辽宁省海洋综合执法层级职责改革研究

蔺 妍,张怡静

(大连海洋大学,辽宁 大连 116023)

为了推进海上统一执法,提高行政效能,深化辽宁省海洋综合执法层级职责改革十分必要。本文立足于辽宁省海洋综合执法现状,剖析目前存在问题,提出切实的改进建议与对策,为探索辽宁省海洋综合执法改革的不断深化提供理论支撑。

一、海洋综合执法改革中执法层级职责改革的重要性

早在2006年,我国就在《中国国民经济和社会发展十一五规划纲要》中明确提出,“优化组织结构,减少行政层级,理顺职责分工,提高行政效率”。相较于对行政执法人员的精简,行政执法层级改革是总体框架上的改革。所谓执法层级职责改革,是指通过确定统一的执法层级,明确各层级权责,避免重复执法。在海洋执法工作中,不同领域的执法队伍分别对不同执法对象和专业领域进行管理,但其执法层级配置大体相同。明确执法层级有效整合执法权责,是深化海洋综合执法改革的重要举措。

(一)推进海洋综合执法的关键举措

虽然我国已对海上执法力量的配置及分工进行了调整,但实践中依然由国家海洋局(1)2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,将国家海洋局的职责整合,组建中华人民共和国自然资源部。自然资源部对外保留国家海洋局牌子,不再保留国家海洋局。、国家海警局、国家海事局等部门分别执法,导致同一案件由多个部门同时管辖的情况时有发生,承担管理职能的各个部门责权利不够明晰,容易出现执法重叠的现象。海警局履行海上维权执法职责,执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私、水上交通违法案件查处等方面的执法任务;渔政监督管理机构代表政府行使渔政渔港监督管理权。在对涉渔“三无”船舶的执法管理中,渔业、海事等部门都具有船舶登记义务,管理职责无疑存在交叉重叠,但具体由哪个部门承担主责,出现问题由哪个部门负责查处,目前尚未作出明确,必须通过执法层级职责改革予以厘清。综合型执法改革并非可以一蹴而就,需要半集中型执法作为过渡。规范执法层级职责的目的,在于减少交叉执法、确保执法有序,为建立一支海洋综合执法队伍奠定基础。当前的主要工作,是着力推动实现执法队伍横向统一;同时,纵向实现对执法层级的合理规制。

(二)促进行政提能提效的客观要求

精简执法层级,能够提高行政职能履行效率,减少行政职能执行成本,相对集中地行使行政职权。通过深化执法层级职责改革,能够从体制上缓解执法过程中职权分散的弊端,利用统一执法层级的优势,加大对执法部门的管理,解决领域交叉导致的行政部门互相推脱的问题,达到调动行政主体履职主动性,提高行政效能的目的。

(三)助力构建新型长效监管机制

良好的行政监管机制,能够实现对行政部门做出决策的有效监督,减少因决策失误造成的影响。执法层级越多,做出行政决策的周期就会越长,出现失误的概率也就越大。通过对执法层级职责进行改革,减少并统一执法层级,能够有效提高行政决策的效率。在海洋监管方面,我国目前主要依据原国家海洋局组织建立的海洋督察工作机制以及国务院颁布的《海洋督察方案》开展工作,但由于海洋执法部门过多、职权混乱的现状,致使相关机制难以发挥显著效果。通过深化海洋执法层级改革,能够厘清各部门、各层级的关系,构建长效监管机制。

二、海洋综合执法层级职责改革现状分析

(一)我国海洋综合执法层级职责改革现状

国家海洋局撤销重组后,我国海上行政执法队伍主要由自然资源部(国家海洋局)和直属于交通运输部的中国海事局两大主体构成。虽然已经在海洋综合执法整体架构上作出了调整,但执法层级冗杂的问题并没有得到实质性解决。以中国人民武装警察部队海警总队(中国海警局)为例,中国海警局下设三个海区指挥部作为派出机构,即中国海警北海分局、东海分局、南海分局;在三个海区内的11个临海省份分别设置海警支队(地方局),并在县级行政区设立海警工作站;此外,海警局还设置了6个直属局和3个航空大队。直属局根据维权任务需求设立,与地方局不具有隶属关系,总体上海警局形成了自上而下五个执法层级的管理体系。与之相类似,我国海监执法队伍呈四级行政层级分布,渔政管理队伍则形成了三级行政执法队伍。高度分化的执法层级虽然实现了执法效力范围的全覆盖,但也极易产生部门之间沟通不便、政策落实时效低下、资源重复购置等问题。

