大神农架区域社区共建共管建设经验及发展建议

胡文杰 潘磊 唐万鹏 王晓荣 崔鸿侠 李欢欢

摘要：自然保护地是生态建设的核心載体，社区共建共管则是自然保护地管理中的重要内容，对自然资源保护和社会经济发展具有重要意义。文中依据通过实地走访、座谈交流和资料收集分析获得的结果，并结合有关典型案例总结归纳了该区域社区共建共管建设经验，分析了当前存在的主要问题；在此基础上，从整合优化保护地、建立完善发展机制、建立健全评估反馈机制等方面提出未来社区发展的实践方向，以期促进区域保护地建设发展，并为我国自然保护地的社区管理和建设提供参考。

关键词：自然保护地；社区共建共管；典型案例；大神农架区域

中图分类号：X24   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）02-0070-07

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.06.27.0001

胡文杰，潘磊，唐万鹏，等.大神农架区域社区共建共管建设经验及发展建议［J］.林草政策研究，2023，3（2）：70-76.

Co-construction and Co-management of Community in the Extensive Shennongjia Region：

Development Experience and Recommendations

Hu Wenjie1，2 Pan Lei1，2 Tang Wanpeng1，2 Wang Xiaorong1 Cui Hongxia1，2 Li Huanhuan1，2

（1.Hubei Academy of Forestry， Wuhan 430075， Hubei， China;

2.Shennongjia Forest Ecosystem Research Station， Shennongjia 442421， Hubei， China）

Abstract： The natural protected area is the core mission of the ecological improvement， while the co-construction and co-management of community is the integral part in the management of natural protected area， which is of great significance to the natural resources protection and socioeconomic development. After reviewing the governance models of natural protected area， the paper studies the natural protected areas in the Extensive Shennongjia Region， including Shennongjia National Park， through field visits， communications and data analysis， concludes their experience in the co-construction and co-management of community in the Region based on the typical cases， and analyzes the main problems found in the Region. In view of the problems， the paper proposes the practical direction for future community development in terms of integrated optimization of protected areas， and establishment and improvement of the mechanisms for supporting the development， evaluation & feedback of natural protected area， so as to promote the development of regional protected areas and provide references for management and construction of communities in natural protected areas of China.

Keywords： natural protected area; co-construction and co-engagement of community; typical case; the Extensive Shennongjia Region

社区共建共管已成为自然保护地建设与发展过程中的重要工作内容。尽管中国社区共建共管的实践与探索经历了近60年的历程［1］，但其发展仍存在较多的障碍。因此，社区共建共管的创新实践仍是影响自然保护地可持续发展的主要因素之一［2］。自2010年以来，自然保护地和保留地网络已代表了世界越来越多的生态系统类型。世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）数据库显示，截至2021年9月，世界共有各类型保护地约26.55万个。相关研究表明，截至2020年底，全球分别有20.2%的陆地生物多样性和24.2%的海洋生物多样性关键区域得到全面保护，但其中仍有不少是“零保护”的“纸上公园”［3-5］。这在一定程度上反映出自然保护地保护治理速度跟不上建设速度。

优良的治理模式对充分发挥自然保护地综合效益具有积极意义。根据保护地的属性特点选择合理的治理模式对有效治理自然保护地具有关键作用，同时也是实现自然保护地生态效益、社会效益、经济效益和文化效益最大化的主要途径之一［6］。IUCN自然保护地治理模式共分为“政府治理”“共同治理”“公益治理”“社区治理”4大类，“政府治理”和“共同治理”的共同特点是均有政府参与，而“公益治理”和“社区治理”的共同特点是自发性的、非政府主导的保护模式。全球自然保护地治理模式主要呈现以“政府治理”为主、其他治理模式为辅的多样化状态［7］。从全球自然保护地治理现状可以发现，即使自然保护地类型相同，所采取的治理模式也有可能不同，因此自然保护地在治理模式选择上具有灵活性。

我国自然保护地治理模式以“政府治理”为主、“共同治理”为辅，社区共建共管是其中重要的治理内容之一。近年来，大神农架区域在社区共建共管工作方面进行了不少尝试。为了解该区域社区共建共管情况，总结好的经验做法，本文将对典型案例和存在的问题进行梳理和分析，并提出发展建议，以期为自然保护地社区共建共管工作提供参考。

