人力资本视域下农村基层干部队伍建设路径研究
——基于广西南宁的调查分析

谢强强，杜富海，陈灿龙

（南宁市社会科学院，广西 南宁 530022）

党的二十大报告提出建设“堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”的要求，在全面推进乡村振兴的关键时期，农村基层干部肩负着带领广大农民进行农村政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的使命，是带领广大农民发展农村经济，构建乡村治理体系，实现乡村振兴的关键力量［1］，建设一支高素质农村基层干部队伍的要求愈发迫切。人力资本理论中，包含团队协作、思想道德、职业精神、创新精神等在内的非认知能力是其中的重要组成部分［2］。以下基于人力资本理论的视角，针对当前农村人力结构失衡、人才流失等突出问题，探讨建设高素质农村基层干部队伍的路径，赋能乡村振兴。

一、农村基层干部队伍建设的价值意蕴

农村基层干部队伍建设是乡村振兴战略得以有效实施的基本保障，是推动农村经济社会发展的关键抓手。当前正值全面推进乡村振兴的关键时期，农村基层干部队伍发挥着重要的作用，同时也面临着新的机遇与挑战，需要农村基层干部找准自身角色定位，强化队伍建设，在推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中更好体现自身的价值和意义。农村基层干部队伍建设的价值意蕴主要有如下几个方面。

（一）有利于巩固拓展脱贫攻坚成果，大力推进乡村振兴

当前正处于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键阶段，农村基层干部队伍是新时代农村工作的中坚力量，是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的一线力量。加强农村基层干部队伍建设，有利于提升农村基层干部队伍的整体素质，锻造巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的“生力军”，补齐农村工作的短板弱项，全力守住脱贫攻坚胜利果实，加快农业农村现代化进程，为大力推进乡村振兴提供基本保障。

（二）有利于提高效能，高水平推进乡村治理

近年来，各地不断推进市域治理现代化建设，构建可持续发展的市域治理体系。乡村治理是市域治理体系的一个重要内容，和谐稳定的乡村环境是乡村治理有序的充分体现，农村基层干部队伍建设是维护乡村和谐稳定、实现乡村有序治理的关键抓手。加强农村基层干部队伍建设，充分发挥农村基层干部队伍在乡村治理中的主导作用，带领广大农民群众参与乡村治理，探索乡村治理的有效路径，有利于将制度优势转化为治理效能，不断提升乡村治理的质量与水平，助推实现乡村治理体系与治理能力现代化。

（三）有利于增进民生福祉，提升农民群众幸福感

农村基层干部工作的宗旨在于满足广大农民群众的根本利益，农村基层干部队伍建设的完善与否直接影响广大农民群众的幸福体验。加强农村基层干部队伍建设，不断密切与农民群众的联系，在工作中为农民群众谋福利，有利于精准把握农民群众的基本情况与迫切需求，全力解决农民群众关注度高、社会覆盖面广、民生关联度大的问题，为农民群众提供和谐、稳定、有序的农村环境，持续增进民生福祉，充分满足广大农民群众对美好生活的多样化需要，进一步增强农民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、人力资本视域下农村基层干部队伍建设的问题剖析——以广西南宁为例

人力资本是指凝结在劳动者身上的知识、技能和体力等的总和，同物质资本相比，人力资本具有人身依附性和异能性两大特性。其被视为一种“非物力资本”，是体现在人本身上的一种资本类型，是推动经济社会发展的重要因素［3］。农村基层干部队伍作为人力资源的一种，利用人力资本理论分析该群体的高质量发展问题具有可行性。课题组通过座谈、函询、实地走访等方式收集了广西南宁农村基层干部队伍建设的相关数据，并以此深入剖析了当前农村基层干部队伍建设存在的问题。

（一）“人力”年龄结构失衡，创新活力不足

近年来，由于城市化不断发展，大量农村青壮年劳动力离开农村进入城市谋生，导致农村青壮年劳动力流失严重，在不少农村地区形成了以中老年人和妇女儿童为主的人口结构，农村基层干部队伍结构也在青壮年劳动力流失的情况下呈现出老龄化的趋势。以南宁为例，从2021年南宁市建制村党组织换届选举工作情况来看，南宁市建制村党组织成员共7264人，46岁至55岁2525人，56岁至59岁1119人，60岁及以上547人，46岁以上人员占总人数的57.70%，总体年龄偏大，“人力”年龄结构失衡（详见图1）①数据来源：根据南宁市民政局提供资料整理。。农村基层干部队伍年龄结构老龄化不利于干部队伍建设：一是不利于村级事务管理开展；二是容易导致农村基层干部队伍在整体上缺少创新活力；三是农村基层干部队伍呈现老龄化趋势，干部队伍建设的活力衰退，难以了解产业发展趋势和适应农村经济发展的形势，自身模范带头作用没有得到充分发挥，带领群众发展致富的作用不明显。

