政府购买服务中的文化风险：表现、溯源与应对

毛明明

（贵州师范大学历史与政治学院，贵州 贵阳 550025）

政府购买服务正成为破解我国公共服务供需矛盾和创新公共服务供给机制的有效举措，但在实施过程中存在着诸多不确定性和潜在风险，如果不能对其精准识别和积极防范，将会影响政府购买活动的实施效果。近两年财政部发布的《关于做好政府购买服务改革重点工作的通知》已明确指出要将购买服务中的风险防控和风险管理作为政府的重要任务。自党的十八届三中全会对政府购买服务进行战略部署后，关于政府购买服务的风险问题一直是国内学术界关注的热点，并在风险要素研究上形成了以下两大主张。一是购买场域内的“过程—主体”风险。比如，运作过程中产生的非公正竞争风险、购买主体失信风险、承接主体竞取承包权风险、逆向选择风险、道德风险[1]，主体责任履行中产生的市场失灵风险、委托—代理关系风险和行政自由裁量权滥用风险[2]，购买参与主体共存的“公共性拆解”风险[3]等。二是购买规范中的“合同—制度”风险。主要集中在政府和服务承接主体之间不完全合同导致的政治风险、经济风险、社会风险[4]、公共财政风险、目标置换风险[5]，关系合同导致的利益筛选风险、规则冲击风险和信任透支风险[6]以及政府制度目标的内在矛盾性风险、行政化垄断风险和地方保护主义风险[7]等。这些研究成果虽然为政府购买服务的风险防范提供了重要的理论指导和行动依据，但是忽略了文化要素在政府购买过程中所发挥的重要作用及文化风险可能会对购买活动带来的不利影响。在我国公共治理现代化进程中，文化的导向、规范、凝聚和辐射作用能够对公共资源的有效配置和治理制度的持续完善产生深远影响，而嵌入到政府购买系统的社会观念、道德意识和行动偏好等文化要素更是赋能购买行动的关键变量。因此，对政府购买服务中的文化要素进行系统划分，并对其风险进行精准识别和积极防范，无论对激发文化要素在购买过程中的价值引领作用，还是对保障购买活动的顺利践行都具有重要的价值和意义。

一、政府购买服务中的文化要素构成

政府购买服务将市场组织、社会组织乃至个人等社会力量引入到公共服务体系中，通过构建公私合作伙伴关系实现了公共服务生产主体从“单一”向“多元”的转变，供给方式从“垄断”向“合作”的过渡，推动了公共治理新格局的形成。政府购买服务具有两大典型特点：一是政府通过公共服务“生产者”和“供给者”的分离实现了向有限政府的转变；二是政府通过和社会力量之间缔结契约完成了向商品交换关系的转变。基于政府购买服务的内涵和特点，需要重点关注政府为了谁购买服务、政府如何购买服务以及怎样使政府购买服务更有效等三个问题。对此，与其呼应的文化要素则表现为购买对象层面的公民文化、购买手段层面的契约文化和购买成效层面的信任文化。

1.公民文化

阿尔蒙德认为公民文化是一种混合文化、一种平衡文化和一种参与者文化[8]，其中参与型公民文化的核心要义是主权在民，强调塑造开放、合作和包容的政治心理及理性而有序的政治参与。参与式国家理论也认为，无论是公共领域中的政府机构还是市场领域中的私人组织，都没有充分的能力独立应对各类动态的、复杂的和多样的社会事务，特别在政策制定过程中，如果仅凭体制内的政府官员和专家而无视公众的参与，都必将注定政策的无效甚至失败[9]（P47）。在一个理想化的民主社会里，不仅要拥有积极的、具有责任心的和有所作为的政府，更要有主动的和具有“主人翁”精神的公民[10]（P10）。所以，在政府购买服务活动中，公众理应体现出应有的公共精神：在初始阶段，应有序表达服务诉求，形成问题共识；在发展阶段，应在维护公共利益的前提下积极参与购买活动，敦促购买政策目标的实现；在终结阶段，则应发挥好“评估者”角色，对购买活动中出现的问题提出修正意见和发展建议。公众的积极参与及其充分的“话语表达”成为推动政府购买服务活动顺利开展的基础。

