中国城镇化风险的政府治理

钱振明

党的二十大报告指出，要提高防范化解重大风险能力，严密防范系统性安全风险。统筹发展和安全，是中国共产党治国理政的一个重大原则。习近平总书记指出，防范和化解重大风险是各级党委、政府的政治职责。习近平总书记同时强调，我们要坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险。当前，百年变局与世纪疫情交织，我国发展面临的风险挑战明显增多，必须把防范和化解风险摆在突出位置。作为中国式现代化重要内容的新型城镇化，正面临着不断累积的风险挑战。面对中国城镇化进程中所累积的各种风险，政府应加强和改进治理，以有效的政府治理应对日趋严峻的城镇化风险挑战。

一、城镇化总有风险相伴

风险意味着危险的存在和毁灭的可能。现代社会被看作一个充满风险的社会。有研究表明，“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度”，人类已进入“风险社会”。作为现代化必然趋势和重要形式的城镇化，其发展必然引起自然生态系统以及社会系统内各要素的急剧变动，具有复杂性和不确定性，会带来风险叠加。联合国一份报告曾预言，城镇化“既可能是无可比拟的未来光明之前景所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆”。确实，作为人口由乡村向城镇的非农化转移、土地由农用向城镇建设改变的重大社会变动过程，城镇化不仅带来产业、人口和财富集聚，也带来风险集聚。风险还左右着城市的现在和未来，使城市社会成为高风险社会，而城市也一直在应对风险，它总是面临着环境、健康、社会和安全风险。中国城镇化在带来经济增长和社会进步的同时，所引起的各种影响人居品质乃至直接威胁人类生存的问题日趋凸显，传统风险和现代新型风险并存，呈现多种风险叠加状态。

在现代化和城镇化快速发展的时代，传统的非人为风险，如自然灾害风险，与城镇化过程中的生态破坏有着越来越密切的关联，存在危害扩大和扩散的可能。中国走向新型城镇化的过程中，生态风险依然存在。人口向城镇的集聚，使城市固体废弃物总量不断增加，而大量固体废弃物的处理方式还可能增加城镇周边人口的环境风险。经济较为发达的东部沿海地区的产业外移，给中西部地区带来发展机遇的同时也带来环境压力。在一些地方，由于城镇化建设步伐的加快，经济风险表现为政府债务、金融和房地产风险。进城农民融入城市迟缓所引起的社会冲突风险、人口聚集和频繁流动所引起的健康风险等各种社会风险正逐步趋于严峻。城乡居民收入差距及区域发展差距所引起的社会失范、阶层关系紧张、发展失衡等问题使城镇化还蕴含着潜在的政治风险。与城镇化相关联或者由城镇化引起的这些风险，虽不是“正在发生”，只是“可能发生”，但相互间有很强的联动性，如城镇化过程中的资源环境事件可能引发社会冲突，生态风险可能并发社会风险，应对不当都会引起有损经济增长和社会进步的后果甚至灾难。概括说来，城镇化风险涵盖生态、经济、社会各领域且呈现交织叠加状态，并由此可能引起系统性风险，从而影响整个城市体系乃至国家安全。

二、基于城镇化风险之源的城镇化战略优化

风险古已有之，甚至不可避免。早期的哥伦布远航、郑和下西洋，都知道“风险”的存在。但这种传统风险可以感知，其后果也常常在预料之中，而且这种风险往往只是对那些特定的、敢于“冒险”的个人或群体发生影响。而现代社会在某种程度上是一种“风险社会”，现代化本身产生风险，风险与现代化形影不离，是现代化不可分割的组成部分，也是驱动社会变革的重要动力。但是，现代社会的新型风险与过去的传统风险不同，很多是无法感知的，甚至是无法预见的。当人们还没有意识到风险存在时，威胁却已经到来，而且它影响的不是特定的个体或群体，而是整个区域或国家，乃至整个人类。某种不明原因的疫病来临时，会使整个地球的所有生命体都处于危险之中。

城镇化风险，顾名思义由城镇化直接引起的风险，首先源于城镇化。城镇化需要消耗土地等自然资源，当这种消耗超越生态环境自身的自净能力和修复能力时，就会造成对生态环境的破坏，由此构成城镇化的生态风险。自然环境有其一定的自净能力，它可以通过大气、水流的扩散、氧化以及微生物的分解作用，将污染物化为无害物。但是，当污染物超过环境容量，生态系统遭到破坏，危害就会发生。由此，城镇化是否一定导致环境污染、植被破坏、都市“热岛效应”等生态风险，以及这种风险是否会扩散，主要取决于城镇化采取怎样的模式。传统的那种以过量消耗资源为路径、偏重数量而轻视质量的快速城镇化，不仅会带来生态风险，而且容易陷入社会风险。城镇化通过改变农村土地用途，转化为城镇建设用地，加快城镇建设、扩大城镇空间，让更多居民享受现代城市生活，是缩小城乡差距、推动共同富裕的重要手段。但当土地城镇化速度超过人口城镇化速度，城乡居民“得其应得”权益受到侵害，必然会引起居民不满。当这种不满和相关的利益诉求没有制度化的渠道表达时，则会引发社会冲突乃至不稳定。简言之，土地、人口、制度等城镇化各要素发展的不平衡，是城镇化社会风险的成因。应该说，城镇化会带来风险，而城镇化速度过快、模式失当，会使风险加剧。当人为因素、自然因素交织一起时，还会引发严重的系统性风险。防范和化解城镇化风险，首先需要改变“粗放冒进”的城镇化态势，坚持城镇化质量优先。