图1 南宁市建制村党组织成员年龄结构图

（二）专业不符，综合素质有待提升

从农村基层干部整体来看，大多数农村基层干部的文化水平普遍不高。以南宁市建制村党组织成员为例，全市建制村党组织成员中，高中及中专、初中及以下学历分别为4020人和1935人，占干部队伍总人数的81.98%，大专、本科、研究生学历人数占比仅为18.02%（详见图2）①数据来源：根据南宁市民政局提供资料整理。，与在乡村振兴背景下建设一支具有农村基层管理能力、了解市场经济知识、掌握现代科技知识和法律规范的高素质干部队伍具有一定差距。首先是部分农村干部综合素质与乡村振兴战略要求不匹配，由于受文化水平不高的限制，大多数农村干部并不具备处理复杂问题的能力，尤其是在开展乡村振兴工作时，缺少规划性、延续性的科学工作方法。其次是部分农村干部对政策理解不深入，执行不到位，在理解上级政策文件时，一些农村基层干部出现曲解文件精神或者对文件内容理解不够透彻的问题。

图2 南宁市建制村党组织成员学历结构比例图

（三）“人力资本”特殊，激励机制有待完善

农村基层干部属于比较特殊的“人力资本”类型，其所获报酬被称为补贴而非工资，从走访调查情况来看，现阶段南宁市农村基层干部所获报酬普遍不高，激励机制有待完善，干部干事创业的活力有待更好激活。一是农村基层干部的基本报酬不高，难以充分激励农村基层干部的工作积极性；二是农村基层干部每月所获得的基本报酬与实际的大量工作任务并不匹配；三是农村基层干部待遇差距较大，在日常工作中常常存在“工作同进退”“待遇差别大”的矛盾，导致农村基层干部队伍之间出现工作任务难分配、工作积极性不强的问题；四是农村基层干部的社会保障不足，农村基层干部经常参与抢险救灾等高危工作，缺少足够的社会保障不利于农村基层干部队伍稳定和激发干事创业活力。

（四）人才流失，后备储备干部不足

在城市化迅速发展的时代背景下，由于农村工作和生活对大多数青年人来说缺乏足够的吸引力，越来越多的青壮年劳动力离开农村进入城市寻找就业、创业机会，大量有能力、有见识、学历高的农村劳动力进入城市工作生活，农村人才流失严重。一方面导致农村基层干部队伍老龄化问题的加剧，降低农村基层干部队伍整体活力，不利于农村基层一线干部队伍发挥基层治理作用；另一方面部分返回农村创业工作的年轻人因工资待遇和农村治理工作复杂、艰巨等原因，在缺少有效激励手段情况下，他们投身农村基层的治理工作的积极性相对不高，更愿意从事农业产业如家禽养殖、果树种植等收入较高的工作。长期来看，这些都不利于农村基层干部队伍接续发展，后备储备干部不足。

（五）人力资本不均衡，队伍管理机制不健全

从走访和座谈调查中可以看出，虽然相关政府职能部门的重视程度在逐渐提高，但对队伍管理的机制还不健全，距离打造一支能够服务好农村经济社会发展的农村基层干部队伍还有一定差距。此外，部分农村基层干部为民服务意识不强、部分干部干事创业热情不高。一方面，部分农村基层干部没有端正工作态度，对于自己的干部身份认识不足，没有做到全心全意为人民服务，为本村的经济发展服务；另一方面，农村基层干部队伍的管理机制不够健全，对村干部缺乏有效的约束力，因此在思想、工作压力大等因素影响下，农村基层干部缺乏有效约束的问题相对突出。

