不同类型环境规制对地方环境治理的异质性影响

黄溢

（苏州市环境科学研究所，江苏 苏州 215000）

1 引言

步入新世纪至今，虽然我国在环保治理领域已经实现了长足进步，但环保风险仍然巨大。根据生态环境部发布的《2018中国生态环境状况公报》显示，2018年中国人均GDP消耗总量为46.4亿吨，较2017年减少了3%，虽然2018年GDP单位GDP消耗较2017年增加了3.1%，且煤炭在中国能源消费规模的比例依然较高，达到了59%。另外，在全国的338个地级及以上城市中有121个符合或高于县级空气质量指标，占全国城市数量的35.8%，较2017年提高了6.5%。党的十八大后，生态文化建设被纳入中国“五位一体”社会主义目标的总纲，第一次提出了“美丽中国”这一生态文明的创建。十九大报告指出，要推进生态文明制度的改革，建设一个美好中国。同时，相关单位也清楚地指出，应以企业及社会团体为主体、公众参与的环保及节约能源系统，凸显国家环保的决心及重要的战略位置。2014年5月，原环境保护部首次发布了《环境保护部企业检查负责人检查办法》，将“企业检查”改为“国家检查”。2015年生效的新《环境保护法》明确规定了各经济实体：政府、公司和个人在监测、保护和防止污染方面的法律义务，并加大了对非法排放的处罚。它被描述为历史上 “最严厉”的环境法，给企业和政府组织环境保护带来巨大压力。另外，《大气污染防治法》近期修正，以及多项新规定，其中有10条关于空气的规定，10条关于水的规定，10条关于土壤的规定，都加强了环境保护，还对法律进行了修订，以反映合法化程度的提高。因此，地方政府也加强了本地区的环境监管，并改善了环境法的执行。根据《中国环境统计年鉴（2018）》，2017年和2016年生效的地方环境法规数量分别为480部和318部，比2016年增加101部和23部；2017年开展行政检查1 077次，比2016年的562次增加515次。整个体系的结构，新的或变化的环保方针的采纳，和越来越多的当地主管部门的监督，都使环保法规的力度加大，因而加大了当地的环保和节约能源的负担[1]。

另外，随着广大市民和当地社会环境保护意识的提高，地方环保机构与企业对环保问题日益敏感，更多的利益相关方参与到当地环境保护和节约能源的管理之中。根据《中国环境统计年鉴（2018）》，2017年，原环境保护部信访办共受理群众关于环境问题的来信7 038件，个人来访2 848件（次），当事人来访1 458件（次）。与2016年比较，信件总量增长了46%，当事人数量（次）增加了2%，个人来访数量（次）增长了3%[1]。同时由于社会利益相关者更多地投入到对环保和节能措施的监督中，除了正式的环境监管外，非正式的环境监管也增加了地方环境与节约能源的压力。

总的来说，在环保法规日益严格的情况下，如何更好推进当地环保和节约能源，是国内外学者普遍关心的课题。为此，文章将环境规制划分为命令型、市场型以及非正式环境规制三类，并选取了污染管制投入作为评价指标，以探讨环境规制在当地环境管理中的作用与异质性[2]。

2 文献综述与研究假设

2.1 文献综述

2.1.1 环境立法对企业环境治理的影响

这些研究可以分为两大类：研究环境立法对环境保护投资的影响，在环保和能源方面进行了投入；本文主要探讨了环保法规对环保行为的作用，并将其应用于环保和能源节约方面。企业作为企业环保投入主体，已有的研究多集中在企业环保投入上，并得出了一些可能的结论。根据合法性或利益相关者理论，企业倾向于遵守环境法规和增加环境投资，以维持其合法性或满足其利益相关者，从而产生正相关。根据权衡理论，环境投资的短期成本与环境合规的收益相权衡，企业倾向于减少环境保护的投资，导致负面或不明显的结果。由于对线性关系的研究没有得到一致的结果，研究人员还调查了两个因素之间更复杂的关系。

2.1.2 环境立法对地方环境政策的影响

地方社区与企业一起，是环境政策的主要接受者。因此，一些研究者还研究了环境监管对当地社区和企业的环境政策的整体影响。由于研究地点、研究方法、研究时间和测量变量的不同，关于环境监管对环境政策影响的结果存在争议。结果表明，环境监管对地方环境政策的影响可能不是纯线性的，而是一种更复杂的非线性效应。同时，文献回顾表明，目前的研究需要改进。首先，地方环境政策不仅依赖于企业的环境投资，也依赖于地方政府的环境投资，尤其是在强调“企业控制”和“行政控制”的新环境治理框架下，以建设生态文明。新的环境治理框架特别强调了“操作控制”和“行政控制”在建设生态文明中的作用。所以，必须有指标来更好地说明对区域环境政策的影响。其次，过去的环境监测只注重于单一的环境保护策略对地区的影响，而忽略了其他形式的环保监管，例如：政府与民间的环保监管。由于环保管理体系已逐步从由传统的命令型环境规制为主逐渐转变为由命令型、市场型以及非正式环境规制组成的多维度、多层次环境政策体系，忽视其他类型环境规制的影响，则不能全面反映环境规制对地方环境治理的影响[3]。

2.2 理论分析与假设的提出

强制性环境法规旨在通过设定排放限制和技术标准来减少污染物排放。如果实际排放量超过排放标准，企业将被罚款或被迫改进生产工艺，严重的还会被关闭。与基于任务的监管不同，基于市场的环境监管是基于一系列的经济手段，使企业在选择或投资适当的减排方法和技术方面具有更大的灵活性。另一方面，以市场为基础的环保法规将会帮助企业利用防止和治理技术来降低废气的排放量。目前，主要的市场化环境监管手段是环境税、污染费和排放交易。政府旨在通过各种环境法规促进地方环境与节能，改善环境质量。一旦有了正式的环境法规，企业往往会决定加大对环境保护的投入，更加重视环境与节能，以满足环境法规的要求，展示盈利能力，避免因违规而受到惩罚。

