行政区划调整中的尺度重构：规则、实践与理念
——以湖城撤市设区为例

杨宇泽（中南大学公共管理学院，湖南长沙 410075）

叶 林（中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510275）

一、问题的提出

行政区划作为国家治理的基本单元被视为特定权力关系在地理空间上的制度结晶，行政区划的调整会对既有的权力结构带来改变，从而给一地乃至一国的发展带来深远影响［1］。改革开放以来，随着我国撤地设市、撤县设市、撤县设区以及省直管县等多种实践的大规模开展，越来越多的学者开始关注行政区划调整这一主题，并从时空格局、历史演变、动力机制、影响效应等多个角度进行了探究［2］。在寻找分析中国行政区划调整的理论工具时，来自西方人文地理学的尺度重构理论逐渐受到国内学者的关注。由于尺度概念强调空间场域的“纵向层级性”（vertical hierarchy）［3］，而中国的行政区划体系又具有高度严格的等级关系，二者似乎存在天然的匹配性［4］。尺度重构理论被视为分析行政区划调整的理想工具，近年来得到愈来愈多的应用［5］28-30。

然而，当前国内基于尺度重构理论所开展的行政区划调整研究存在两个方面的问题：一是许多研究未能深入探讨尺度重构的理论意涵，对于尺度概念的复杂多维属性缺乏关注，导致在一些研究中尺度重构仅仅作为一种背景式的理论装点，对其解释和操作化存在明显的随意性和不一致，由此造成了不同研究之间难以展开对话；二是多数研究停留在宏观分析层面，偏向于借助正式制度文本和公开数据资料开展外部研究，未能深入行政区划调整的微观场域进行实践观察，导致尺度重构理论所强调的政治性、实践性与动态性色彩被淡化，解释力也遭到削弱，由此得到的许多结论同现实之间存在偏差。

为解决上述问题，本文通过回顾尺度概念与尺度重构理论的发展演进，结合我国湖城①基于学术伦理规范，本文对调研所涉及的地名、文件名等信息均进行了匿名化处理。撤市设区的现实案例，尝试构建一个更具解释力的尺度重构分析框架。基于尺度概念的多重本体论意涵，尺度重构也同时存在着作为规则、实践与理念的三维面向。不同维度上的尺度重构既相互关联、相互影响，同时又具有相对独立性，因此在应用尺度重构理论分析行政区划调整问题时，需要明确论述的维度，并注意到不同维度的选择对理解行政区划调整可能带来的影响。本文尝试在理论上整合目前相对混乱的尺度概念，增进尺度重构作为一种理论分析框架的规范性，并试图通过对湖城撤市设区案例的微观考察在经验层面展示该分析框架的运用过程及价值，加深对我国行政区划调整内在运作逻辑的理解。

二、文献回顾

尺度（scale）作为一种衍生自地理学的概念，早先或是被视为制图学意义上的度量单位，如比例尺和分辨率［6］，或是被视为某一具体的区域空间范围，其本质是一种静态、固定的客观存在［7］。然而，随着西方人文地理学在20 世纪后期发生“尺度转向”［8］，相关学者开始赋予尺度概念更多的政治经济学意涵，如彼得·泰勒（P.J.Taylor）构建了“全球—国家—城市”三级尺度体系［9］，尼尔·史密斯（N.Smith）提出了“全球—国家—区域—地方—社区—家庭—身体”七级尺度体系［10］。在此基础上，越来越多的学者开始倾向于将尺度视为一种动态变化的社会建构产物，提出了作为政治建构的尺度［11］、作为关系的尺度［12］以及作为社会建构的尺度［13］等一系列命题。尽管这些研究不再将尺度视为静态、固定的存在，但依然将其视为一种客观实体。对此，有学者从后结构主义视角提出批评，认为尺度本质上是一种主观认知框架而非客观实体，是人们理解世界的一种思维方式，提出了作为认识论的尺度［14-15］和作为话语的尺度［16］等命题。面对尺度概念在本体论方面的激烈争论，有学者呼吁将注意力从探讨尺度概念本身移开，更多去关注尺度如何作为一种实践工具被行动者运用，即关注作为实践的尺度［17-18］；有学者激进地表示应当摒弃尺度概念，用一种“扁平的本体论”（flat ontology）取而代之［19］；也有学者提出可以借鉴数学和物理学的抽象方法，将尺度视为对地理学基本概念的二次抽象而非一次抽象［20］；还有学者提出将尺度视为一种“操演性想象”（performativeimaginary），使其兼具实践与认知的双重属性［21］。尽管学界对尺度概念的本体内涵尚未达成清晰明确的共识，但多将纵向层级性视为尺度概念的关键属性，认为尺度意味着一定的层次、范围和关系，不同的尺度则构成了一套由低到高的等级化体系［3］［9］。