2.契约文化

政府购买服务中的契约文化内嵌于以下两种契约关系中。第一，政府和公民（服务受众）之间的政治型契约关系。西方古典社会契约理论认为政府和公民之间是在公共权力所有权和行使权分离下形成的一种委托—代理型契约关系[11]，它以政治的合法性为基础，以宪法为行动框架，由政府根据公民的公共服务诉求履行契约承诺。第二，政府和社会力量之间的经济型契约关系。公私伙伴关系理论认为，政府和社会力量在合作项目中形成的契约关系是以具体的合同或合约为基础，其基本理念就是强调在这种契约关系之上参与主体能够基于平等地位进行资源共享、优势互补和有效对话。所以，依赖利益博弈和合作规则达成的正式契约成为保障购买活动稳定性和有效性的基本前提。政府购买服务活动中强调的契约文化主要是指在政府（服务购买主体）、公民（服务受众）和社会力量（服务承接主体）之间就服务项目形成的程序公开、责权对等、主体独立等理性原则和价值标准[12]，这不仅是评判购买成效的重要指标，也是实现购买目标的基本保障。

3.信任文化

“法律、契约、经济理性只能为后工业化社会提供稳定与繁荣的必要却非充分的基础；唯有加上互惠、道德义务、社会责任与信任，才能确保社会的繁荣稳定，这些所靠的并非是理性的思辨，而是人们的习惯”[13]（P18）。合作型信任关系作为服务型社会治理的基础，反映了后工业社会人类共生的要求，是人类环境高度复杂性和不确定性条件下共同行动的前提[14]（P193）。政府购买服务作为一种典型的公私合作行为，强调合作主体在缔约过程中的期待、回应和团结，其中信任作为一种“软实力”，不仅是提高购买活动合法性的主要来源，也是保障服务交易双方信守承诺的必备工具。在政府购买服务过程中，信任文化主要蕴藏于以下三对信任关系中：政府和服务受众之间的信任关系、政府和社会力量之间的信任关系、服务受众和社会力量之间的信任关系。这些信任关系建立在个人道德、政府道德和社会道德的基础之上，利用“三元主体”间的合理期待和相互认同，彰显出由共识、承诺和责任等道德要素构建起的信任文化。稳定的信任关系和优质的信任文化正是服务型社会治理形态的具体映照，它们成为影响政府购买服务中主体合作关系样态的核心要素。

公民文化、契约文化和信任文化构成了政府购买服务活动的三大文化要素（见图1），其中公民文化是基础要素，契约文化是保障要素，信任文化是核心要素。在“公民文化—契约文化—信任文化”三维分析框架下，系统探索政府购买服务的文化风险表现，并积极寻找风险化解之道，以期能为推进政府购买服务活动和营造良性的购买文化环境提供学理支持。

图1 政府购买服务的文化要素构成及其风险分析维度划分

二、政府购买服务中的文化风险识别

1.公民文化维度：服务受众参与不足的风险

在明确购买关系和购买内容时，政府和社会力量是“显性”存在，而最重要的购买参与主体和服务消费者——服务受众则是“隐性”存在。一方面，由于服务受众的“被动参与”，使得政府在获取服务诉求和寻找服务承接主体时表现为“单边行动”，即政府只购买认为应该购买的服务，但可能不是公众真正需要的服务，这种“自上而下”的服务需求确立方式使得购买边界模糊，体现为政府、服务受众和社会力量之间很难形成统一且明确的购买原则、标准和条件，在购买什么类型的服务、购买多少、怎么购买等方面都存在一定的盲目性和随意性，进而出现大量人为变动购买计划的现象，公民所需与政府所供不能紧密衔接，最终造成购买无效。另一方面，服务受众作为消费主体，有权利了解与购买项目和购买内容相关的信息，也有责任和义务对购买过程进行监督并对购买效果进行评价，但由于参与意识低下、参与能力不足以及政府对服务诉求的选择性“屏蔽”，很容易出现购买信息的“单向流动”，服务受众被逐渐“边缘化”。服务受众这一重要监管和评估主体被忽略，会进一步诱发他们以一种“躺平”的姿态回应政府购买行为，购买价值和购买目标被逐步消解，购买活动最终演变成为政府自导、自演和自赏的“政治走秀”。同时，由于不能有效保障服务受众的合理利益诉求，政府和服务承接主体还会进一步掩盖购买细节，进而出现购买行动“黑箱”，极易造成他们在资金使用、人事安排以及利益分享中的“公私合谋”。

