道,使外网信访回溯系统能够对涉访案件自动回填,并反馈到涉访案件的承办法官办公平台账号内,方便其及时在线办理、答复和反馈。

(三)建立多元化涉诉信访解纷机制

首先,发挥“一站式”矛盾调解中心的联动优势。近年来,为及时化解矛盾纠纷、维护群众合法权益,全国各地纷纷建立“一站式”矛盾纠纷调解中心。应推动人民来访接待中心、矛盾纠纷调处中心、法律援助中心等进驻“一站式”矛盾调解中心,完善诉调、警调、检调、专调、访调“五调”联动工作机制,实现信访矛盾、群众诉求一窗受理、一网通办、一站解决[11]。同时,“一站式”矛盾调解中心应整合多部门信息化系统管理端口,打造一体化的信息系统和综合指挥平台。在受理群众反映的矛盾和纠纷后,矛盾调解中心能够运行登记流转、协同化解、结果反馈于一体的线上线下纠纷化解模式,真正实现解决矛盾和纠纷“一站通办”。

其次,坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。为坚持和发展新时代“枫桥经验”,各地人民法院诉前调解机制日益完善,但部分地方尚未真正形成社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。应坚持能动司法,改变以往人民法院“单打独斗”的做法,把诉调对接的“调”向前延伸,主动将司法权的行使以及解纷功能的发挥嵌入到党委领导下的社会治理大格局之中,推动矛盾纠纷化解从碎片治理转向集成治理、被动治理转向主动治理、突击治理转向长效治理、单向治理转向多元治理,真正形成“社会解纷在前、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系。

第三,发挥多元主体的力量。应让更多单位、社会组织、律师以及人民调解员等参与涉诉信访化解工作,发挥他们的专业特长,共同促进涉诉信访案件实质性化解。为解决某些信访人思路混乱、诉求不清的问题,应落实律师值班、律师代理申诉信访制度,让专业律师帮助信访人找准和理清诉求,提高申诉信访效率。同时,应加大第三方监督力度,通过邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、专家咨询委员和来自不同行业的人民监督员等第三方参与听证,接受第三方监督。在听证会上,让当事人把事说清,让法官把法讲透,把是非曲直摆在群众面前,让公平正义看得见、听得懂、真实可信。

(四)建立精准化涉诉信访处置机制

首先,精准处置信访事项。要把好关口,对信访事项甄别清、分离准,做好信访人的解释说明工作及信访事项的筛选过滤工作。对已经、正在和应当通过审判机关或检察机关法律监督程序处理的事项,不予受理,引导其通过法定途径解决诉求。要做好兜底工作,对于已经依法终结的涉诉信访事项,人民法院应当及时将信访终结决定书以及信访终结卷宗材料报同级党委政法委备案,实现信访事项有序退出。若信访人仍然不服处理决定,地方党委、政府及其基层组织包括地方信访部门,既要尊重生效裁判,对于终结信访事项不再统计、交办、通报,同时也要积极做好信访人的思想工作,帮助他们理解生效裁判,做到事心双解,促使信访人真正息诉息访。

其次,精准处置信访行为。应深入推进普法工作,以群众喜闻乐见的方式开展法治宣传,进一步提升普法的实效性,引导群众养成用法治思维解决矛盾纠纷的良好习惯,引导他们正确认识信访权利和实现权益的途径。对于缠访、闹访、重复访、越级访甚至是违法信访人,要积极引导他们理性合法地表达个人诉求、维护自身权益。对以非正常方式缠访闹访、谋取非法利益、破坏信访工作秩序与社会秩序的信访人,应当依法严肃处理。通过精准处置信访行为,做到问题不累积、矛盾不升级、风险不扩散。

(五)建立科学化涉诉信访评价机制

指标为治理技术而非治理工具,应避免“按指标治理”变成“”被指标治理”[12]。信访工作评价可以采用定性评价与定量评价相结合、过程评价与结果评价相结合、总结性评价与发展性评价相结合的方式,围绕信访组织保障、规范信访、阳光信访、智慧信访等,探索建立信访工作综合评价指标框架。其中,可以将“案-访比”作为涉诉信访考核的核心指标,以信访受理率、办结率作为二级指标,以信访总件数、信访总人数、重复访数量等作为三级指标,综合运用信访单位评价、上级评议、群众评价、第三方评价、阶段性评价等方式进行科学化评价。通过增加信访问题沟通次数、回复率、解决率、总体改善率等指标,促进信访工作评价考核由以人次数为基础的信访责任追究机制向科学合理的绩效考核体系转变,从而推动信访问题的解决。

善治式涉诉信访化解机制是实现社会公共利益最大化的一种社会治理方式,对实现司法公信力与信访制度人民权益保护属性的良性互动具有积极价值。构建善治式涉诉信访化解机制并非对当前稳控式信访运行机制予以否定,而是提供一种更具有可操作性与可检视性的优化路径,以更好地解决群众之间的矛盾和纠纷,回应社会需求,推进基层社会治理体系和治理能力现代化。