村级治理行政化：实践样态、发生机理与优化路径
——基于皖南K 村的田野调查

耿磊磊，兰德刚

（中共安徽省铜陵市委党校，安徽 铜陵 244000；中共湖北省委党校，湖北 武汉 430000）

一、问题提出与文献回顾

随着税费改革的推进与城乡统筹发展战略的实施，国家权力进一步嵌入乡村社会。这促使中国乡村社会受到“国家政权建设”与“村庄社会建设”双重影响。党和政府通过制度安排、资源输入等国家化建构，积极推动村级治理行政化改革，加强对村级组织和日常事务的管理。村级治理行政化是基层治理现代转型中的明显趋势，已成为国家治理体系在乡村社会展开的现实图景。

目前学术界对村级治理行政化进行了较为深入的探究。一是从“行政—自治”的二元分析框架展开研究。面对农村逐渐“空心化”和村级治权渐趋衰退的困境，“行政重心下移”是各级行政组织顺应行政目标的合理选择[1]。但是在实践中村民自治的样态和民主价值的诉求，呈现出村级治理中“控制的自治”[2]。面对现实中村级治理出现行政强势、自治弱势的现象，有学者关注村民自治在实践中的虚置[3]和“自治空转”[4]，主张在乡村社会应加大国家政权建设，实现村干部的职业化和国家化[4]。“行政”与“自治”都是基层治理的关键要素[5]，应发挥行政与自治“双轨一体协同”的治理功能[6]。二是从“乡—村”治理结构的历史演变对其展开探讨。“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的传统乡村社会治理体制，在村级治理中长期发挥着重要作用[7]。新中国成立以来，随着“乡—村”治理结构被统摄进国家治理体系中，国家权力向下延伸与国家权威的中心建构[8]促使乡村治理结构发生变化。村庄治理主体既需遵循人情、礼俗等熟人社会的乡情规范，又需要得到上级政府的承认与国家赋予的合法性。随着强国家时代国家财政支出能力的增强[9]，国家通过财政转移支付、项目制向农村输入资源，由“剥削型”政权演化为“保护型”政权[10]。国家资源流向的转变强化了基层政府对村庄“人、事、财、规则”的行政化干预。三是从实践效果对其进行正反两方面评价。对其进行正面评价的学者认为，村级治理行政化是乡村治理体系和治理能力现代化的重要保障[11]。一方面，这有利于乡镇政府对村级组织和非正式官僚的管理和控制[12]，减少村级治理不规范和村干部贪污腐败等行为的发生；另一方面专业分工、权力明确的乡土科层化规范被纳入乡镇政府行政体系中，在分配密集繁杂的行政任务同时，分解了行政的自身压力[13]。对其进行负面评价的学者认为，乡镇行政控制权的下沉削弱了村民深度参与村庄治理、表达政治利益诉求的积极性[14]，同时，使得村干部沦为被动遵循科层规则的官僚，进而使其从“代理人”“当家人”的双重角色转变成充当乡镇“一条腿”的行政代理人[15]。这导致村级治理陷入形式治理而非实质治理困境的同时[16]，增加了村庄治理成本，削弱了乡村社会治理活力和动力[17]。

基于既有研究成果，本文以皖南K村村级治理行政化的现实为切入点，深描自上而下的国家力量嵌入该村呈现出治理行政化的实践样态。同时探究乡村治理转型中村级治理行政化的发生机理，在对村级治理行政化的内在困境进行学理分析基础上，探寻破解村级治理行政化困境的有效路径。

二、村级治理行政化的实践样态

本文的经验材料和学术思考均来自笔者及所在研究团队于2022年7月对皖南K村的田野调查。在驻村调研期间，笔者采用了参与式观察、无结构或半结构式访谈等研究方法，从村干部、村民代表、乡镇干部等对象中获得了访谈记录和相关文本材料，对村级治理特征、村域社会结构、村庄项目建设等问题进行详细了解。K村是安徽省H市X县X镇下辖的一个行政村，距镇政府3公里，城镇化率达52%，村域面积有62平方公里，有4个自然村、12个村民小组、215家农户，总人口为923人。该村是典型的农业型村庄，由于发展资源有限，村民收入主要来自务工。近几年，K村在基层治理现代化转型过程中，村级治理行政化趋势明显。