为落实《国务院机构改革方案》与《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,推进海洋执法综合化,国内部分省市已对海洋综合执法层级进行了调整。广东省建立了县级海洋综合执法机构进行统一执法,对涉海地区渔政管理、海洋环境保护、海洋监察、海岛管理等执法职能进行整合,由省级海洋综合执法总队实行垂直管理,精简到两个执法层级。海南省在省级层面保留了海洋监察总队和渔业监察总队,于2019年起在市县级设置综合行政执法局,对所有部门的行政执法事项进行规划;此外,还在沿海市县下设海洋渔业执法队伍,实施海洋执法监察,依法查处违法违规行为,并实施平安生产监督管理及渔船海事调查处理。福建省在海洋与渔业局下合并组建海洋与渔业执法总队,下设三个支队,对渔港监督、海洋监察、渔船检验、渔政管理等职能进行整合,实现对执法层级的有效精简。总体来看,在深化海洋综合执法过程中,各地区都将执法层级职责改革作为有力抓手,通过建立垂直管理体系、减少行政层级,促进各层级行政机关能动性的发挥,实现执法力量的有效整合。

(二)辽宁省海洋综合执法层级设置状况

目前,辽宁省海洋综合执法改革进程较为缓慢,省内海上执法队伍仍处于较为分散的状态。除中国海警局、中国海监总队、海事局等执法队伍的下设分支机构,辽宁省政府组成部门中也设立了众多的海上执法部门,呈现出三个执法层级(见图1)。由此可见,辽宁省尚未组建综合性的海洋执法队伍。辽宁虽然根据政府机构整改的相关政策,对海上执法机构的划分进行了调整,减少了一定的执法部门,但同一层级内部领域划分依然过于细化,没有达到综合执法的目的。

图1 辽宁省政府组成部门中部分涉海执法机构

此外,辽宁省开展多领域的执法活动,主要以多部门联合执法的方式进行。以每年进行的海洋伏季休渔执法管理活动为例,由于广东省将执法层级大幅缩减、执法领域高度整合,仅通过广东省海洋综合执法总队即可进行执法活动;而辽宁省因层级设置不够完善,需由省海警局、省海事局、省交通运输厅、省自然资源厅、省林业和草原局、省生态环境厅等六部门的相关管理机构共同完成执法任务。由此可见,辽宁省海洋综合执法层级设置亟需进一步完善,以提高海洋执法效率。

三、当前海洋综合执法层级职责改革存在的问题

辽宁省对海洋综合执法进行了探索性改革,目前已经对海上执法部门进行了合理规制,但分散型的执法模式实施已久,很难在短时间内建立健全一种新型执法体系,改革过程中难免出现许多矛盾和问题。这些矛盾和问题还需要通过深化海洋综合执法层级职责改革来解决。