2.契约文化维度：契约关系认同模糊的风险

政府、服务受众和社会力量对契约文化的充分认知、理解和认同是实现公共服务有效供给和推动购买进程的基本保障。一方面，从政府与服务受众之间的契约关系来看，由于我国市场经济发展时间短，发育程度不充分，并且受到“全能型政府”等传统政治观的影响，公民与政府之间并未构建起明确的契约模式。所以，在政府购买服务活动中，作为服务委托者的服务受众与作为服务代理者的政府之间更多地表现出一种“权威表达—顺从接受”的关系样态，即政府对服务受众施加的是一种单向度行政权威，而服务受众接受的也是一种单向度行政命令，二者之间缺乏契约精神引导下的双向沟通与积极互动。虽然我国不像西方国家那样发展出了一种成熟的契约社会，但是政府和公民之间达成了一种典型的心理契约，即相比正式契约，公民对政府的感知、认可和期待更显重要[11]（P41）。不过，这种不稳定的契约关系会在一定程度上淡化服务受众在购买活动中的主体权利意识，也很难明确和维护服务受众的合法权益，还会扩大政府的主观行动范围，在服务诉求获取、购买内容确立和购买程序执行上产生目标偏差。另一方面，从政府与社会力量之间的契约关系来看，既然政府通过合同外包的方式将公共服务生产权让渡给社会力量，那么在事务层面形成的正式契约成为维系合作关系的必备条件。从学理层面来看，这种正式契约应是通过公开、透明、公平的竞争性招投标方式来缔结，并且双方能严格履行契约条款，但从现实情况来看，基于“熟人”社会形成的非正式契约则占据了主导地位，在购买活动中表现为“独立—非竞争”特点的定向合作模式。在该模式下，契约内容和服务生产标准通常利用“形式化协商”来确定，这不仅会在一定程度上导致社会力量的服务生产“新垄断”，出现以“个人意志”代替“集体选择”的决策风险和以“服务名义”掩盖“公共利益”的价值风险，而且社会力量会利用与政府之间的“亲密关系”将其他优质服务承接主体排除在购买活动之外，进而出现“劣币驱逐良币”的风险，同时这种非正式契约还会增加政府恣意的可能性，即利用信息和资源的不对称擅自改动契约条款，诱发额外增加服务生产任务、延期拨付购买资金等风险的出现。