1.村级治理主体的职业化

一是驻村干部制度。作为常规化的治理工具，驻村干部作为国家进入村域生产生活世界的实践方式，是国家政权建设逻辑下基层政府行政控制权下沉的产物。在资源下乡和治理转型的背景下，乡土村干部无法有效应对碎片化的村庄治理内容和严格的村级治理要求。驻村干部依托国家权力的权威性在场和情感化表达，按照科层理性执行政府指令、推动行政任务在村庄执行。L书记凭借驻村干部制度优势畅达入场渠道，又将K村的熟人底蕴和关系伦理纳入考量范畴，利用串门闲谈、聚会吃饭的契机与村庄主体形成紧密的私人情谊。二是村干部职业化。村干部职业化过程的实质是国家代理人角色日益浓厚，村庄保护人角色日益淡化。从皖南K村的实践来看，村干部职业化主要从工作报酬、工作方式和选拔方式等方面体现，村干部遵循科层制规范，日益成为政府政策的执行者和准公务员性质的村治主体。从工作报酬来看，K村出现村两委成员“领工资”现象，X镇成为村干部发放工资的主体。X镇政府通过建立严格的考核制度对K村干部进行考核，且考核结果与绩效工资挂钩。从工作方式来看，X镇政府除了对K村村级组织实施较为严格的坐班制和考勤制外，还使村两委办公文牍化。从选拔方式来看，X镇党委政府对K村主职村干部（村主任、副主任等）选拔的影响力明显高于村民民主选举的影响力，即只有通过乡镇认可的村干部才能成为选举候选人。

2.村级组织体系的科层化

国家制度和现代性观念的输入改变了原来高度同质、结构性强的乡村社会。这使得内蕴乡土性和自治性的村级组织积极寻求转型，以适应治理体系现代化的时代语境。村级组织总体上从自治组织向科层组织发展是村庄治理现代化的必然。基于此，行政化的村级组织同乡镇政府等行政组织一样，呈现出诸如职务运作部门化、业务执行规则化等典型的科层制特性。其不仅具备完善的组织架构和常规运转能力，而且能满足乡镇下沉的条线化行政任务要求。K村村级组织体系的科层化主要体现为职位层级分化和权责配置制度化。一是职位层级分化。K村村两委依据组织内部分工、职位分类等科层原则，将成员分为村书记、村主任、会计和妇女主任等准科层干部。其中，每个成员职责明确，权责明晰，如村书记具有村域最高权威，全面负责村庄工作，并负责与X镇各部门的对接与协调；村主任具有调动和组织村级组织人财物的权力，监督和推动各类治理事务的落实与执行。二是权责配置制度化。当前基层治理本质上是国家权力延伸到乡村社会并为其订立规则和设置制度的过程。在乡土性的科层治理结构中，K村村干部认真贯彻乡镇政权的“执行意图”。他们不愿运用熟人社会中人情、面子等私人治理资源，更加注重运用规章制度、政策文件等“非人格化”治理方式。