(一)海洋综合执法顶层设计尚不完善

《联合国海洋法公约》生效后,海洋经济逐渐成为各国发展的重要领域之一。我国海洋经济快速发展,已经成为国家经济发展的蓝色引擎。时至今日,海洋经济朝着多样态、多形式、多角度发展,分散型的执法模式已经难以解决海洋执法中遇到的难题。加快推进“海洋强国”战略,亟需对海洋执法部门进行机构调整,组建一支高度综合的海洋执法队伍。各地方政府对此高度重视,及时落实政府机构改革方针和政策,辽宁省进行的涉海行政机构整改,与其他省市相比整体进程仍相对较为缓慢。2013年,国务院办公厅发布《国务院机构改革和职能转变方案》;2017年,辽宁省对省直事业单位进行改革;2018年,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》;同年10月,辽宁省发布了《辽宁省机构改革方案》,随后,辽宁省进行了近年来的一次重大机构改革。虽然辽宁机构改革努力跟进中央精神,但在涉海行政执法具体改革方案中,仅撤销了原省海洋与渔业厅,将其职责分散至省自然资源厅、省生态环境厅、省农业农村厅以及省交通运输厅等部门。这种改革方式非但没有统一行政职权,反而将海洋执法权限加以细化、进行拆分,其效果对推进海洋综合执法改革而言微乎其微。辽宁省需要对海洋执法机构进一步调整,形成真正综合型的执法队伍,更好地维护我国海洋权益,推动海洋经济健康有序发展。

由于海洋管理相关法律法规尚不完善,致使顶层设计难以健全。我国尚未制定关于海洋执法和海洋管理的统一法律法规,现行相关法律法规都是根据某一执法领域单独制定的。当前,国务院和涉海各部委机构制定的法律法规、辽宁省政府颁布的规章条例、省内海洋执法所依据的法律规定合计达到数十项之多,且法律管理内容存在交叉,导致海洋执法和相关法律规范具体落实程序较为繁杂,法律规章发挥效用的实操性较差。《辽宁省渔业管理条例》和《辽宁省海域使用管理办法》规定的渔业权与海域使用权在众多领域存在交叉,导致在部分案件的管理中,两部规范性文件均可适用。此外,关于海洋行政管理的法律架构尚不完善,海警局在进行海上执法时,一定程度上受《中华人民共和国人民警察法》的规制,而该部法律并未对海上执法作出相应的规定。就目前来看,省内海洋执法规定以行政条例为主,位阶较低,实施力度难以达到较好效果。2018年,辽宁省对省内行政机构作出调整,对部门职权进一步调整后,没有及时对相关法规进行调整,立法上存在一定的滞后性。

(二)原有分散型执法模式对综合型执法的制约

辽宁省经历了长期的分散型执法模式,各行政部门在自己领域内进行海上执法,部门之间相互独立,各单位均形成了具有单位特色的工作方式和部门文化,甚至个别部门出现权力利益化倾向。建立海上综合执法队伍,整合现有各单位的执法职能进行统一管理,难免存在隐形阻力。

首先,各部门在特定领域长期展开执法工作,积累了大量经验、形成了思维惯性,而建立海上综合执法队伍后,各部门管辖的领域、涉猎的执法内容和执法方式都将大幅度调整,行政人员需要快速掌握相关领域行政执法知识。由于此前各部门已经掌握了本领域内的行政权与相关海洋资源,个别部门受权利本位的思想影响,不愿放弃既得利益。其次,部门整合涉及到人员的不同建制。渔政领域中的工作人员大多具有公务员身份或属于行政事业编制,而海警部门主要成员均为中国人民武装警察。部门合并时,这些人员编制问题如何解决、撤销部门的工作人员如何安置、原部门的执法设备与资源如何合理分配等,都是需要考虑的现实问题。

在海洋综合执法改革过程中,难免会对个别执法部门的行政层级作出调整。以中央层面整改中的海警队伍为例,2013年起,国家海洋局以中国海警局名义进行海上执法;到2018年,将海警执法队伍转隶中国人民武装警察部队。虽然目前已经经历两次机构改革,但中国海警局的行政层级仍然不够明确。由此可见,在改革过程中,对于海上执法部门层级设定的调整需要极其谨慎。目前,辽宁省还没有将中央执法队伍中的海警局、海事局分支机构与地方政府的下设机构整合。中央执法队伍中,执法权主要集中在部、厅级机构中;而地方执法队伍的执法工作,主要由处级部门负责。这种固化的行政层级设置,势必会对部门整合的进程形成阻碍。