除了制定高层制度，修订或通过环境保护的法律和法规外，中央政府还不断调整公务员的晋升制度，把环保和节约的职责交给当地，既要重视发展的速度，又要重视发展的品质，将环境与节能的责任移交给地方政府，并解决地方环境与节能的不良表现。晋升评价体系的变化，鼓励地方政府相互鼓励，从而改善环境与节能。一方面，地方政府面对来自外部监管机构和内部激励机制的强大压力，加强了环境法的执行，增加了环境保护的投资，以解决环境问题。另一方面，它们促进了当地的环境与节能，迫使有污染的企业在环境保护方面进行更多投资[4]。

随着公众对环境的日益关注，和越来越多的利益相关方，如环保组织和公司也越来越关注环保问题，并开始介入当地的环保工作，因此，非正式环境监测已成为正式环境监测的有效补充，为地方环境与节能增加了砝码，有力地推动了区域环境与节能工作的开展，从而促使地方政府部门和机构更加积极地参与环境与节能工作。总之，环境检查的增加和正式与非正式环境监管的压力相结合，进一步促进了区域环境治理的发展。

随着经济发展和自然环境的破坏持续进行，必须在经济发展和环境保护之间找到一个平衡。为了有效应对我国目前面临的严峻的环境问题，中央政府必须加强对环保的监管，通过各种手段解决污染问题，如在最高层进行制度规划，出台新的环境政策或修订现有环境政策，加大环境法规的力度，调整地方官员的晋升和考核制度。地方政府在外部环境监管的压力越来越大的情况下，有更大的动力推动环境保护，将严格执行环境法规，加大环境保护的投入，促进地方环境治理。鉴于遵守环境法规的压力越来越大，相关的罚款成本也越来越高，从商业角度来看，仅仅遵守环境法规并不能满足利益相关者的期望，违规罚款的成本远远超过环境保护的投资成本，迫使企业在环境保护方面进行更多的投资，推动环境政策。李哲（2018）发现，民众对环保的需要促使当地政府更加重视环保问题，而这又鼓励企业进行绿色投资。总的来说，增加的外部压力鼓励地方政府和企业在环境政策方面进行更多投资[5]。

3 政策建议

近年来，中央政府推动当地环境保护和节约能源，并有效处理环境问题，建立最佳实践体系，调整公务员晋升和评估体系，审查环境政策，推行环保政策。作为对中央政策的回应，各地政府在制定环保法、制定新的环保法、强化环保执法等方面，也不断强化当地环保立法。由于本地民众和居民对环境保护的认识不断提高，并且由于投资者和环境保护团体等相关方越来越关心环境问题，地方环境治理的压力也在增加。因此，正式和非正式的环境法规在有效促进地方环境治理方面的压力越来越大，这是一个迫切和实际的问题。为此，文章将各种环境管制划分为命令型、市场型以及非正式三类，以此来研究不同类型的环境监管的异质性。同时，本文还对各种环境规制的作用，以及其产生的影响进行了研究。研究发现，立法、市场监管、非正规环保监管与当地环境管理的反U型关系，如果环境监管强度不超过一个临界值，就能促进地方环境治理，这既证实了过度监管理论，也证实了异质性理论。基于市场的环境监管对地方环境治理的显著影响随着经济的增加而减少，而非正式环境监管的显著影响则随着经济的增加而增加。进一步的分析表明：（1）以市场为基础的环保规制与非正规的环保规制对经济发展区域的环境管理具有明显的作用，而指令性环境监管对欠发达地区的地方环境治理有显著影响；（2）以市场为基础的环保法规对当地的环境管理产生了明显的负面效应，而在变更之后，非正规的环保规制产生了明显的效果。

这项工作的结果对于如何通过不同类型的环境监管来促进地方环境治理具有重要意义。

4 结语

首先，由于这三类环境法规与地方环境政策呈倒U型关系，因此，环境法规的强度只要在临界点之内，就会对地方环境政策产生有利的影响。同时，对于不同类型的环境法规，临界点的数值是不同的。因此，只有尊重不同类型环境法规的临界点，并相应提高环境法规的强度，才能有效促进地方环境政策的实施，而单方面提高环境法规的强度可能不利于地方环境政策。其次，由于地方官员评价体系改变后，“命令性”环境法律法规对地方环境政策的影响并不明显，因此，应根据“命令性”环境法律法规的临界点值增加环境监管力度，以提高“指令性”环境法律法规的积极影响。第三，由于市场化环境规制对地方环境政策的重大影响随着地方官员评价体系的变化而降低，而且污染税作为市场化环境规制的工具已经逐渐被绿色税收和碳交易等其他工具所取代，所以，有必要充分运用绿色税收和碳交易政策等市场化环保法律规制的新工具，以进一步增强市场化环保法律规制的积极效果。第四，由于非正式环保法规在区域环境治理中的影响愈来愈大，政府有必要进一步促进公民更多地积极参与地方环境治理，以拓宽公民参与地方环境治理的途径，进一步发挥其积极作用。尤其是在市场经济发展较为落后的地方，政府应当引导公民更多地积极参与环保政策法规的建设、监督工作，从而更好地发挥环境法规的正面作用。第五，各类型的环境立法和规章具有各自的特点，对推动当地环境保护的作用也各有利弊。为更好地运用环境法对各地环保政策产生的积极影响，可综合利用各种类型的环保法规，以达到促进各地环保政策之间的协同效应。