3.村级治理事务的行政化

在村级治理实践过程中，随着行政类工作和服务类事项的下沉，越来越多自上而下具有行政属性的治理事务进入村庄治理场域。自治性的村级组织成为任务执行的最终主体，承接了大量的行政工作和专项工作，日益成为地方政府下派至村庄的行政服务机构。皖南K村近几年最繁忙的工作主要分为两类。一类是常规性的日常服务工作。首先，为方便群众办事情，X镇政府各部门将社保、新农合等行政服务工作下沉至K村村两委，且在村委会配备标准化的服务大厅和服务窗口，空间物化的行政标志凸显。其次，K村村干部对接地方政府多个部门，村级组织日益成为X镇政府的行政延伸部门，如一个办公室挂多个牌子，用大部分时间和精力配合上级政府下达的行政任务。另一类是运动式治理工作和阶段性政策落实。治理资源稀缺的K村，无法有效完成村庄环境整治、美丽乡村建设等阶段性“硬”任务。因此，X镇政府凭借科层体制优势，充分调动和整合党政部门的资源进行超常规运动式治理。K村村级组织和村干部通过授权默许具有自主发挥和自主调配的空间，积极配合政策、项目、资本等各类资源下乡。2021年5月，K村凭借优美的自然环境和厚重的文化底蕴，成功申请到“打造旅游示范村”项目。为了推动村庄旅游和工程建设，村委会和村干部则遵循科层逻辑，按照相关规定和程序完成任务，村级事务的行政化趋势日益明显。

三、村级治理行政化的发生机理

村级治理行政化不仅是构建现代乡村治理体系的阶段性产物，而且是基层治理现代化背景下村庄治理逻辑的实践表达。社会变迁受多重因素影响，当前村级治理行政化的生成有其内在机理。

1.资源下乡催生村治的行政依赖性

利益是观察基层治理结构变迁的主要因素。税费改革前，村干部能够理解农民基本生产生活的利益诉求，他们和农民共同“制定”村庄公共规则，形成村庄利益共同体。在资源从农村流向国家的过程中，虽然作为国家代理人的村干部协助乡镇政府进行“收粮派款、计划生育”等工作，但是他们与农民能够“打成一片”。因此，在与乡镇政权的博弈中，村干部和村级组织的行政依赖性较弱，都拥有一定的自主性、独立性。税费改革后，国家由原来从基层汲取资源到现在向基层输入资源。资源流向改变了基层治理模式，形塑了乡村治理的基本结构。国家资源下乡所产生的利益增量，必然带来国家权力下乡、规则下乡。这意味着代表国家力量的乡镇政权对村庄事务的积极介入。国家资源以项目为依托进入农村社会，借助规制、分配等强大的国家能力推进村庄行政化。掌握资源分配话语权的乡镇政府直接影响村庄发展。同时，项目资源的有限性和竞争性使得村干部与乡镇政府的联系更加紧密，村干部大部分精力集中于“跑资要项”。目前，村干部主要扮演了乡镇代理人角色，而淡化了农民代理人角色。由此可知，资源流向的转变改变了既有的“乡—村”关系，导致了“资源消解自治”的局面，强化了村干部和村级组织对乡镇的依赖性。

2.农村社会变迁催生村治的行政依附性

在传统熟人社会的治理场域中，内生于村庄的公序良俗和道德伦理为村庄治理提供了合法性资源。改革开放后，乡村治理迈入“乡政村治”时代，相互依存、相对均衡的国家政权与村庄自治权使得村级治理保持相对自主性。在“乡土中国”向“城市中国”迈进的过程中，由工业化、城市化带来的城乡人口快速流动，不仅促使原有稳定封闭的村庄社会走向开放，而且使得村庄治理结构、治理形态和治理资源发生巨大变化。首先，农村大量人口外流导致农村社会演化为原子化个体和碎片化结构，使得原本整合的农村社会不断裂化为彼此分立的“孤岛”，这强烈冲击着村庄熟人社会共同体。同时，社会阶层分化、价值观念多元、利益诉求多样等因素导致村级治理格局日益复杂。面对村庄治理困局、人际疏离、社会失范等危机，迫切需要以乡镇政府为代表的行政力量对乡村治理秩序进行重构，这是村级治理行政化快速推进的社会基础。其次，村庄精英的不在场和次级精英的经营使得治村主体缺位和社会权威式微。拥有声誉名望和资本权力的村庄精英纷纷涌向城市，改变了村庄治理的主体结构。这使得村域权威不足的次级精英担任村干部，他们在半熟人社会的村庄进行传统的村庄权力运作变得日益困难。在内生性权威难以有效治村的背景下，迫切需要自上而下的国家行政力量参与村级治理。为了重塑村干部权威，乡镇政权将其吸纳进行政科层体系中，赋予正式国家权力并提供职业薪酬和待遇保障。