(三)执法层级冗杂,行政管理权限不明确

在推进海洋综合执法改革过程中,执法层级较多、职权交叉是最为凸显的问题。辽宁省海洋执法体系主要由中央和地方两大类行政管理机构组成,国家海洋局下属机构并未对辽宁省内海洋执法事项进行统一管理,辽宁省海洋执法权仍主要分布于省政府各分支机构(见表1)。在执法层级设置方面,辽宁省政府主要将海洋执法权限下放至下属厅局的处级专门机构,但在实际执法过程中,省海事局等厅级机构也参与其中。这导致在执法过程中,较低级别的行政机构在履行职责时容易受到层级较高机构的限制。

表1 辽宁省行使海洋执法权的主要部门

由于海洋执法机构尚未实现进一步规整,未形成执法合力,因职权交叉引起的纠纷一直存在。如根据《辽宁省渔业管理条例》,渔业执法中,财政、水利、交通、海事、海警、环境保护、国土资源、质量技术监督、食品药品监管等部门均有权按照各自职责做好渔业管理的相关工作。权限重叠不仅会导致资源浪费,还容易产生“有利的事争着管、无利的事都不管”的局面。执法权力的明确划分与规制,是确保行政执法顺利进行的前提。

(四)执法人员专业素质尚待进一步提升

无论是综合执法模式还是分散执法模式,相对于其他领域行政执法,海洋执法体系具有专业性较强、涉及上位法多等特点,要求执法人员在法律法规、海岛海域、执法技能等方面均需具有专业知识储备,导致基层海洋执法队伍的准入门槛较高,队伍建设面临专业人才匮乏的窘境。当前,海洋执法人员相关学习制度尚未健全,日常业务学习难以形成常态化,不利于海洋综合执法人才队伍的建设。由于业务素质不高,具体工作中执法不严或违法违规问题时有发生,增加了执法人员与行政相对人的矛盾,影响了执法效果。

四、深化辽宁省海洋综合执法层级职责改革的对策建议

(一)完善地方立法,强化海洋执法管理顶层设计

借鉴国内各先进省市海洋综合执法改革经验,结合辽宁省的现实情况,我省需要勇于尝试,积极对海洋综合执法机构进行重整合并,构建一元化的海洋执法体制。省政府作为国家治理体系中至关重要的部分,需要对省内发展现状有全面的认识,在重视省内海洋经济发展的基础上制定长期规划,实现凭海而兴、向海图强的发展目标。通过了解目前海洋执法进程中的矛盾和不足,借鉴国内先进省市成功经验,对辽宁省海洋执法管理体系作出调整,对省政府直属的海洋行政部门和中央部委下属的海上执法部门进行整合,建立辽宁省海洋综合执法总队。立足海洋强国的总体战略布局,制定出一套适合我省发展的战略规划,在健全辽宁省海洋执法管理体系的同时,以海洋经济为契机,带动辽宁省经济多样化、高质量发展。

体制改革需要以法律为保障。当前,辽宁省涉海法规主要存在规定内容交叉和部分领域“无法可依”两大问题。鉴于此,辽宁省人民代表大会及其常务委员会应当在全国人大及其常委会制定的《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海域使用管理法》等法律的指导下,对原有涉海规章条例进行调整,并针对空白领域制定相应的地方性法规,以满足现阶段省内海上执法需求。综合性海洋执法体系建设是一个长期的过程,应当尽早制定出适用于辽宁省海洋维权执法的配套法律制度。

(二)转化思维模式,妥善处理转型后的利益分配

在对涉海行政机构进行整合时,一元化的执法体制要求对不同部门的海洋执法机构进行系统性调整。辽宁省建立海洋综合行政执法部门,需要将现自然资源厅、生态环境厅等部门的涉海执法队伍合并,涉及多部门的利益问题。这是体制转型过程中不可避免的问题和必须克服的阻力。在部门合并时,应当对现有各部门的执法资源配置情况调查统计,分析预估整合后执法工作需要的人力资源和物质设备资源,先行整合进而合理分配。在人员分配方面,行政部门和执法层级的精简难免会对执法人员进行缩减。对此,需要对被缩减的人员及时进行心理疏导,并考察涉海相关的行政部门,以调岗的方式减小执法人员利益损失。此外,重组海洋综合执法机构时,可能会出现管理层人员调度到执行层的情况。对此,需要谨慎、妥善地处理不同部门和层级的核心利益,最大程度地克服改革阻力。