3.信任文化维度：合作主体间信任危机的风险

一是政府和社会力量之间的信任危机。这种信任危机首先表现为政府对社会力量信任的矛盾性，政府依赖社会力量来获取优质的服务资源，希冀社会力量帮助自身纾解因公共服务供给不足可能引发的合法性危机，但一些非营利性的社会力量具有一定的自发性，它们在发展过程中可能会“挤占”公共资源与制度空间，政府担心这种体制外的力量不利于社会稳定，便会采取一定的手段施加控制[15]。鉴于这种需要与控制的矛盾关系，政府常常会根据社会力量的可控性及人格化关系来选择服务承接主体，一旦政府迫于上级要求必须在规定时间内完成购买任务时，严格的服务承接主体准入条件可能会被如何快速呈现行政业绩所取代，体制内购买、熟人间购买、象征性购买和替换性购买等不良现象便会层出不穷。另外，这种信任危机还表现为民间社会力量对政府的低信任度，如非官办型的社会组织常常将政府视为官僚化和无效率的象征，对与政府之间的合作行为也常常持怀疑态度，并担心政府会通过“责任转移”和“风险分担”过多干涉其行动的自由性和管理的自主性，这就导致它们并不会按照政府意愿承接服务生产任务，或者即使被迫与政府建立了合作关系，也会陷入消极状态，生产以次充好的服务。二是服务受众对社会力量产生的信任危机。政府购买服务意味着公共服务“生产”和“供给”过程的分离，服务受众作为消费主体对社会力量的信任成为评价购买成效的重要指标，但鉴于部分社会力量功能不完善、自我管理水平低下以及社会负面信息的影响，服务受众会对其参与政府购买活动的动机和能力产生质疑。另外，因政府的身份合法性、政治权威性和服务可信性，服务受众会视其为公共服务的唯一生产与供给主体，至于由企业、社会组织和个人等组成的社会力量，会被认为是以谋利为目的介入购买活动，对其提供公共服务的志愿性和公益性存在担忧。这些信任危机不仅会滋生服务受众对社会力量产生价值抵触和服务排斥，而且同时因关系隔阂产生的“疏离感”还会引发社会力量对服务受众的不当介入，如利用政府赋权谋取私利，侵犯服务受众利益，影响购买活动的稳定性。

三、政府购买服务中的文化风险成因

1.依赖型政治文化的牵制

政治文化是社会成员在政治过程中通过对政治性质、政治内容和政治目标等的充分理解，在主观意识上形成的政治认知、政治信念、政治情感、政治理想、政治热情和政治价值观等，其中公民文化是政治文化的核心[16]。关于政治文化的类型，阿尔蒙德认为主要有三种：村民型政治文化、臣民型政治文化和参与型政治文化[17]（P17-19），在当代政治场景下，又可以称之为松散型政治文化、依赖型政治文化和参与型政治文化。受“权力崇拜”和“官本位”思想等传统政治文化的影响，我国的公民文化在一定程度上仍表现出明显的政府依赖性、认知偏差性和态度消极性的特点，主要体现为公民对公共目标的理解程度低下、在公共活动中的行动能力不足、在政治生活中的责任感消弭等。当下政府购买服务活动中的最明显缺陷是没有切实体现出公民作为真正服务“用户”的作用和地位，他们能做的事情就是“被安排”，诉求和建议有时无关紧要，对其权利的充分尊重也显得乏力[18]。所以，在依赖型政治文化的影响下，由于缺少向政府表达服务诉求的意识，服务受众会充分执行政府制定的购买决策，被动接受政府所作的行政安排。另外，社会力量也呈现出明显的政府依附特点。以社会力量中的社会组织为例，其在经费获取上主要有政府资助、社会捐赠和服务收费三种形式，其中政府资助最为重要。当下我国社会组织已形成一个共识，即政府的体制资源、权力资源和项目资源在维系自身生存上发挥着举足轻重的作用。因此，它们会将拉近与政府之间的关系和获取政府的政策扶持作为参与购买活动的出发点，反而淡化了自身在公共服务领域中的价值和使命，忽视了自身在公共服务生产中的目标与任务。在这种情况下，双方签订的正式契约将难以发挥该有的制度约束和行为规范作用，平等、公平、信任的契约精神也将被逐渐淡化。

2.地方政府的公共责任转移

在合同制治理框架下推行的政府购买服务活动中，政府借助社会力量生产和供给公共服务，旨在解决因自身财政资源、人力资源和能力资源短缺导致的公共服务质量和效率低下等问题。政府只是将公共服务的部分生产权赋予了社会力量，在整个购买过程中政府依然扮演着“元治理”角色，发挥着统揽全局和善谋长远的核心作用，其主体责任也未随着委托-代理关系的确立而发生转移，仍然担负着资质审核、过程监管、利益协调和质量评价等重要职责。然而在具体实践中，部分地方政府却未能明确自身的角色定位与责任担当，把本该履行的职责假借“权力施压”和“治理重心下移”等名义强制转嫁给社会力量，政府正从“敢为人先”演变成“甩手掌柜”。政府责任的不当转移不仅会造成社会力量的“责大权小”，挫伤它们参与购买活动的积极性，消解它们与政府之间的信任关系，而且还可能会因疏于对社会力量的监管，造成政府“避责”和社会力量“反向避责”间的恶性循环，出现“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的消极合作状态，其最终后果就是以损失公共利益为代价为政府不当的公共责任转移“买单”。