3.制度下乡束缚村治的自主灵活性

在现代国家建构中，为形成“国家—社会”的制度共同体，代表国家权威的行政力量通过法律、规则、现代礼俗等对乡村社会进行渗透。首先，现代国家的“行政下乡”必然带来“法律下乡”。“行政下乡”的使命不仅要改变乡土社会既有的经济基础，而且要改变遵循传统规则的“土法子”。“行政下乡”试图把内蕴人民主权和公民权利的现代法律深嵌至乡土社会，建构一套既理性又理想化的制度体系，从而把民众的生活“拉入”国家建设的整体进程中。其次，资源下乡必然带动“规则下乡”。为防止资源被部分村干部独占，乡镇政府通过设定细化的正式规则对其进行约束。下乡资源越多，外部规则越细化。乡镇政府日益介入到村级治理的各个环节，对村级组织各项工作进行督查和考核，如完成任务后的“办事留痕”、各项工作要求程序合理。最后，传统乡土社会结构逐渐解体使传统礼俗的规范性和约束力逐渐式微。在以党政力量推进的国家现代化进程中，传统礼俗的现代转型依赖自上而下的行政力量。因此，在科层体制的形塑下，村庄社会现代礼俗的规范性和引导性不断凸显。

四、村级治理行政化的内在困境

村级治理行政化体现了国家治理需求和村庄社会发展的互嵌，反映了国家对乡村社会的规划性越来越强。然而，行政控制权向乡村社会的下沉在一定程度上消解了村庄治理的自主性，使得“村民—村干部—乡镇政府”的关系失衡，弱化了村庄公共性和回应性，致使村级治理行政化存在内在困境。

1.行政深嵌挤占村庄自治空间

村级治理行政化有可能促使一个相对独立、带有自治性的社会不复存在[18]。行政力量对乡村社会的单向度深嵌，使得村民自治的制度设计在实践中没有充分体现。行政“绑架”自治可能导致治理层级、治理载体等治理形态的空间挤压。

一是治理层级的延伸与控制。作为国家治理结构的空间载体，治理层级联结纵向治理单元，反映国家与地方、行政与自治的权力配置和利益关联。K村的“合村并组”实践即是科层治理层级延伸、行政力量深嵌的具体体现。作为行政村的K村在2007年由周围四个自然村合并而成，并作为X镇政府管辖和治理的基本单元，于是K村身份性质的转变成为科层制链条在村庄延伸的依据。一方面治理层级在村庄的存在增强了行政权力传导力；另一方面村级治理单元上移强化了乡镇政府对村庄社会的约束。因此，政府权力依靠治理层级向村庄渗透，“行政建构单元”取代“原生治村单元”，使得村级治理的自治空间受到挤压。

二是“向上看齐”的期许与愿景。如前所述，K村村干部的身份层级和工资标准使其真正成为自上而下行政体系的一员。村干部在村级治理中“围绕上级指挥棒转”，工资福利的经济激励和职务晋升的政治前途进一步激发了“向上流动”的职业预期。“拿了工资就要给政府办事”的“职业”心态在K村村干部中普遍存在。同时，行政化的村级治理衍生的形式主义消解了村庄自治效力。职业化村干部以“造”材料、建亮点等形式吸引乡镇政府的注意力。他们热衷于将自上而下“高大上”、高标准的村庄项目，打造成具有景观性的政绩工程。这样，他们成为政府体系的组成部分后，其自治主体意识削弱与创造性行为减少。

2.“村民—村干部—乡镇政府”关系失衡

随着村级治理行政化化的推进，乡村治理场域中各主体相互博弈。大量资源和利益聚集在村庄，为部分村干部的微腐败提供了生存土壤。这不仅促使村民对村干部的信任程度降低，而且导致乡镇政府与村干部的关联弱化。因此，乡村社会在一定程度上呈现治理真空状态，使得“村民—村干部—乡镇政府”间的关系失衡。