尺度重构（rescaling，也被译为尺度重组）的概念源于对尺度的社会建构论理解，意指原有尺度结构的转变和再生产［22］。尼尔·布伦纳（N.Brenner）运用这一概念分析了欧洲二战之后管治体系的调整历程，认为原先作为政治经济权力中心的国家正同时经历着尺度上移和尺度下移的重构过程，前者意味着许多权力被赋予国际组织等超国家层面，后者则意味着许多权力被下放至区域和城市等次国家层面［23］。最初的尺度重构概念更多是强调尺度本身的再生产过程，然而由于尺度概念的模糊性，不同学者对尺度重构的理解也逐渐呈现出差异。在后续研究中，许多学者倾向于将尺度重构视为“权力和控制力在不同尺度间的变动”［24-25］。这种认识虽然在一定程度上加剧了尺度重构理论运用泛化与效力钝化的风险，但因其更加清晰易懂且与社会建构论的本质逻辑相一致，故得到了比较广泛的认可和应用。

当前国内已有一些学者尝试运用尺度重构理论分析中国的区域规划与功能区设置等问题［26-28］，借助该理论对中国行政区划调整进行的研究也方兴未艾。张践祚等学者较早尝试应用尺度重构理论解释地方行政区划调整的动力机制问题［29］，但对尺度重构的内涵理解以及操作运用尚比较初步。殷洁在对南京市行政区划调整的研究中将尺度重构理论运用得更加深入，基于三类不同的行政区划调整案例（撤县设区、区县合并以及区界重组）考察了尺度重构与地域重组的不同类型，并注意到尺度重构既可能是完全的，也可能是不完全的［30］261-262，具有很强的启发意义。吴金群等学者同样借助尺度重构与地域重组理论对改革开放以来中国省、地、县、乡各层级多类型的城市行政区划调整进行了系统的梳理与分析［5］67-341，形成了点面结合、涵盖广博的研究，但对于尺度重构理论的理解和应用依然不够深入。王丰龙和刘云刚则试图从理论层面构建一套中国行政区划调整的尺度政治分析框架［31］，该框架尝试将中国纷繁复杂的行政区划调整纳入统一的尺度政治话语体系之中，构建了包含“权力的尺度化”“尺度重构”“权力关系转变”在内的三阶段模型，并提出了行政区划调整中尺度政治的若干规律。虽然这一系列研究对尺度重构理论的运用逐步深入，但在对尺度重构内涵的理解以及理论与经验的衔接方面仍需进一步探讨与拓展。