三、人力资本视域下农村基层干部队伍建设的路径

新时代背景下，乡村振兴已是势在必行。农村基层干部队伍是全面推进乡村振兴的关键，更是乡村振兴高质量发展的保障。下文从人力资本理论视角出发，通过对农村基层干部队伍建设问题的剖析，用“人力”与“资本”的内涵和特征进行解读，探析了农村基层干部队伍建设的有效路径。

（一）强化教育培训，提升农村基层干部队伍能力素质

农村基层干部是影响农村经济社会发展的一项重要因素，加强对该部分“人力”资源的发展与培训有利于提升队伍的能力素质。从农村基层干部的发展情况看，探索多元的培训形式、丰富教育培训内容、强化教育培训管理可在一定程度上补偿农村基层干部在干事创业中的不足。

1.探索多元培训形式，全覆盖农村基层干部。一是要强化常态化培训方式，各级政府和相关部门应继续强化年度培训安排，做好年度培训计划，召集农村基层主要干部参加培训，完成年度培训任务。二是探索送教下乡、“送教上门”，针对农村基层一线干部，由各级政府统筹，相关职能部门根据实际情况，在镇级或村级组织培训。例如通过“微课堂”送教下乡，利用农村党课、党员固定党日活动等机会，为农村基层干部培训；还可以加强线上培训，目前大多数村都实现了网络覆盖，具备线上培训的基础，各级政府和相关部门可采取线上共享的方式进行，覆盖村级所有的干部和工作人员。

2.丰富教育培训内容，提升农村基层干部综合能力。一是要坚持理论与实践相结合，综合运用情景教学、案例分析、启发引导等方式为村级干部辅导理论、解读政策，广泛组织村级干部到先进地区实地观摩学习。二是在注重时政方针等理论培训的同时，突出基层组织建设、村级事务管理、乡村振兴等业务知识的培训，同时加强办公自动化等方面的技能培训，最大限度满足农村基层干部的培训需求，以此提升其综合能力。三是要加强农村基层干部的针对性专项培训。针对农村基层干部政策水平低、发展集体经济办法不多、计算机操作能力弱、法治观念不强等问题，整合相关师资力量，结合当地经济特色、社会管理特点、党的惠农政策、改革发展热点等，开发出一批特色教材，进行系列性、阶段性的培训。

3.强化教育培训管理，提升教育培训质效。一是结合农村工作实际构建农村基层干部培训全链条体系，不光要增强理论培训的针对性，也要加大实践交流学习的实用性。二是把村级干部参与各项培训的情况作为村级干部任期目标管理考核的重要依据，科学合理设定村级干部教育培训机制，加大村级干部培训覆盖率。三是进一步加强对农村基层干部教育培训的监督管理，培训实施主体应严格按照相关要求组织开班和开展培训，加强对参训人员的管理，强化培训纪律。

（二）优化队伍结构，激发农村基层干部队伍生机活力

农村基层干部作为农村经济社会发展的一项特殊“资本”，要使其作用发挥最大化，不光要加强“人力”补偿，更要健全“资本”，优化队伍结构，激发农村基层干部作为人力资源的生机活力［4］。

1.加强本土后备干部培养，保障农村基层干部队伍有效衔接。一是注重本土后备干部的培养，充分发挥他们了解乡村、接近群众、熟悉乡村情况的经验优势，鼓励他们继续在乡村振兴一线干事创业。二是注重从“重民意、看实绩、论本领”等方面选拔后备干部，同时也要注意后备干部的年龄、性别以及学历层次等情况。三是加强培养，强化管理，着重培养愿意加入农村基层干部队伍的人员。四是完善农村基层干部任用和退出机制，为村级后备干部提供上岗机会，在农村基层干部职数出现空缺时，及时按照程序推荐提名，鼓励后备干部作为候选人参加竞选，确保农村基层干部队伍有效衔接。

2.加强外来驻村干部选派管理，丰富农村基层干部队伍层次。一是坚持把优秀干部资源向乡村振兴一线倾斜，选优配强基层领导班子，主要包括优化乡镇党委、政府领导班子和村“两委”班子干部队伍结构，注重一线练兵，锤炼干部基层工作本领。二是注重从回乡大中专毕业生、致富能手、大学生村官、返乡青年、退役军人等各类优秀青年中培养选拔懂党务、知政策、有头脑、会技能的优秀人才充实农村基层干部队伍，打造能力过硬的乡村振兴“带头人”“领头雁”。三是重视选优派强“第一书记”“驻村工作队”“到村任职选调生”等，完善常态化驻村工作机制，打造一支素质高、能力强、作风硬的农村基层乡村振兴人才队伍。