一是“村民—村干部”关系失衡。村干部在项目俘获、权力寻租等行为中可能异化为与民争利式的营利型经纪。具体来看，乡镇政权深度嵌入村庄社会，使得村干部在资源使用和项目经营中有较大的自由裁量权。具有机会主义倾向的村干部利用工作职位能够获得灰色利益。同时，村干部如果在利益分配过程中缺乏公平性，容易偏袒和照顾“自己人”，形成了资源配置的“差序格局”。这导致村民对村干部的信任程度降低，进而在一定程度上引发村民的“非暴力不合作”行为。

二是“村干部—乡镇政府”关系失衡。在一些地方，项目资源向农村的输入没有发挥相应效用的原因在于营利型村干部谋求在相关项目和政策推进中谋取私利。他们被下乡资源产生的利益空间吸引，将乡镇政权的延伸视为获取个人利益的机会。对他们来说，配合上级政府完成行政性任务只是为了争取项目资源。同时，为了完成项目验收和避免意外风险发生，基层政府会放松对作为项目执行主体的村干部的行政控制，“睁一眼闭一只眼”地配合村干部以解决项目执行中的实际困难。因此，在自利性行政和避责逻辑的驱使下，乡镇政府与村干部“共谋俘获”了项目资源，在利益输送的链条中形成了排斥普通民众的“精英联盟”。总之，村干部与乡镇政府角色功能的异化，使得“乡—村”关系失衡。

3.村民回应性和公共性弱化

回应性具有民主价值取向，公共性具有社会基础取向，二者均是乡村治理的价值坐标。然而村级治理行政化使得治理回应性和公共性不足，导致了治村主体缺位。

一是回应性弱化导致村民被客体化。村庄治理不仅强调乡土中频繁互动的参与式民主，而且更加注重村民认可。村级治理行政化在一定程度上使得“行政权”消解了“自治权”，导致村两委脱离村民，形成悬浮治理。村干部对上级负责，以完成行政任务为导向，却失去对接民意的动力，同时也没有及时回应村民的精神文化诉求。此外，村民作为公共物品供给的客体，只能被动接受乡镇政府的服务，其真实需求被忽视。

二是公共性弱化导致村民参与性不足。K村公共性不足是因为行政塑造的公共性与村庄生产的公共性存在冲突。X镇政府无法将其主导的项目资源转化为“群众自己的事”，以致出现“干部在干、群众在看”现象。在晋升锦标赛驱动下，基层政府为了追求短期利益，用指标考核压缩动员空间，行政公共性逻辑消解了村庄内部自发生成的地方公共性逻辑。这没有给予村庄足够自我调适空间，也没有让新的村庄公共性内化于村民日常行为。

五、村级治理行政化的优化路径

在总体性村级治理行政化不断强化的背景下，亟需破解自治空间挤压、结构关系失衡以及村治主体缺失等困境。

1.建构简约治理方式以纾解行政与自治间的张力

虽然强国家时代下的行政力量不断渗透至乡村社会是基层治理现代转型的应然之义，但在一个兼具变迁流动和人伦情理的乡村社会中，具有科层属性的完全正式治理无法灵活、自主地应对基层诸多突发、复杂的问题。因此，基层治理现代化既需要行政力量主动介入基层公共事务，也需要个体的情感交往和社会的自治互助。乡村社会中正式规范和非正式规范，是行政与自治优势互补的体现。简约治理也因此成为基层政府最主要的治理方式。它能适应复杂的社会结构和治理任务，是集权力、制度和目标于一体的理念创新。首先，简约治理是对正式权力的简约运用。乡镇政权适度用权，摆脱“保姆型”“父爱式”权力行使思维，同时不“以权压人”而依托乡村两级组织协同完成治理任务。其次，简约治理呼吁制度的简约性。倡导取消对村干部和村级组织复杂的制度设置，强调其从严格的官僚规则和程序中“解放”出来。乡镇政府对村庄社会进行关键性制度约束，即在重点环节设置制度，给予村干部和村级组织恰当的自治空间。最后，简约治理强调目标的简约性。乡镇政府为有序推动村庄社会发展，需要以村民和村庄自身建设需求为导向，如在行政村设置简约的科层组织、项目制建设村庄。简约治理的核心在于做好情理社会中有思想和情感“人”的工作。这要求乡村两级干部需要善于运用情、理和法等各种力量做好“群众工作”。不仅需要充分使用乡土社会中人情、面子和关系等“非正式规范”，而且需要合理运用制度、权力和规定等“正式规范”。