海洋执法行政部门重整后,需要加强对行政执法人员的政治教育,打破原有部门的固化思维。针对重整后部门内的执法人员,需要从思想、执法技能两方面加强教育。思想转变是体制转变成效的体现,更是今后海上执法长效化发展的前提,因此在思想方面,需要强化部门内部团队意识,培养部门文化,深化人员之间的合作,加强团队信任、形成团队归属感。帮助执法人员从思想上全面认识综合型执法的特点和职责,培养综合执法意识,将精神或物质回报内化成为今后执法工作的动力。在执法技能方面,需要尽快对执法人员进行技能培训,聘请相关理论与实务专家讲授管辖范围内的涉海多领域执法知识和实践案例处置规范,以有效应对海洋综合执法涉及领域多、法律关系复杂的情况。

(三)明确各层级权责,实现职能整合

建立一元化海洋综合执法部门,需要对涉海领域各部门职能进行整合。现阶段,我国国家层面海上执法由海警、海事两大部门构成,这种机构设置方式较为科学,符合执法现实需求。辽宁省在进行涉海机构改革时可以参考此模式。建议将省海域海岛管理处、海洋预警监测处、渔业渔政管理局、海洋生态环境处等地方政府内涉海部门与省海警局的职能进行整合。目前,众多的海上执法都是由渔政与海警两部门以联合执法的方式开展,上述部门整合后,将大幅度提高执法效能。就人员编制而言,原海警人员保持现役编制,其余整合的涉海部门人员,同样应当维持原有的行政事业编制和公务员身份。新部门通过下设不同的支队,对原有人员进行合理划分,就渔业渔政、海域海岛、海洋环境、海上治安等履职领域开展综合执法;同时,由辽宁省海事局负责保障水上交通安全,保护水上环境清洁,保护船员整体权益,维护国家海上主权。这样,就形成了海洋管理体系中的两大主体。面对极其复杂的案件,可由海警、海事两部门展开联合执法。从长远角度考虑,在转型过渡期后,可对海事、海警两部门进行整合,真正形成一支综合性的执法队伍。

(四)提升海洋行政执法人员综合素养

一是建立健全人才培养机制,建设强大的海洋综合执法队伍。海洋综合执法人才素质的高低,直接决定执法队伍的执法能力以及应对水平。建设一支具有我省特色,与我国海洋战略利益相适应的现代化海洋综合执法人才队伍,不仅有利于加强我省海洋综合执法能力,也将助力于构建强大的国家海洋综合执法队伍。二是高度重视海洋综合执法人才实践能力培养。要将海洋综合执法人才培养纳入社会教育体系中,建立完善学习培训制度,加强法律法规知识培训、装备演练、执法工作研讨,着力培养通专结合、一专多能的执法人才;同时,加强对海洋执法队伍的职业保障,建立健全一线执法岗位津补贴制度,引导一线执法人员扎根基层,让海洋综合执法人员留得住、干得好,确保执法队伍稳定。三是培养具有国际视野的海洋执法专门人才。海洋执法不仅涉及国内渔业渔政、海域海岛、海洋环境、海上治安等领域,执法对象还涉及周边国家的船舶与人员。这就要求执法人员必须熟练掌握海洋法和国际法等专业知识,同时具有较高的外语水平。因此,我们需要深化国际执法人员交流,加强国与国之间海洋执法人才培养的交流合作,着力培养具有国际视野的海上执法人才。

综上,深化辽宁海洋综合执法体系建设,需要勇于创新、敢于开拓,从制度建设、体系建设、法律建设等多个维度,对现有的分散型海洋执法体制进行全方位调整,从而构建一支综合度高、执法效率高、执法水平高的现代海洋执法队伍,全面推动辽宁省海洋经济高质量、高水平发展。