3.探索创新农村“人才飞地”，引进“飞地人才”促活力。一方面，示范先行，打造学习典型，结合当前优化营商环境工作的推进，选择环境较好、条件成熟的村作为试点，在各大高校、科研院所、发展靠前地区引进发展所需的人才，构建“工作生活在外地，创业贡献在本地”的柔性用人模式。整合部门资源，构建“飞地人才信息库”，并由上级政府部门整理汇总，为将来柔性引进人才做充分准备。另一方面，举一反三，探索跨镇跨村“人才飞地”，引进其他镇、村的先进人才，特别是某个领域的专业人才，充实镇、村的干部队伍，激发农村基层干部队伍活力，促进和带动各项事业的发展。

（三）完善体制机制，增强农村基层干部队伍内生动力

制度保障是“资本”中十分重要的组成部分，也是确保“人力”资源充沛的前提条件［3］。因此，相关部门要完善农村基层干部队伍建设的体制机制，全方位确保农村基层干部在选拔任用、激励关怀、考核评价等方面有所保障。

1.强化组织领导，层层压实责任。一是要深刻把握全面加强党对乡村振兴工作领导的战略要求，严格落实“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的工作机制，建立“五级书记抓乡村振兴”的责任体系，坚决扛起全面推进乡村振兴的政治责任，提高各级党委、政府把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。二是要制定乡村人才专项规划，明确乡村人才振兴的总体要求、重点任务、政策措施，推动“三农”工作人才队伍建设制度化、规范化、常态化。三是要充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，选优配强村“两委”班子特别是村党支部书记，发挥农村党支部组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的作用，激活农村党组织的“神经末梢”，不断增强农村基层党组织的组织力、凝聚力和战斗力。

2.完善农村基层干部选拔任用机制。一是优化干部选拔、任用条件。健全鼓励优秀人才向农村基层一线流动的制度，探索完善针对农村基层干部的工资待遇倾斜政策，拓宽选用优秀年轻干部的渠道，择优选拔年轻干部。二是拓宽和畅通选人渠道，切实选好配强农村基层干部队伍。进一步拓宽干部选拔范围，探索跨镇跨村任职制度，创新推选机制，充分调动群众参与选拔的积极性。三是建立健全人才储备机制。坚持民主、公开、竞争、择优的原则，培养和储备德才兼备的后备干部，形成富有生机有活力的农村基层干部队伍［5］。不断完善乡土人才发现机制，努力在基层发现乡土人才，建立农村基层干部人才库。

3.健全完善农村基层干部激励关怀机制。一是要注重政治激励保障，畅通村级干部晋升渠道。适当加大政策倾斜，加大从基层党组织书记中选拔乡镇领导干部和从优秀村级干部定向考录公务员、招聘事业编制人员的力度，拓展基层干部成长空间。二是要注重经济待遇保障，改革村级干部待遇保障机制和提升待遇水平［6］。探索打破定员全额补贴干部和定员半额补贴干部藩篱的有效机制，实现村级干部同工同酬。提升村级干部业绩考核奖励报酬标准，探索农村基层干部“基本报酬+绩效奖励+集体经济发展创收奖励”结构性报酬制度，提升农村基层干部职位吸引力。三是要加大对运转经费保障的投入力度，完善农村基层干部临时性工作补贴政策。

4.健全农村基层干部监督考核机制。一是完善干部监督考评机制。建立健全农村基层干部综合性考核机制，注重工作过程考核与工作实效考核的结合、全面考核与专项考核的结合，干部自评、组织评定和群众打分的结合，对农村基层干部进行全方位的考核评价。二是完善培养考核，规范村级干部队伍管理。加强对新任职村级干部特别是年轻干部的培养，探索建立镇领导包联指导、镇干部结对帮联、后盾帮扶单位跟踪培养和优秀农村干部帮带机制。三是建立健全奖惩机制，激发队伍活力。突出正向激励，积极营造干事创业的良好环境。四是强化反向鞭策，健全干部监督管理制度体系。加大对“昏庸懒散拖”干部的组织调整力度，形成能上能下工作格局，对违反规定的干部及时给予通报批评或诫勉函询，不断增强其履职担当的责任感、使命感。