三、分析框架与案例简述

通过上文回顾尺度概念的发展演进能够发现，西方学界对尺度本体论的理解总体上经历了由自然实体到社会建构再到认知框架的复杂转变，见表1。

表1 尺度概念的不同本体论认识

相比之下，国内学界在运用尺度重构理论时，对于尺度概念的本体论意涵往往缺乏明确的探讨，对尺度的理解多持单一的社会建构论观点，甚至只是将尺度作为研究的舞台背景而滑向自然实体论的方向。因此，有必要慎重审视尺度重构的概念面向及其实践应用。尺度重构既然强调尺度的可构性，也就否定了其静态性与固定性，因此与尺度的自然实体论并不兼容。对应于尺度的社会建构和认知框架，尺度重构理论上也存在两个维度的面向，即作为社会建构的尺度重构以及作为理念的尺度重构：前者强调作为一种社会建构产物的尺度的重构，关注尺度在经济社会因素的影响下发生的客观变化；后者则强调作为一种理性认知观念的尺度的重构，关注个体层面对尺度变化的主观感受和认识。然而，在运用尺度重构理论去分析行政区划调整问题时，这种二分法仍不能令人满意：由于行政区划本身属于一种公共制度安排（社会建构的典型产物），对其调整必然会同时在制度规则和现实实践两个方面荡起波澜并有可能产生分化。尽管制度作为对行为的规约内在地要求行为对其表示遵从和保持一致，但已有大量研究证明制度规则与现实实践之间存在不可忽视的裂隙与落差［32-34］。因此，本文认为在运用尺度重构理论分析行政区划调整问题时，有必要将社会建构论视角下的尺度重构进一步拆解为两个面向，即社会规则（此处主要指制度）层面的尺度重构和社会实践层面的尺度重构。

在此基础上，本文构建了一个包含三维面向的尺度重构体系，即作为规则的尺度重构、作为实践的尺度重构以及作为理念的尺度重构。具体而言，作为规则的尺度重构是指依据既有的、外部的、明文的①在分析行政区划调整问题时，所谓“既有的”是指这些制度先于此次行政区划调整发生而存在；所谓“外部的”是指这些制度无法为此次行政区划调整的相关行动主体所更改；所谓“明文的”是指这些制度对此次行政区划调整的相关行动主体而言是公开可知的。制度规则所应当发生的尺度重构，其存在于制度空间之中。这种尺度重构以客观存在的制度文本为依据，是客观的、应然层面的尺度重构。作为实践的尺度重构是指在现实世界中真实发生了的尺度重构，其存在于实践空间之中，是客观的、实然层面的尺度重构。作为理念的尺度重构是指个体在心理层面所感知和理解的尺度重构，其存在于认知空间之中，是主观层面的尺度重构。三个维度尺度重构的含义，见表2。

表2 尺度重构的三维面向

在理论上，尺度重构的三维面向会同时出现在任何一次行政区划调整的过程之中，它们彼此交叠却可能并不完全重合。如果研究者混淆了不同维度间的界限，便极易导致对行政区划调整中尺度重构问题的误判。当研究者运用尺度重构理论去分析行政区划调整问题时，首先需要明确所论述的是哪一维度的尺度重构。例如，张践祚等学者所论述的撤县设区导致原县级政府土地管理权限上移至市级［29］，实际上指的是作为规则的尺度重构；殷洁所论述的撤县设区后县级政府许多权力并未发生改变［30］167-193，实际上指的是作为实践的尺度重构。由此，二者看似矛盾的观点也能得到有效与合理的解释调和。

