全过程工程咨询的认识与实践

文/顾凌波

引言

自国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见（国办发〔2017〕19号）发布以来，各级政府陆续出台了支持开展全过程工程咨询（以下简称“全咨”）的政策文件，相关单位纷纷以全咨技术标准、管理标准或者服务导则进行跟进。但时至今日，各级部门、建设单位（业主）、咨询单位对全咨的认识并不统一，这种认识差异必然会带来全咨实践的困扰和无序，或进一步对统一制度规则建立、全咨健康发展造成负面影响。本文基于本企业多年在具体项目实践中的探索，谈谈对于全咨的认识与理解。

一、培育和推进全咨过程中的思考

（一）需要回答的几个问题

1.全咨服务的本质是什么。全咨的核心本质是技术咨询还是管理咨询、是技术服务还是管理服务？这是正确认知、理解全咨的前提，也是我们定义并建设全咨核心能力的基础。

2.全咨的牵头（主导）者是谁。全咨组织实施上，应该由谁来牵头（主导），是设计、监理还是造价？之所以有主导者之辩，一是某些全咨项目的招标公告明确要求投标人或牵头人必须具有特定资质，凸显部分业主认为某项专业服务是全咨核心内容并作为主导的认知；二是某些咨询单位认为缺少监理，全咨就没有抓手，认为监理是全咨的核心和必选内容；三是有关文件中“全咨项目负责人应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类或工程经济类高级职称”“在民用建筑项目中，鼓励采用建筑师负责制”等意见可能被误读为全咨需要由特定专业引领、主导。解答这个问题，有助于全咨的科学实践，进而解决业主需要什么样的全咨、市场需要发展什么样的全咨的问题。

3.全咨的委托内容应该是什么。全咨的服务内容必须包含什么？当下全咨的委托内容是否符合国家推行全咨的改革目标？

据有关文献的统计分析，全国已实施的全咨项目中，监理、造价、项目管理三项咨询业务出现频次最高，除此之外依次为招标和设计。总结起来，实践中全咨委托主要呈现如下特点：

（1）项目管理+监理+造价组合或三项业务中两两组合占比最高；

（2）“勘察设计+”,+的内容为（1）中三项业务至少之一；

（3）“监理+”，+的内容为除项目管理外的其他专项咨询业务之一，项目管理由“业主自管”；

（4）专项咨询业务中，委托最多的是监理服务；

（5）很少涉及投资决策综合咨询，几乎没有运营维护阶段的咨询服务。

（二）需要澄清的全咨“共识”

全咨概念提出以来，全咨在全国各地以各自理解的形式在不同的工程项目上“试点”，呈现出“百花齐放”的特征。目前的普遍“共识”是：两个以上专业化的服务叠加在一起由一个单位（或联合体）来实施就是“全过程工程咨询”。经过全咨的试点和推行，全咨实施效果总体上看，很多的全咨实践并未给业主带来广泛的获得感，也未对工程项目建设的效率和效益带来大的转变。从根本上看，委托人与受托人并未在思想上和行动上为全咨做好准备，业主的管理习惯与行为仍是传统的，咨询方提供的服务本质上还是分离和非集成的。究其原因，各方主体的全咨实践是在一个不统一、不科学的认识论下指导的，实践检验认识，全咨实践结果证明上述“共识”是不科学的。因此，有必要对全咨“共识”进行澄清、纠偏。正如丁士昭教授所言，解决行业对全过程工程咨询的“误解”、正确理解“全过程”、激励业主需求，是推动全过程工程咨询发展的关键。

二、全咨认识论

（一）从工程建设项目管理体制的演变看改革方向——提高项目管理水平

为提高建设工程管理水平和投资效益，国家一直在探索适合中国国情的建设工程项目管理制度。项目管理体制从建国后到上世纪八十年代初，经历了建设单位自营、苏联模式到工程指挥部模式等三个阶段，始终难以摆脱“投资大、工期长、造价高、见效慢”的困境。改革开放后，“鲁布革冲击”和“鲁布革经验”促进了新型管理体制的形成和发展，自此逐渐形成了项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制等“项目四制”，现已成为我国基本建设管理体制的中心内容。可以说，中国的工程建设项目管理体制的演变过程其实是一个致力于提高业主方项目管理水平的过程。

（二）从建设工程管理改革方向看全咨——仍然是提高项目管理水平

为进一步提高工程建设的质量和效益，切实保障项目管理水平的稳步提升，国家自1988年开始建设监理试点，到1996年开始转入全面实施。根据监理规范的服务内容，监理本质就是工程建设项目管理。随着时间推移，特别是提出“旁站监理”要求后，监理很快就偏向于施工现场质量、安全的监督检查为主，发展的路越走越窄，偏离了为业主方提供项目管理服务的“初衷”。