1 研究区概况

本文所指的大神农架区域包括神农架国家公园试点区、竹山堵河源国家级自然保护区、竹溪十八里长峡国家级自然保护区、巴东金丝猴国家级自然保护区和兴山万朝山省级自然保护区。各自然保护区与神农架国家公园试点区毗邻，基本情况见表1。

2 大神农架区域社区共建共管实践经验及典型案例

2.1 建立健全工作机制，形成“政府—社区—居民”良好互动模式

2.1.1 经验分析

社区公共事务涵盖的工作内容多、涉及的利益群体广，关系到资源保护和生产发展2个重要方面。各保护区以建立“政府—社区—居民”立体化工作模式为目标，创新工作机制，实现了社区公共事务的共商、共管、共建，共同推进保护区发展。

一是通过科学合理制定发展规划，实现“共商”。保护区在编制社区发展规划过程中，一方面紧密结合本地资源特点以及居民生活习惯、生产生活方式科学编制发展规划，深入社区，围绕与居民利益密切相关的发展事項，广泛征求意见。在这个过程中，掌握和了解群众最关心的问题和最核心的诉求，从而对发展规划进行修改完善。

二是通过构建政府、社区和居民互动模式，实现“共管”。保护区在乡、镇、村各级成立专门的公共事务管理机构，并与辖区所设乡、镇、村签订社区共建共管及生态资源管护合作协议，建立由政府、社区和居民联合组成的管理队伍，定期召开联系会议的方式，形成社区发展合力。

三是通过提高居民保护发展意识，实现“共建”。保护区为辖区内的社区提供生态管护岗位，专门吸纳社区居民为生态护林员，以赋予居民保护自然资源职责的方式提高本地居民环境保护意识；同时，通过搭建乡村文艺表演平台，为居民提供参与宣传保护生态环境理念的机会，实现社区管理共建的良好局面。

2.1.2 典型案例

以神农架国家公园试点区为例，以社区共商、共管、共建为原则，神农架国家公园管理局针对自然灾害和野生动物破坏庄稼等不可控因素导致居民种植、养殖活动受到经济损失的情况，通过召开联系会议广泛征求居民意见寻求解决办法，建立了由管理局出资投保、第三方商业保险公司承保的自然灾害和兽灾商业保险机制，不仅保障了本土居民利益，也增强了居民进一步参与社区共建的意愿。

自2018年开始，神农架国家公园管理局对试点区的木鱼镇、大九湖镇、下谷乡和红坪镇4个乡镇实行野生动物损害及自然灾害商业保险，涵盖农作物种植、中药材种植、蜜蜂养殖等。2018年，农作物种植承保3 383户，覆盖面积1 210.01 hm2，保额9 000元/hm2，费率4.60%，投入保费50.09万元，提供农作物种植风险保障约1 089万元；305户农户种植的32.46 hm2农作物受害，获理赔26.30万元。2019年，农作物承保3 042户，覆盖面积1 063.32 hm2，费率5%，保额9 000元/hm2，投入保费47.85万元，提供农作物种植风险保障956.99万元；907户农户种植的51.20 hm2农作物受害，获理赔约38.50万元。2019年，中药材（主要包括独活、苍术、天麻、白芨、川乌、七叶一枝花等）种植承保865户，覆盖面积197.78 hm2，费率6%，保额2.70万元/hm2，投入保费32.04万元，提供风险保障约534万元；271户农户种植的7.53 hm2中药材受害，获理赔18.27万元。2019年，蜜蜂养殖承保659户，8 962箱，费率8%，保额800元/箱，投入保费57.35万元，提供风险保障716.96万元；124户农户的313桶蜂蜜受害，获理赔18.46万元。