为更加详细地阐述这一问题，接下来本文基于湖城撤市设区的案例，进一步分析三个维度上尺度重构的表征、差异及其互动关系。湖城原为西山市（普通地级市）下辖的一个县，于20 世纪90 年代撤县设（县级）市，2010 年之后经国务院批准撤市设区，整体改设为西山市的一个市辖区。在众多行政区划调整类型中，撤县（市）设区②撤县设区和撤市设区虽然在许多方面存在差异，但其本质均为将一级权力完整的县级政区改设为权力相对不完整的市辖区，因此无论在学界还是在实务界都倾向于将二者视为同一类型，统称为撤县设区，撤市设区则可视为撤县设区的一种特殊情况。在本文中如无特殊说明则不对二者加以详细区分。以其冲突性高和复杂性强著称［35］，而湖城撤市设区案例本身具备较强的典型性和可进入性③虽然目前学界已有少数针对撤县（市）设区微观运作的案例研究，但关注的多为副省级市或省会城市，对于数量庞大的普通地级市相关研究相对匮乏，在这一意义上湖城撤市设区体现了普通地级市此类工作的许多重要特性，具有较强的典型性。此外，由于撤县（市）设区敏感性强，其微观运作目前依然不易被外界知晓，因此可进入性也构成了案例选取的重要考虑因素。，因此本文选取湖城撤市设区作为理解行政区划调整中尺度重构三维面向的观测窗口。为深入了解湖城撤市设区的各项情况，笔者先后赴西山市政府和湖城区政府对相关部门开展了集中性的座谈和个别性的访谈，共涉及市、区两级17 个部门逾30 名工作人员。其中，在市、区各开展了一次多部门联合座谈，每次时长1—2 小时；对西山市3个部门以及湖城区3 个部门开展了单独访谈，每次时长0.5—1 小时。此外，笔者还在调研期间收集了一批湖城撤市设区的工作文件，并对其他相关人士开展了若干次非正式访谈。除了上述一手资料以外，笔者也通过互联网等途径获取了相关制度文件、新闻报道等一批公开资料，这些共同构成了本文经验研究部分的资料基础。

四、湖城撤市设区中的尺度重构

湖城撤市设区如同一面棱镜，鲜明地折射出尺度重构三维面向间的差异色彩。在规则层面，湖城撤市设区理应带来权力尺度从县级市层面向地级市层面的大幅上移。在实践层面，湖城撤市设区却仅出现了权力尺度的小幅重构，许多领域只进行了名义上的调整。在理念层面，不同主体对湖城尺度重构的认识和理解出现了明显的差异：西山市方面认为，权力尺度基本没有发生改变且尺度重构已经结束；湖城方面则认为，权力尺度发生了明显不利于自身的改变，尺度重构过程没有也不应结束。这三种维度相互交织，共同塑造出湖城撤市设区中完整而复杂的尺度重构图景。

（一）作为规则的尺度重构

撤市设区并非发生在制度真空中，而是会受到既有制度的强力约束。我国国家和地方层面的许多制度文本中对县级市与市辖区存在不同的权责划分与政策待遇表述，因此如果依据既有制度规则对撤市设区的结果进行推演，势必会得出县级市政府的一批重要管理权限将被地级市政府上收的结论。这种制度空间中的尺度重构在公安、国土、规划等领域的政策中体现得尤为明显。

在公安管理体制方面，公安部1993 年发布的《关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》强调，“城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制”；国务院2006 年出台的《公安机关组织管理条例》更明确地提出，“设区的市公安局根据工作需要设置公安分局”，实质上确立了市辖区设立公安分局并主要实行垂直领导的机构管理格局。因此，按照既有制度规则，撤市设区之后原县级市公安局将改设为市辖区公安分局，并实行由地级市公安机关领导为主的管理体制。

在土地管理权限方面，国务院1990 年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责”，且土地使用权出让合同“由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”；全国人大常委会1994 年通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》同样规定，“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行”，这意味着市辖区政府没有独立的土地出让权。因此，按照既有制度规则，撤市设区之后原县级市政府的土地出让权应由地级市政府上收。

在城市规划管理权限方面，全国人大常委会1989 年通过的《中华人民共和国城市规划法》（已废止）规定，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制”；全国人大常委会2007 年通过的《中华人民共和国城乡规划法》则规定，“城市人民政府组织编制城市总体规划”“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批”。据此，县级市拥有独立的城市规划权而市辖区则没有。因此，按照既有制度规则，撤市设区之后原县级市政府的城市规划管理权也应被地级市政府上收。