3.行政人员的专业性不足

“如果政府不是一个精明的买家，知道该买什么，从哪儿去买，如何评价所购买的产品和服务，那么合同承包就会失败。”[19]（P312）公共服务外包在减少政府对低技能行政人员需求的同时，增加了对高素质管理者的需求。所以在政府购买服务活动中，能够熟练掌握项目管理技术和合同管理知识的专业人才至关重要。但由于受传统行政活动的保守态度和固化思维影响，参与购买活动的行政人员对市场机制下形成的竞争、对话、互惠等契约理念并未进行有效理解和践行，行政人员在契约管理上的专业态度、专业修养和专业能力等也没有达到应然状态，传统管制型行政文化影响下的“政治理性”突出，而“专业理性”不足。具体来看，为加快推进购买服务这一“政治任务”的落实，政府工作人员习惯套用刚性的行政工具来管理购买过程，也习惯在一个指定的行政命令中完成既定目标，缺乏主动履行管理责任和持续更新行政程序的能力。尤其在一些经济发展滞后的县级政府，他们在项目招投标、合同谈判、风险管理等专业知识不足，即使政府内部会对参与购买活动的行政人员进行专业培训，但他们大多停留在文字记忆和表象理解层面，在现实实践上存在明显的购买经验不足、购买技术低下和购买能力滞后等问题，这自然会造成他们对购买活动的轻视以及对专业性契约的排斥。随着政府与社会力量间利益关系的日趋复杂，传统的契约管理方式和懒散的契约管理人员在政府购买活动中“乏力”，由此引发的形式化招投标、合同内容敷衍、权责配置失衡、流程监管不善和绩效评估不足等风险就会屡见不鲜。正如彼得斯所言：在当前的公共政策制定和执行过程中，有一种冲突表现得非常明显，那就是政府部门内部行政人员的专业能力日趋低下与政治权威不断扩张之间的冲突，可以预测的是，如果政府人员的行政职能不受节制地政治化，若非自身有较强的约束力和控制力，他们在公共决策时将很难保持和维系该有的专业精神与专业水平[9]（P5）。

4.社会力量的志愿精神缺失

因其典型的公共性、非营利性、志愿性等特点，社会组织不仅是社会力量的重要组成部分，也是公共服务的重要承接主体，凸显了其在公共治理领域中的积极作用。但在现实场景中，社会组织志愿精神流失已成为构建政社信任关系的主要掣肘。首先，在对政府购买项目选择时，社会组织更青睐能够快速获取明显服务效益和影响力的项目，而对于社会亟需但收益周期较长的服务项目则表现出消极态度，甚至基于市场中的服务投入—产出比，直接衡量利益得失，这在一定程度上会异化其在公共服务中应该坚守的“平等、责任、合作、诚信”等基本价值。其次，由于我国社会组织起步晚、制度建设滞后、公众的知晓度低以及对政府的依赖等，社会组织很容易丧失自律性，背离“非营利性”的价值取向，放弃中立的“第三部门”立场，导致“家长作风”充斥于观念和行动之中，进而滋生公益腐败。最后，由于工作人员的福利待遇普遍较低，当在“面包”和“理想”之间必须做出选择时，社会组织很难吸引和留住专业化的服务人员，人才短缺、人员结构不合理、职业认同感低下等会进一步导致社会组织在服务生产中的“业余性”，导致服务效率和服务质量低下。虽然政府购买服务活动力求通过政府与社会力量的有效合作实现优势互补，但由于受到外部客观环境的影响以及内部发展能力的制约，社会组织在“志愿性”和“利益性”的“钟摆”中无的放矢，志愿精神的逐渐缺失使其不断游离于政府购买活动之外，其与政府和服务受众之间就会产生信任危机。