2.2 注重社区产业发展，寻求保护与发展的利益结合点

2.2.1 经验分析

寻求自然资源保护与民生发展的利益结合点是缓解自然资源利用与保护发展矛盾的有效方式，坚持“绿色发展”、开创可持续的社区发展模式对社区共建共管长效运行具有积极意义。

一是强化资源管护，落实环境保护要求。保护区立足本土优势自然资源的保护和发展需求，不断加强资源管护。例如，结合居民对茶叶、中药材的需求，加强了野生茶树资源保护和野生中药材资源收集保存；结合居民开展生态旅游的意愿，发动群众加入到保护自然资源的队伍。通过将居民需求和保护要求相结合，各保护区的自然资源管护工作得到全面加强。

二是发展特色产业，解决居民利益诉求。保护区从社区居民最直接的利益着手，一方面巩固发展原有特色产业，通过政策支持、资金支持、技术支持等方式促进茶叶、中药材、小水果种植和蜜蜂养殖等产业发展；一方面加快产业转型升级，通过清洁农业、清洁生产补贴的方式，引导社区居民发展生态旅游、生态林业、绿色农业，增加林产品的生态附加值，提高了绿色产业发展在整个产业中所占比例，保护区内居民的直接利益得到充分保障。

三是加强基础设施建设，保障居民生活需求。保护区通过合理利用项目资金，加大对产业发展硬件条件建设力度，确保产业发展基础牢靠。在此基础上，建立村集体帮扶长效机制，实施庭院美化、亮化和绿化工程；同时，允许当地居民优先参与自然保护地特许经营活动，增强居民在自然资源保护中的获得感，满足了居民生活需求。

2.2.2 典型案例

神农架国家公园试点后，园内不允许进行工业活动，有药不能采，有猎不能狩，有树不能砍，有矿不能挖。为了让社区居民分享到保护好生态资源后的福祉与红利，神农架国家公园管理局探索自然保护和利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，加大产业结构调整力度，采用“合作社+基地+农户”的中药材、农作物、苗木种植、蜜蜂养殖等发展模式，推进社区农业农村经济结构战略性调整。主要做法是神农架国家公园管理局与社区管理处签订合作协议，成立合作社，通过政府投资，加强“农字型”龙头产业基地基础条件建设，采用扭转土地和采购农林产品等方式带动居民参与发展。一是通过帮扶责任人入户动员等措施，让社区农户充分了解奖补政策、实施范围、补贴对象和补贴标准，为政策落实营造良好氛围；二是提前制定产业发展计划，提升種植户参与产业发展动力，通过以奖代补方式，平均给予7 500元/hm2的资金扶持，让社区所有种植户都成为产业发展项目的参与者、受益者。以下谷乡中药材种植“以奖代补”为例，经组建专班对各种植户进行入户丈量核算，该乡6个行政村共种植道地中药材137.48 hm2，年度奖补资金达949 863元，种植户直接受益，同时极大提高了种植户热情，道地药材收获后种植户二次受益。

2.3 加强生态保护补偿机制研究与实践

2.3.1 经验分析

开展生态补偿有关工作对提升社区居民福祉、促进乡村振兴等具有重要意义。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，明确提出“健全生态保护补偿制度。建立健全森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等领域生态保护补偿机制”。同年11月，湖北省人民代表大会常务委员会通过《神农架国家公园保护条例》，明确提出省政府建立神农架国家公园生态保护补偿机制，将神农架林区、神农架国家公园试点区及其毗邻保护区的生态保护补偿资金纳入省级财政预算，对森林、湿地、水流、耕地等重点领域以及有关事项进行生态保护补偿。长期以来，大神农架区域围绕生态保护补偿开展了大量实践，梳理出当前生态补偿存在“缺乏系统规划”“补偿方式单一”“缺乏稳定的常态化资金渠道”“补偿标准偏低”“生态补偿评估监督机制欠缺”等问题，并以问题为导向，开展生态补偿机制研究，结合保护区实际情况，制定出适宜的生态补偿规划方案，取得了较好成效。