当然，既有制度规则对撤市设区带来的影响远不止上述三个方面。根据国家层面其他制度规定，撤市设区后原县级市政府在环保、城管、市场监管等方面都可能受到影响，如丧失一部分自主管理权限等。除了国家规定以外，省和地级市等地方层面也会制定许多对县级市和市辖区差别对待的制度规则，尤其是许多和“钱袋子”挂钩的转移支付与财税优惠政策，这可能导致撤市设区后原县级市政府在财税、教育、医疗卫生、公共基础设施、社会保障等诸多领域出现自主权的缩减以及可支配资源的减少（访谈记录：20180721，湖城区政府多个职能部门）①文中访谈记录的编码规则：访谈日期（按年月日顺序的8 位数字），被访者所在单位或部门。。总体而言，如果按照既有的制度规则去认识撤市设区，结论必然是撤市设区会带来尺度的剧烈重构，许多权力将由县级市层面上移至地级市层面，并由此导致县级市的尺度弱化和地级市的尺度强化。

（二）作为实践的尺度重构

尽管撤市设区会受到种种制度规则的约束，但并不意味着这些制度规则一定会得到执行。在现实实践中，无论在机构变革还是在管理权限调整方面，湖城均未出现制度规则导向的尺度大幅重构。

在公安机构方面，西山市最终通过的湖城撤市设区方案规定，“原湖城市公安局改为西山市公安局湖城分局，为市公安局的直属行政机构……给予过渡期”②参见西山市委办、市府办：《关于撤销湖城市设立西山市湖城区工作实施方案》。，且“过渡期内有关政策维持不变”③参见西山市委办、市府办：《关于撤销湖城市设立西山市湖城区工作实施方案》。。这实际上意味着公安机构仍由湖城自主管理。

在国土资源管理方面，西山市规定：“原湖城市国土资源局改为西山市国土资源局湖城分局，为西山市国土资源局的派出机构，由市国土资源局垂直管理，给予过渡期。过渡期内由市政府、市国土资源局通过委托授权方式，赋予湖城区政府和西山市国土资源局湖城分局行使其原有国土资源管理等相关职能。”①参见西山市委办、市府办：《关于撤销湖城市设立西山市湖城区工作实施方案》。这表明，湖城同样基本保留了土地管理方面的自主权。

湖城得以保留公安和土地管理方面的自主权，很可能是由于考虑到了现实工作需要和社会稳定因素。如西山市编办的干部表示：“在管理上面考虑它（指湖城）一些工作上的需要以及社会稳定方面，实际上在公安、国土方面还是由湖城自己去负责，虽然名义上是变成了市里面的一个分局。”（访谈记录：20180720，西山市编办）湖城区政府办的干部也表示：“当时我们跟西山那边是专门有一个请示报告的……因为我管辖的面积是没有变的，我的行政区域没有变，我管辖的人口没有变，我的管辖权限就是要尽量保持一个政府机构的完整性。当时市里面可能也是出于一个什么情况呢，就是稳定。”（访谈记录：20180721，湖城区政府办）值得注意的是，地方实践对制度规则的偏离呈现出的并不是一种违背要求的姿态，而是借助其他政策工具以更加委婉迂回的方式规避制度要求。湖城公安机构和土地管理部门自主权的保留被限定在所谓的“过渡期”之内，土地管理权的保留通过上级“委托授权”的方式实现，而在名义上湖城则遵循既有制度规则进行了机构更名。这意味着，实践虽不是制度的完美镜像，但也无法彻底摆脱制度，依然会受其约束并根据具体情况进行调整。