主管部门一直在密切关注并致力于解决建设工程项目管理中的问题，2003年以来，相关部门主要围绕完善工程建设组织模式方面进行改革，并从两个维度指出了指导意见：一个维度是工程产品的供给方式，推行工程总承包；一个维度是工程咨询服务的供给方式，从培养发展项目管理企业、鼓励大型监理企业创建项目管理企业最后到培育和推行全过程工程咨询。

从时间脉络可以看出，十几年来主管部门提高业主方建设工程项目管理水平改革方向经历了这样的演变：监理→项目管理→全过程项目管理→全过程工程咨询。全咨是与国际规则接轨、是为完善工程组织模式基于业主方项目管理服务的拓展升华，其核心本质是业主方项目管理。需要注意的是，全咨不是代替业主方项目管理，而是通过服务帮助业主提升项目管理水平。

（三）全咨解读

笔者认为，应该从国家立制的本源和目的来认识全咨、解读推行全咨的必要性。由于许多建设单位（业主）缺乏工程建设项目管理经验与能力，曾经广为盛行的“业主自管”模式使得投资人在项目决策、工程建设和运营过程中交了本可以不付出的昂贵“学费”，应当引进吸收国际通行的行之有效的管理方式方法，委托具有丰富项目管理经验的第三方机构提供全方面的项目管理工作，集成所有的专业技术服务和咨询服务，统筹、系统解决工程项目决策、建设和运营中的问题，实现工程建设目标和投资效益。针对本文前述问题和上文分析，对全咨的认识和解读如下：

1.全咨就是“项目管理+”，其本质是管理服务。全过程工程咨询是指在工程建设项目投资决策、工程建设、维护运营各阶段为业主提供包括项目管理在内的工程咨询服务组合，简言之就是“项目管理+”。特别要强调的是，项目管理是与项目建设目标全方面权责匹配的基于业主方的项目管理，管理的范畴为所有与业主有合同关系或者管理关系的业务及对象，即合同服务期内全过程、全方位、全对象的项目管理。因此，全咨本质是管理咨询，输出的是管理服务。

可以进一步探讨一下，既然全咨的核心本质是项目管理，那为什么要用“全咨”取代“项目管理”呢？

第一，从2003年起，国家就明确提出培育和发展项目管理企业的意见，鼓励监理企业转型项目管理，其目的是发展能提供高水平项目管理服务的企业、让监理回到提供项目管理服务的道路。但事与愿违，监理的项目管理服务初衷进一步被阉割，反而被单独委托的项目管理服务、造价咨询服务进一步撕裂，工程咨询服务的供给进一步碎片化。

第二，主管部门要求在各建设领域试行“项目管理”委托服务，期望在工程管理制度上有新的突破，很大程度上出于主管部门的一厢情愿，由于没有强制性，加之有效引导不足，市场需求并不大，实施效果也不好。有专业人士曾预言并“不幸”言中：“建设工程项目管理如果步入建设监理制的后尘，谁又能保证国家不会再推行另外一种管理方式呢？”

第三，在建筑业大而不强、工程建设组织方式落后、监理内外交困、项目管理推行乏力、企业核心竞争力不强等境况下，为进一步跳出传统建设管理思维的窠臼，全咨应运而生，而且全咨的内涵和外延可以完全覆盖监理和全过程项目管理。

2.服务内容是否包含项目管理是判断全咨的金标准。提供项目管理服务是构成全咨的核心条件，只要提供了包括项目管理在内的咨询服务就是全过程工程咨询，两项以上专业服务的叠加由一个单位（或联合体）来实施不一定是“真”全咨。

3.全咨的牵头（主导）者是项目管理。所谓全咨“应该由谁来引领或牵头”“全咨应该由一个专业服务作为抓手”都是伪命题，都是对全咨的误读。如果非要说一个牵头，那就是项目管理，是一切应当由业主承担的与项目建设相关的管理事务外包和决策咨询服务。

有关政策文件规定“民用建筑工程在建设实施阶段，鼓励建筑师作为全过程工程咨询项目负责人”被断章取义为全咨应该就是设计单位牵头、建筑师担任负责人。要深入理解“鼓励建筑师作为全过程工程咨询项目负责人”的逻辑：第一，设计是工程建设的灵魂，起着先导作用，对于充分发挥投资效益、实现建设目标起着关键作用。设计是保证工程建设质量的核心，设计与施工的密切配合有利于实现工程建设目标（这也是国家推行工程总承包的原因）。第二，在国际上，设计单位除提供设计成果外，还应提供包括采购、合约管理、工程监督在内的项目管理服务，是业主最重要的决策顾问。可见，设计院从事全过程工程咨询，显然最符合产业逻辑和国际惯例。但是，国内绝大数的设计院习惯于“掐头去尾”的服务模式，几乎不提供包括招标采购顾问、合约管理、工程监督在内的工作，集成化、一体化的项目管理水平普遍不高。在当前推行全咨的背景下，设计院做全咨的核心目的还是为承揽设计业务。 因此，“全咨应该就是设计单位牵头、建筑师担任负责人”的认知既没有政策文件基础，也没有理论和实践依据。