2.3.2 典型案例

为切实保护神农架大九湖湿地生态环境，神农架国家公园管理局开展了生态移民搬迁工作。截至2021年6月底，完成大九湖湿地472户1 626人的生态移民搬迁任务。为进一步促进当地居民加强生态环境保护，结合实际情况，神农架国家公园管理局通过生态补偿方式，出台了“以电代柴”补贴机制，加快搬迁区域电气化建设，目前已基本实现搬迁区域电气化全覆盖。管理局从2017年开始给予大九湖生态移民搬迁户3 000元的“以电代柴”补贴，5年累计补贴673.20万元。其中，2017年兑现补贴资金129万元，2018年兑现129万元，2019年129万元，2020年286.20万元。通过电气化建设，改变了当地居民上山砍柴获取生活用能的生活习惯，在很大程度上减轻了居民对山林木材资源的依赖，从而更好地保护了生态资源。

从以上经验及典型案例分析可以看出，神农架国家公园试点区的社区共建共管工作主要有以下特点：一是有政策保障和资金支持。通过建章立制，让社区共建共管工作中的各类政府行为有据可依、有理可循，为推进社区各项工作提供了可靠保证。通过争取资金支持，更好地保障了各类政策的落地落实。二是有创新发展和可持续发展的具体措施。能够充分结合社区居民需求和当地资源环境特点，调动有关社会资源，创新性地提出以保护环境为前提的可持续发展模式，做到因地制宜、因类施策。三是有社区居民的支持和配合。在推进社区共建共管过程中，采用联系会议、村委会宣传以及走访入户等方式，花费大量时间和精力在各社区进行广泛和深入地宣传动员，得到了大部分居民的理解和支持，从而形成了发展合力。四是建立并培养了有力的专业工作队伍，在推进社区发展方面起到了重要作用。

3 存在的主要问题

3.1 各保护区发展不均衡不协调

大神农架区域的竹山堵河源国家级自然保护区、竹溪十八里长峡国家级自然保护区、巴东金丝猴国家级自然保护区和兴山万朝山省级自然保护区均紧邻神农架国家公园，各保护地的自然资源类型、社区居民生活习惯等均具有较高的相似性；但由于管理单位不同，管理方式和管理成效存在较大差别，使得该区域的保护发展不协调。同时，大神农架区域包括了国家公园试点区、国家级自然保护区和省级自然保护区，不同级别保护区获得的资金、政策支持等存在较大差异，且各自保护发展目标也不尽相同，使得各保护区在社区共建共管工作方面的发展成效不均衡，不同保护区的社区共建共管机构在社区公共事务管理上发挥的作用也不尽相同。

3.2 生态保护与经济发展的矛盾复杂

据统计，在我国国家级自然保护区中（未统计港澳台地区），开展旅游相关活动的约占58%，且开发强度和范围在持续扩大，年游客接待量逐渐增加［8］。当地群众生产生活所依赖的自然资源传统利用方式、生活诉求等与自然保护区各类事业建设之间的矛盾冲突日益明显。自然保护地管理早已不再是对自然资源的单一管理，更是要引导当地居民建立与保护地保护目标相一致的绿色发展方式和生活方式，从根本上解决矛盾，从而推进自然资源的科学保护与合理利用，实现人与自然的和谐共生。尽管当前通过扶持产业发展、设置生态护林员公益岗位等方式在很大程度上减轻了保护与发展的矛盾，但因保护强度过大而影响部分原住民生活生产方式的问题仍然不容忽视。

3.3 缺乏社区共建共管成效评估反馈机制

社区共建共管需要政府部门和社区居民的共同努力。当前，我国的自然保护地治理模式主要为“政府治理”或“共同治理”，政府在自然保护地治理过程中扮演了非常重要且必要的角色，在整体推进自然保护地建设和保护中发挥了关键作用。随着保护管理的深入推进，“共同治理”模式在自然保护地治理实践中的作用越来越突显。通过政府收集统计性数据是了解社区共建共管成效的主要途径，但存在一定的片面性，难以从管理制度、工作机制、资金安排、基层实际情况等方面系统地对社区管理工作作出科学评价，不利于共建共管方式方法的改进。

4 发展建议

4.1 开展大神农架区域保护地整合优化

1） 整合优化保护区范围。以神农架国家公园试点区为主体，将周边各保护区整合优化到国家公园之中，从范围上形成一个完整的保护区域，整合优化后的保护区域统一由国家公园管理局进行管理，使各地区的发展在同一个框架体系内进行，增强保护管理的协调性和一致性。