相比之下，城市规划管理方面的情况则更加复杂。在湖城撤市设区方案中，西山市规定，“另组建西山市城乡规划局湖城分局，为西山市城乡规划局的派出机构，负责湖城区规划审批工作”且“西山市城乡规划局湖城分局实行由西山市城乡规划局和湖城区政府双重领导，以市局管理为主”②参见西山市编委：《西山市城乡规划局湖城分局主要职责内设机构和人员编制规定》。，并未提及过渡期或委托授权，这意味着西山市确实上收了湖城的规划自主权。对此，西山市的干部表示这是由于“规划法规定的比较严格”（访谈记录：20180720，西山市编办），然而，这种安排在后续实践中却引发了新的问题：撤市设区之前，湖城自身的城市总体规划以及各个镇的规划均由湖城自己审批，而撤市设区后所有这些规划事项全部归由西山市审批，直接导致了审批效率的下降，因此湖城方面便产生了希望西山市下放规划审批权限的想法。“在撤市设区两年后，湖城借西山市主要领导更换的契机向西山市提交了一份请示文件，希望西山市下放一批管理权限给湖城，其中便有城乡规划管理权，最终该请示得到了西山市新任市长的支持”（访谈记录：20180721，湖城区政府办）。

然而，在制定具体的规划权限下放方案时又遇到了问题：湖城想要多放权，西山市则不愿尽数下放到手的权力，同时二者又不能不考虑国家相关法律法规的规定，因此调整方案数易其稿，迟迟难以确定，后因其中争议之处较多，西山市选择上报省规划部门进行裁定，并在省里明确意见的基础上通过了最终的规划权下放方案。该方案的本质在于，由西山市掌握湖城重要区域地段的规划权，而将其余非重点区域的规划权归还给湖城③参见西山市委办、市府办：《关于进一步明确湖城区经济社会管理权限的通知》。。作为湖城与西山市之间反复博弈并最终达成的妥协结果，湖城获得的规划审批权虽然没有完全恢复到撤市设区前的程度，但相比挂牌之后两年间的境遇，也确实有了一定程度的改善；西山市虽然下放了部分规划审批权限，但依然牢牢掌握着对中心城区和其他重点地段的规划权，从而实现了一次复杂的尺度重构和再平衡。

从湖城撤市设区的实践来看，很难简单地说湖城在撤市设区后实现了尺度的本质性上移、下放或是未变。更准确的说法似乎是在许多领域出现了名义上的尺度重构，但除了湖城原有的部分规划权限被西山市上收以外，并未发生剧烈的权力缩减和转移。因此，在现实中，撤市设区并未达到制度层面的尺度重构，在很大程度上只是发生了自县级市向地级市的小幅上移。

（三）作为理念的尺度重构

前文表明，湖城的撤市设区在制度空间和实践空间中存在两种不同的尺度重构图景，但除此之外还存在第三个维度上的尺度重构，即个体心理认知层面形成的尺度重构，也就是本文所说的作为理念的尺度重构。即使面对同样的规则和实践，不同的行动者对于湖城撤市设区的认知观念依然可能大相径庭，从而在其心中形成各异的尺度重构图景。

在西山市的许多干部看来，湖城撤市设区工作已经顺利结束，而且由于实践中几乎没有管理权限的变动，所以原有尺度基本没有改变。也有干部认为撤市设区实质上对湖城的地位是一种提升，如市发改委的干部表示：“湖城原来在我们理解就是一个农村……但是现在设为一个区以后呢，它的档次和层次就不同了，已经是站在一个城市的角度去看。”（访谈记录：20180720，西山市发改委）由此可以看出，在西山市一些干部的认知中，湖城撤市设区工作已经结束且并未带来明显的尺度重构，如果说有变化的话那也是对湖城有利的变化。

然而，在湖城的一些干部眼中，撤市设区给湖城带来了明显的震荡和负面影响，没有也不应当就此结束。在谈及对湖城撤市设区工作的看法时，湖城许多干部认为其是一种自上而下强制性的要求，而非自下而上自然发展的结果，虽然表面上进展顺利，但那是湖城干部“讲政治”的结果（访谈记录：20180721，湖城区国土局）。不同于西山市一些干部秉持的“湖城地位提升论”，湖城的许多干部认为撤市设区明显降低了湖城的地位，如有干部表示：“其实县改区还好一点，市改区是比较惨的。市改区说句不好听的，是你的权限连着掉了两级……我们不是从市掉到县，我们是从市直接掉到区。”（访谈记录：20180721，湖城区政府办）