四、政府购买服务中的文化风险防范

1.强化服务受众参与意识，明确服务受众参与权利

作为政府购买服务活动的“初衷”和“归宿”，能否获得服务受众的认同并持续提升服务供给质量是购买成败的重要衡量指标，这就需要在赋予和强化服务受众“话语权”的基础上，促进其与政府和社会力量间的有效沟通，在主体合作过程中真正实现公众所需、社会所供和政府所管的有机契合。首先，需要培养服务受众的“公共参与”意识，为服务受众提供充分的参与机会，引导他们对购买政策做出正确的价值判断，强化他们对购买行动的持续关注，利用场景体验等方式不断丰富他们在购买活动中的参与情感。其次，政府应在关注服务受众基本诉求的基础上，拓展服务受众在购买活动中的参与渠道，利用公众参与网络平台、代表人员座谈会等方式积极营造一个能够实现“三元主体”间有效对话的氛围和空间，进而不断增强服务受众的主体责任感。再次，政府应及时和高质量地回应服务受众诉求，利用科学的方法收集服务受众的意见和建议，并将其合理地体现在购买政策中，以彰显购买活动满足的是“公共需要”而非“行政需要”。最后，服务受众也应认识到公共服务是社会成员的共同福祉，不仅要从心理上摆脱对政府统包统揽公共服务的强烈依赖，还应在社会角色扮演上实现从“民”向“公民”的转变，以“主人翁”的身份自觉参与到政府购买活动的相关事务中。

政府购买服务使得权威指令逐渐转为契约合作、国家权力偏好转为公民权利偏好。政府行政权与公民选择权之间如何平衡已成为购买活动的重要考量因素。如果只是“政府搭台，群众看戏”，难以取得购买实效，而如何实现从“群众看戏”向“群众点戏”“群众演戏”的转变则至关重要，对此，需要不断明确服务受众的权利。第一，针对当下迫切需要的公共服务，服务受众有权利通过规范、有序的渠道向政府提出正当、合理的诉求，进而形成购买服务共识。第二，服务受众有信息知晓权和服务选择权，对于政府与社会力量之间的合作程序和合意内容，有权获取相关信息。第三，服务受众有权了解服务承接主体资质，有权要求服务承接主体对服务生产情况作出必要说明。第四，当因服务承接主体管理不当，造成服务受众利益受损时，有权要求政府终止其服务生产。第五，服务受众有权对服务效果进行评价，其满意度也应成为绩效考核的关键指标。第六，为了防止出现因主体目标函数偏差、信息不对称和服务垄断等可能造成的风险，服务受众有权对购买过程进行监督，当自身权益受到严重损害时，也有权通过司法途径提出行政诉讼和请求赔偿等。

2.深化主体之间契约互嵌，提升政府契约管理水平

针对政府、服务受众和社会力量之间契约关系认同模糊引发的风险，一方面，需要深化政府和服务受众之间的“政治契约”互嵌。社会契约论认为，一个能够获取公民信任并被公民认可的政府必然是一个具备契约精神的政府。因此，政府需要通过制定实现自我约束的制度来增强服务受众的信任，通过规范性承诺提升服务受众对“委托—代理”状态下“政民”契约关系的认知能力，通过契约文化培育凸显服务受众的主体地位。另一方面，需要深化政府和社会力量之间的“市场契约”互嵌。公私伙伴关系理论认为，正式契约是政府和社会力量达成合作关系的重要体现，基于对契约的意愿、主体、内容和程序合法性要求，政府与社会力量之间良性契约关系的建立，并不仅仅是二者对合作价值理念和合作行为标准的机械式共享与简单化认同，政府作为购买主体还需要发挥好服务委托者的角色，在利用先进的契约管理技术对社会力量进行有效约束的基础上，将自身当作与社会力量平等的购买参与主体，通过构建完善的契约保护规则，利用法治环境下的“契约精神”建立能够在资源共享、信息交互和风险分担中实现高效协同的“契约伙伴”关系。