4.资质条件不是提供全咨服务的必要条件。《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）并没有对提供全咨服务的企业有资质要求，只是要求全咨单位提供勘察、设计、监理等具有资质许可的专业服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。《深圳市推进全过程工程咨询服务发展的实施意见（征求意见稿）》进一步进行了完善：“全过程工程咨询服务委托时，建设单位对咨询单位资格可以不作资质要求......全过程工程咨询单位应当自行完成项目管理和自有资质证书许可范围内的业务，按合同约定或经建设单位同意，在保证整个工程项目完整性的前提下，可自行决定委托范围内招标时已定价项目（勘察、设计、监理、造价等）转委托的第三人.....”，这也进一步诠释了全咨的真谛；“在技术、经济、管理、法律等方面具有丰富经验，同时具有相应服务能力和良好信誉的国际及港澳工程咨询企业和专业人士，按相关规定可在深圳直接从事全过程工程咨询业务”更是彰显了对项目管理能力的渴求及与国际通行规则的直接联通。

因此，是否具备特定资质不是提供全咨服务的先决条件，能为业主提供强有力的项目管理服务的单位就是合格的全咨服务商。实际上，房地产开发公司、提供代建服务的单位、地方政府的重点工程建设管理局的工作就具有全咨属性。未来，工程咨询公司、房地产开发企业、施工单位等能提供“项目管理+”服务的组织都可以作为全咨服务商。

5.全咨服务的核心能力是业主视角下的项目管理能力。项目管理能力是技术、经济、管理、法律等方面的综合能力，懂设计、懂材料、懂造价、懂施工、懂管理的复合型人才是全咨服务供应商的核心竞争力。

三、全咨实践论

虽然“全过程工程咨询”一度成为行业“热词”和“热点”，但目前全咨市场仍然相对较小，咨询效果未达预期。实现全咨高质量发展对促进建筑业持续健康发展具有重要意义，应该以科学正确的“全咨观”来指导全咨实践，并在实践中一以贯之。为此，需要主管部门、业主、市场主体三轮驱动，才能实践好、发展好全咨。

（一）发挥政府的推动作用

1.促进行业对全咨的统一认识

纠正地方相关部门、业主、市场主体对全咨的各自解读和“误读”，统一行业对全咨的认识，为科学实践提供统一思想指导。

2.发布项目管理服务政府指导价，改革造价管理制度

全咨服务酬金的主流计价方式是专业服务酬金叠加后以综合费率计价，各专业服务价格是按照主管部门过去曾经发布但现在已经废止的价格文件作为上限依据。一方面，各专业服务价格还是十几年的标准，价格水平普遍偏低；另一方面，项目管理价格因为没有支出依据，业主往往按照建设单位管理费作为项目管理费用的上限，远不能体现专业管理服务的内容和价值输出。由此，全咨服务价格总体偏低，加之全咨试点试验过程中低价竞争愈发突出，无法吸引优秀人才，人员配置与全咨需求错配，这是当前制约全咨健康发展的重要因素。

目前，在“放管服”背景下，主管部门希望达到市场形成价格的改革目标，原有的各类工程咨询服务收费文件被废止。但是，应该看到现阶段由市场形成价格的条件还不真正具备：一是各地审计工作不断强化，审计部门要求建设单位对各类服务费用的价格都需要有政策文件依据；二是巡视巡察等反腐高压，建设单位担心“说不清”，对任何费用支出都要看是否有政策文件依据，设计、监理、造价、招标代理等费用的取费标准几乎都是以过去废止的价格文件作为招标时的计费依据。而项目管理没有一个指导收费标准，即便建设单位觉得“物有所值”，不能也不敢给出一个没有依据的价格标准。

因此，未来一段时间内，至少应该对项目管理服务设立一个指导价格，待时机成熟逐步过渡到市场定价。同时，相关部门要督促落实项目法人制等基本建设制度，下决心改革造价管理制度，让包括项目法人在内的市场主体做到“法无禁止即可为”，为真正实现市场定价创造必要的法治和市场条件。

3.加快全咨模式的推动力度

政府投资项目优先采用全咨服务模式，凡应报送项目审批部门审批的工程建设项目，必须在报送的项目可行性研究报告中增加有关是否采用全过程工程咨询的内容和全咨在项目投资中的列支情况。与工程总承包相呼应，鼓励建设单位进行咨询服务总承包发包。