此外，虽然西山市的许多干部认为湖城由于保留了原有的许多管理权限，因此与撤市设区前相比没什么变化，但湖城的许多干部依然认为其自主权遭到了削弱。这一方面是由于目前湖城保留的许多重要权限由原本完全归属于自己变为由西山市委托下放给自己，湖城由权力所有者变为了权力使用者；另一方面，则是由于湖城许多重要管理权限的保留依据的是上级领导的口头承诺，缺乏明确的书面文件支持，因此在湖城许多干部看来并不可靠。正因如此，湖城的许多干部认为撤市设区工作并未结束，许多管理方面的问题需要在后续进一步地调适和改进。然而，由于在西山市干部的认知中湖城的撤市设区工作已经顺利完成，因此也就不再关注这些问题。这种认知上的差异使得湖城一些干部产生了被西山市遗忘的感受：“现在说句不好听的，撤市设区之后真的已经没有领导再提这回事了，就好像当这些事情没有发生过。当然，西山（市）那边可能想了很多办法，但是站在我们湖城基层的感觉就是，这个事情过了就过了，反正大家闭着眼睛装看不见。我们自己着急又没有用，市领导也不管，那就这样了。”（访谈记录：20180721，湖城区政府办）这种不同主体对尺度重构认知理念的差异，无疑进一步加剧了行政区划调整中尺度重构的复杂性。

五、结论与思考

行政区划调整已经成为我国进行空间治理的重要实践。本文通过对湖城撤市设区案例的分析，得出以下初步结论：

第一，撤市设区中的尺度重构同时呈现出作为规则、实践与理念的三个维度面向，且三者间并不完全一致。在制度空间中，撤市设区体现的是尺度的大幅上移，如湖城原有的诸多重要权力都会被西山市上收。在实践空间中，撤市设区体现的则是尺度的微弱上移，在案例中除了一部分规划管理权被西山市上收以外，许多领域仅发生了名义上的权力关系调整，而实质并没有改变。在认知空间中，对不同的行动者而言，撤市设区展现出截然不同的尺度重构图景，如在西山市的许多干部眼中，湖城撤市设区已经顺利完成且并未带来明显的尺度重构，即便有，也是对湖城地位的提升；对湖城的许多干部而言，撤市设区则导致了明显不利于湖城的尺度重构，其地位发生了下降且带来了许多负面问题，因此湖城的撤市设区远远没有也不应该就这样结束。这些差异充分表明，行政区划调整中的尺度重构存在多重内涵与多元意象，任何单一维度的理解都无法涵盖其全貌。

第二，撤市设区显示出三个不同维度的尺度重构之间存在相互关联和相互影响的关系。首先，作为规则的尺度重构，一方面引导和约束了作为实践的尺度重构；另一方面，也影响着作为理念的尺度重构。在湖城的案例中，由于国家制度明确规定了县级市和市辖区之间的权责差异，因此地方政府在实践中不得不对其作出策略性回应，即在名义上遵从制度的同时采用其他政策工具灵活地避开制度可能引发的负面冲击。其次，作为实践的尺度重构，一方面塑造了作为理念的尺度重构；另一方面，也对作为规则的尺度重构带来反作用。在案例中，无论是西山市还是湖城的干部都承认湖城撤市设区并没有带来制度规则所预想的尺度重构，这无疑是基于现实实践所形成的共同认知底色；而尽管湖城的撤市设区实践无法改变国家层面的制度规定，但催生出许多地方性规则，如过渡期和委托授权等。这些策略性行为的出现也潜在地反映出既有制度规则在某种程度上的不合理性，因此也构成了制度变更的潜在动力。最后，作为理念的尺度重构，一方面会对作为实践的尺度重构产生引导作用；另一方面，同样对作为规则的尺度重构构成了潜在的变革动力。西山市相关干部正是由于认为湖城撤市设区已经顺利完成，因而对于湖城后续的权限调整和政策衔接等问题显得不太关注；而湖城相关干部由于认识到撤市设区对其产生了不利的尺度重构，才会尝试去向西山市诉苦、求助，希望下放相关权限。此外，与作为实践的尺度重构类似，作为理念的尺度重构虽不能直接改变国家层面的制度规则，但其会催生相关行动者对既有制度规则的反思，在促成地方性政策调整的同时，也构成了更高层面制度调整的潜在动力。整体而言，尺度重构三个维度面向之间的关系，如图1 所示。