同时，为保障政府购买服务项目的顺利实行，还需要不断提升行政人员的契约管理能力，增强契约管理的专业性，通过培育先进的契约管理理念和不断提高契约管理技术，使自身成为合格的服务需求确认者、服务过程监管者和服务质量评价者。具体来看，首先，应在购买活动中建立规范且严格的购买参与人员筛选机制，从源头上明确作为购买主体的行政人员应当具备的契约管理资质和能力。其次，政府可以通过向专业项目管理机构购买教育培训服务的方式对专职人员进行契约管理领域的技术培训，进而不断增加契约管理人才储备，帮助政府深入了解和有效应对购买过程中可能出现的各类契约风险。最后，政府还可以将社会中具有丰富项目管理经验的专业人员通过聘任制的方式吸纳到组织内部，以此提升行政人员在契约管理上的胜任力。

3.丰富主体间信任资源，增强主体间关系互信

第一，需要增强政府和社会力量之间的关系互信。一是在购买服务活动中，政府不能只为了降低风险而构建竞争性契约关系，也不能只为了缩减交易成本而建立委托—代理关系，而是要学会打造政府与社会力量之间的关系资本，主动探索主体间“虚假信任”的现实表现和内在成因，并深入挖掘和揭示主体间良性信任关系产生、维系和扩散的实现基础与支持条件，最终通过主体互信增加关系资本存量。二是政府和社会力量之间的信任关系不只是意味着二者在协调沟通中对各种价值理念和行为标准的共享，更应当通过构建一套完整的制度体系来保障社会力量能够获得相应的政治支持以及在此制度体系框架内双方资源、信息的互换和基于平等主体地位的谈判。三是鉴于政府在购买服务活动中发挥的引导性作用，当面临主体间的利益冲突时，政府应以一种理解和包容的姿态，积极帮助社会力量解决实际问题，在有效沟通和相互尊重中营造良好的合作氛围。四是可以在实践层面基于利益一致性、客观求实性、分工明确性、求同存异性和信息共享性等原则，从购买服务的目标选择、愿景树立、平等协商和责任担当方面明确信任关系确立时所需的行为保证。对于社会力量而言，可以通过有序的、合法的途径来寻求和政府之间的广泛交流与深度合作，通过在购买活动中的良好表现来证明自身的专业资质和专业能力，进而与政府建立稳定持久的合作关系。

第二，需要增强服务受众与社会力量之间的关系互信。一是社会力量应加强与服务受众之间的情感交流和信息互动，使服务受众对社会力量的组织属性、权责配置、资源建设等充分知情，如可以利用合适的宣传渠道使服务受众了解自己是公益产权的代理者和独立资质的行为主体，不是免费的福利单位，自身发展也需要一定的运作成本，同样也会遭遇内外部环境不确定下的各种风险等，进而使服务受众能对社会力量参与政府购买活动有更全面的认知，以消除身份抵牾，获取服务认可。二是社会力量作为服务承接主体，还需不断明确和强化自身使命，将“责任、诚信、平等、合作、创新”等核心价值内化为组织文化和行动规范，通过公共性、社会性和非营利性等基本服务理念吸引服务受众对自身参与购买活动的目的和内容产生认同。三是为了促进独立品格的形成，实现与服务受众间的有效沟通，部分依附政府发展的社会力量必须加快“去行政化”的步伐，在保证自主运作的基础上，将满足服务受众诉求和为社会提供优质服务作为立身标准，通过加强自我管理、自我形象建设和持续提升专业服务能力赢取服务受众的信任。总之，政府购买服务“三元主体”间“高信任、高合作”的关系状态需要投入一定的制度性承诺和社会信用资本，而非单纯地依靠功利性目的和手段。