4.推行标准全咨招标文件，促进全咨“知行合一”

全咨业务获取的最主要的方式是招标投标，实践证明，标准招标文件的推广和使用是规范招标投标行为、建立统一大市场的有效手段。国家主管部门应该尽快编制推行标准全咨招标文件，通过招标投标的市场竞争来促进全咨认识和实践的“知行合一”，真正实现工程咨询的“国际接轨”，提升工程咨询行业的国际竞争力。

（1）资格条件上，淡化资质要求，突出项目管理能力。彻底改变要求投标人资质“大而全，小而全”的“唯资质论”，将资格条件主要聚焦于咨询单位项目管理能力。明确招标人对咨询单位资格可以不作资质要求；明确除项目管理外，中标人按合同约定或经建设单位同意，可以自行决定委托范围内已竞争定价的自身不具备资质或者能力的专业服务转委托。这种制度安排更有利于具有国际竞争力的头部企业的形成。

（2）委托范围上，落实“项目管理+”，彰显招标人自主。招标人可以根据项目情况，自主决定委托包含项目管理在内的跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，明确项目管理的内涵和外延。

（3）实施方式上，强调一个团队干到底，突出一站式整合服务。形式上可由一家具有项目管理能力的咨询单位来实施，也可由多家不同能力的咨询单位联合实施；内容上强调团队的统一与稳定，突出系统问题一站式整合解决。

（4）人员配备上，按照项目管理逻辑配置人力资源，建立一体化集成服务的组织保障。目前，试点试验全咨项目的人员配备要求上，普遍是以各服务专业人数之和作为基准，这种以服务专业来配备人员的方式没有跳出传统工程咨询分段、分块的思维桎梏。例如，要求项目管理、造价、监理各多少人，实际上，造价、监理都是项目管理的有机组成部分，如此，人为割裂了项目内在联系，既不科学也无必要，导致全咨实施时仍然是碎片化和分段化，在联合体中标情况下尤甚。标准文件应该以项目管理逻辑来引导投标人，根据委托范围、造价、进度、质量、资源、沟通、采购、风险、相关方等模块，自主整合团队的组织机构和人数，最大限度地建立一体化集成服务的组织保障。

（二）促进业主由“项目自管”的行为习惯向全咨思维转变

业主要解放思想，勇于委托“真”全咨，在业主方的项目管理上与咨询单位进行授权与分权，放管结合、让自己从琐碎的项目管理事务中解脱出来，聚焦于决策工作；咨询单位要以自己的专业能力让业主明白其提供的只是管理服务和决策咨询服务，决定权、选择权依然在业主，解决业主的授权焦虑。

（三）激发咨询单位建立全过程价值服务体系

只有咨询单位全面谋求为业主提供实实在在的价值，全咨才能得以健康可持续发展，为此，打造各具特色的全过程价值服务体系，是咨询单位必须面对的课题。

1.打造一支构建价值服务的人才队伍

全咨的竞争最终是人才的竞争，但是鲜有企业敢于去打破全咨服务人才错配的局面。敢于走在前面、舍得投入，勇于打造具有良好专业能力的工程管理人才队伍、特别是若干高水平的全咨项目负责人队伍的企业必将胜出。

2.联合经营、并购重组并不是向全咨转型的主要途径

相关文件鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。但对于广大的工程咨询企业来说，联合经营、并购重组并不具备广泛的可操作性，因而，联合经营、并购重组并不是向全咨转型的主要途径，绝大数企业更需要努力打造工程建设项目管理核心能力。

3.切实解决业主需求，以比较优势实践好全咨

在稳定好项目管理基本盘的同时，咨询单位可以根据自身传统的专业特长，因地制宜以比较优势进行全咨实践，提供更加广度和深度的咨询服务组合，切实解决业主需求，逐步建立自己的品牌优势。以投资、设计、招标、造价......等各为特长的企业，应该将项目管理和专业服务高度融合，让业主切切实实地在投融资、设计、采购、造价控制等方面拥有针对性的获得感。例如，笔者工作的企业，是一个以造价和招标为主业的公司，在全咨转型过程中，提出了以项目管理为主线（核心能力培养）、以投资管控为核心（业主最关心的投资问题）、以过程控制为手段（利用设计、造价、监理等技术经济工具实现建设目标）的全咨理念，在本省的全咨服务中，积累了一定的品牌效应。

总之，全过程工程咨询是高质量发展需求的产物，要实现“真”全咨，需要政府、业主、咨询单位多方联动。政府的正确引导、综合施策；业主的思想解放、释放市场；咨询单位的能力建设、价值服务构成全咨的三位一体，缺一不可，否则，全咨可能也会像当年的项目管理一样，不了了之。