2） 体制机制趋同化建设。神农架国家公园自试点建设以来，在健全社区共建共管体制机制、建立标准化流程化制度、开展动植物资源保护保育、探索制定各项发展规划等方面做了大量工作，并取得了显著实效，已经在各方面充分表现出示范性和引领性。建议通过开展整合优化工作，让先进的经验做法在各保护区内得到推广应用。

3） 统筹资金调度使用。自然保护地的全面保護与发展离不开稳定的资金支持，而神农架国家公园试点区在这方面具有明显优势。自试点以来，其在社区文化发展、产业发展、生态移民、生态补偿等社区共建共管有关方面的投入已超过亿元，而周边保护地在这方面的实力远远不及，这就在很大程度上限制了大神农架区域的整体协同一体化发展。通过开展整合优化工作，构建以国家公园为主体的自然保护地体系［9-10］，可统筹资金使用，让具有同等保护价值的区域得到有效保护与发展。

4.2 进一步构建与自然资源特点和民风民俗相适应的发展机制

自然资源是保护地保护和发展的基础，应通过建立与当地自然资源特点和民风民俗相适应的发展机制，进一步打通利益相关方的矛盾点，联结利益点，实现人与自然和谐共处。

1） 加强自然资源保护，提升保护能力和水平。开展社区共建共管的根本目的是使自然资源得到更高效的管护，使社区居民生活福祉得到明显提升。要实现这一目标，保护区的首要任务就是要保护好自然生态系统。这不仅需要提高居民生态保护意识，让居民自愿参与到自然资源保护工作中，还需要建立适宜的生态系统监测网络，加强现代化信息化建设，提高资源保护管护效率，通过优化保护功能区划、提升保护管理能力、完善科研监测体系和强化科普教育等提升保护能力和水平。

2） 建设利益联结项目，用项目建设联结自然资源保护与社区居民福祉的共同利益点。保护区应通过发展特色农业、培育生态文化旅游、打造美丽宜居环境等方式紧密联结各方利益，化解资源利用冲突。大神农架区域面积分布广泛，有些特殊植物资源在某个较小的区域可能存在集中分布的情况。保护区可针对有发展潜力的植物资源制定专项发展规划，通过招商引资、定向定点收购等方式，合理发展这些植物资源，避免居民直接上山乱采滥挖从而对自然资源造成破坏。

3） 深入发动社区居民，进一步促进实现社区的“共建共管”。保护区可以“全面掌握保护地自然资源特点—调研发现矛盾—建立共同利益联结点解决矛盾—形成倾斜式利益共享机制—逐步多方面开展共建共管合作”为总体路线，尝试吸收更多的社区居民以不同形式参与到社区建设和管理中。尤其是在自然教育方面，培养土生土长的自然教育员、宣传员，系统梳理现有与生态环境保护有关的法律法规及保护条例等，理顺保护区保护管理依据，加强规则的应用和宣传，让“规则”深入社区。

4.3 创新工作方式，形成管理评估反馈机制

1） 加强科技合作，形成稳定可靠的技术支撑保障。长期以来，从国家级到省级甚至到地方，各级林业有关科研单位在生态系统保护修复、生物多样性监测保育、资源承载负荷与可持续发展等方面积累了大量的科研成果和实践经验，这为加强自然保护地生态资源保护、促进社区共建共管提供了潜在的科技支撑力量。保护区应在管理上创新工作方式，积极引进高校院所科技力量，改变当前生态资源保护碎片化现状，形成科学合理的长期生态保护体系，提升生态系统保护恢复能力，从而为社区共建共管提供有力支撑。

2） 建立社区共建共管评估反馈机制，适时调整共建共管方案。社区共建共管模式不是单一的，也不是制定实施计划后就不再修正的一锤子工作。保护区应在实际发展过程中找到存在的问题，从制度上实现可持续和谐发展。基于联合国发布的《千年生态系统评估》，保护区可从安全、基本物质需求、健康、良好的社会关系、选择与行动的自由等方面，结合区域发展实际，建立社区共建共管成效评估指标体系和方法，定期对共建共管成效进行评估，适时修正、调整、创新工作方式方法，形成良性发展模式。

参考文献

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