2.形塑关键少数以重构村治主体的均衡关系

作为关键少数的村干部在村庄事务管理和政府政策执行中发挥重要作用，其身份在村域空间内具有公共性、标杆性和权威性。他们是否德以配位、行为作风正派和处事公平，直接关系到村民生产生活的满意度和乡镇政府政策的落实度。村干部角色功能的异化是“村民—村干部—乡镇政府”关系失衡的关键因素。因此，需要重塑村干部与镇村关系。首先，对于村民来说，利益逻辑、合法性逻辑和道义性逻辑是村民参与治村意愿的主要因素。为此，不仅要建立利益联结机制增强村民监督村务的参与动力，而且要增强正式法律规定和村务处事规则的宣传力度，以提高村民对制度规定的认可度。同时，要尊重村民“人情”“底线”“最起码应该如何”的乡土道义要求。除此之外，要畅通并拓宽村民民主监督渠道，增加村务公开的范围和频率以保障村民的知情权。其次，对村干部来说，需要充分发挥“主心骨”的角色功能，做到廉洁自律，时时紧绷“自我约束之弦”，在行为上要率先垂范，处事“一碗水端平”。在规划村庄发展、组织村域主体干事等方面，要切实从村民的真实需求出发，保障村民相关利益，以强化村民对其信任度和认同度，进而重构其角色威望。最后，对于乡镇政府来说，对村干部的高效管理，要通过建立以目标考核责任制、打卡坐班制、绩效工资制和职务任免制等制度体系，实现对村干部队伍规范化和精准性管理。同时，应摒弃基层动员模式中单纯结果导向逻辑、策略选择逻辑等工具主义倾向。

3.再造主体以重构村治主体的公共性和回应性

村级治理行政化的突出困境是乡村两级没有形成共时性价值观念和思想认知，使得村民回应性和公共性不足，进而导致内生性村治主体无法生成。农民是生产生活在村的当然主体，自下而上的需求表达是村级治理的基本环节。因此，需要重构村庄公共性和回应性以实现治村主体再造。首先，挖掘情感治理价值。在长期的生产生活中，村民依靠血缘、亲缘和地缘等本土资源形成了稳定的情感关系网络。他们依托情感联结形成深厚互信的“朋友圈”，并以“集体行动”的方式解决基层治理出现的各类难题。这对提升治村效能和强化乡村治理集体认同感具有重要作用。为此，乡镇政府应该更多采用有温度的柔性的情感治理。在村级治理行政化演进中，应充分利用村庄社会情感和公共资源，借助村庄情感网络向村民传达治理思路，通过创造村民参与机会以唤醒治村内生主体。其次，构建利益联结机制。建立稳固的利益联结机制能够再造村庄主体和推进有效治理，从而激发村民长期参与动力。资源下乡在村庄营造出的利益空间，是村民参与村庄治理重要的利益激励。为此，乡镇政府在强化资源整合与分配能力的同时，应充分尊重村民的利益诉求，发展村集体经济，促使村民形成紧密的利益共同体。最后，搭建协商民主平台。乡村社会协商民主内蕴公正、民主的价值理念和共识、公共的基本特征。为此，乡镇政府应摆脱行政本位偏好，在制度设计、议程设置等协商民主环节上体现村庄本位逻辑，搭建以村民需求和村庄公共事务为导向的协商民主平台。既要拓宽畅通民意表达渠道，回应村民合理诉求，又要增强群体沟通与集体行动的参与度，提升村庄社会公共性。