图1 行政区划调整中尺度重构的三维面向

事实上，在我国以往的实践中自下而上引发的制度规则调整并不鲜见［36］，倘若在各地撤县（市）设区实践中类似的问题不断涌现，从长期来看国家层面也可能作出相应的制度调整。2022 年3 月，政府工作报告首次提出，“严控撤县建市设区”。2022 年5月，中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》再次明确，“严格控制撤县建市设区”。这些信号很可能意味着国家已注意到此前各地撤县（市）设区过程中出现的一些问题，并计划对相关政策进行全局性调整。

第三，三个不同维度尺度重构间的差异性和关联性意味着其彼此间的互动可能是一种反复的、迭代的长期过程，只有当三个维度实现一致或基本一致时，尺度重构才可能趋于稳定。以湖城撤市设区为例，当其启动之时，西山市和湖城的干部都知晓国家的制度要求，然而基于对工作实际需要和维护稳定的共同认知，双方选择了名义遵从制度而实质基本维持原状的实践路径，这也促成了前期工作的顺利开展。但由于在西山市干部的认知中规划权的制度规则更加严格，因此其选择了上收湖城规划权的实践方式，却给湖城的后续实践带来了明显的负面问题，使得湖城方面产生了需要继续调整尺度关系的认知理念，并进一步引发了湖城新一轮的管理权限调整（如前文所述，最终的调整方案基本实现了规则、实践与理念间的微妙平衡）。欲实现行政区划调整的平稳发展，需要兼顾制度规则、现实实践以及不同行动者的认知理念，达到三者之间的均衡与兼容。

当然，作为规则、实践与理念的尺度重构并不必然相互抵牾，三者之间也可能相互契合并保持一致。在实践中，有的行政区划调整确实实现了完全的尺度重构，遵循制度规则完成了相应的权力关系转变［30］230-252。但本文的研究表明，尺度重构的三个维度之间存在割裂的可能性，因此在运用尺度重构理论去分析行政区划调整问题时，不应简单地根据制度规则去判定实践，默认实践必然与规则相一致；也不应忽视不同行动者对尺度重构的认知差异，默认只存在一幅绝对客观的尺度重构图景。只有兼顾制度规则、现实实践与认知理念等三重维度，才能全面、深入地理解行政区划调整过程中尺度重构的复杂逻辑。

同时，本研究仍存在不足，有待后续研究进一步完善。首先，本文对尺度概念及理论与实践的探讨在很大程度上是基于尺度的纵向层级性进行的解释和分析，而对于尺度还存在的横向水平性等广泛内涵，本文并未对其展开比较和论述。其次，为促进研究的可对话性，本文遵循国内研究的惯用定义，将尺度重构理解为权力和控制力在不同尺度间的变动，而对于尺度重构的其他理解，如新尺度空间本身的生产与再生产未进行更深入和充分的探讨。最后，作为一项单案例研究，本文无疑面临着外部效度的问题，其他地区或者其他行政区划调整方式是否呈现出同样的逻辑依然有待未来更多研究的论证。