中国城镇化要坚持质量优先，需要优化城镇化战略，走以人为核心、可持续发展的新型城镇化道路。新型城镇化战略重在解决传统城镇化的“人地分割”问题，推进人口、土地、制度等城镇化各要素的平衡发展，形成安全、健康、宜居的城市人居环境，使所有进城人口都能均等分享与城镇化水平相适应的高品质城市生活。科学合理的城镇化战略，有助于防范城镇化风险的发生和扩散，但如何制定和有效实施科学合理的城镇化战略，仍是有待探索实践的课题。

三、城镇化风险与城镇化管理之关联

城镇化风险的出现与城镇化本身有关，而防范和化解城镇化风险，管理显得尤为重要。城镇化管理的本来目的在于防止城镇化的负外部性，尽可能实现城镇化的安全和可持续发展。在中国，城镇化风险的出现乃至加剧与城镇化的政府主导有着较为密切的关联。有研究表明，在乡村向城镇的转变过程中，农村土地的征用和村民的重新安置，都可能引发农民不满，并制造出“无业的城里人”，有引起社会混乱和大量贫困的风险。即使在新型城镇化发展阶段，在推进城市更新过程中，政府主导的老旧小区改造和居民安置问题，也可能会引起直接的社会冲突，或引起网络舆情而导致“次生灾害”，并可能引致政治风险。政府主导是中国城镇化的一个基本特征，政府的城镇化政策和制度在中国城镇化过程中发挥了规划、引导和控制作用。城镇化的进程和形态，可由政府的城镇化政策调整来实现，城镇化风险也可能由于政府政策和管理不当而引起或扩散。

引起城镇化风险的多种因素大都与政府治理有关。中国城镇化过程中的某些乱象，源于城镇化的政府主导和“政府全能”。城乡社会断裂和社会冲突等社会风险，与政府过快推进城镇化而相应的户籍制度、公共服务制度还不完善以及存在城乡二元分治状态有关；生态风险则源于土地的过度开发，以及政府的污染治理乏力；经济风险则突出表现为地方政府的财政压力所导致的债务风险，源于政府主导的城镇化速度过快、城镇建设规模过大引起地方政府的公共服务投入远超地方可用财力。因此，应对城镇化风险，宜从政府“治理革命”、更好发挥政府作用着手，优化政府治理体系。

四、城镇化风险的政府治理趋势

防范和化解城镇化风险的关键在政府。城镇化的社会风险、经济风险、生态风险有着各不相同的具体成因，应采取多种治理方法，但政府治理是最基本的路径。政府在城镇化风险防范和化解中的作用，具体体现在城镇化战略推进、城镇化政策引导、城镇化风险管控和处置等方面。政府的城镇化政策、制度和具体治理行为包括城镇化战略规划和实施、城镇基本公共服务制度、政府与非政府组织的合作治理，是对城镇化风险进行政府治理的基本路径。

制定和实施城镇化新战略，可从源头上防范城镇化风险。城镇化模式“失当”，使城镇化风险从“可能发生”演化为“实际发生”，从而对生态和人类社会产生危害。新型城镇化致力于人的城镇化，而不是局限于传统的城镇规模扩大和土地用途改变，不仅可以减少土地等自然资源的消耗，减少环境污染，减轻生态风险，而且可以通过进城务工人员的城市融入，减少社会冲突，减轻社会风险。

完善公共服务制度体系，旨在实现城镇基本公共服务的常住人口全覆盖和精准化，以防范和化解城镇化的社会风险。未取得所在城镇户籍的常住人口享受所居住城镇的基本公共服务，既受基本公共服务与户籍制度挂钩的政策制度约束，也受城镇基本公共服务总量和结构等因素制约。因此，应建立与户籍制度脱钩且成本分担的公共服务供给机制，实现基本公共服务的常住人口全覆盖，并促进公共服务精准化。同时，拓展数字化公共服务，以数字化扩展公共服务覆盖范围，促进公共服务便利共享。从而实现所有城镇居民，无论是否拥有城镇户籍，都能均等享有城镇基本公共服务。要通过制度变革和制度完善，实现公共服务均等化，提高社会公平性，从而避免和减少社会冲突，达成城镇化社会风险的防范和化解目标。

防范和化解城镇化的经济风险，应从提高新型城镇化建设质量和减轻地方政府财政负担双向发力。新型城镇化对城镇基本公共服务和基础设施建设提出了更高的质量要求和数量标准，也给地方政府带来新的财政压力，而这种财政压力无法通过传统的“土地财政”来缓解，通常改用政府举债方式来解决城镇建设资金短缺问题。因此，降低城镇化的经济风险，主要是减轻地方政府财政压力，既要着眼于建立健全政府债务总量失控风险预警机制，又要通过调整优化政府政绩考核指标等途径抑制地方政府举债冲动，降低政府债务率。要防止由于地方政府债务风险而引起系统性风险，政府债务风险与金融风险、房地产风险之间因业务活动的紧密联系，极易相互交织，演化为系统性风险。同时，应加强政府与社会资本的合作，利用社会资本化解本地基础设施建设和公共服务发展的资金短缺问题。

防范和化解城镇化的生态风险，应从多主体协同和数据赋能两方面构建生态风险治理的现代化体系入手。传统的生态风险治理以政府为主体，迫于上级压力和民众诉求，通常开展运动式、突击式污染治理，以至于“上有政策、下有对策”现象时有发生，治理效果并不理想。推进生态风险治理体系和治理能力现代化，重在构建以政府为主导，社会、企业和公民共同参与的社会多元主体协同合作治理新模式，并借助现代数字技术，实现生态治理的数字化转型，形成整体治理、协同治理。多主体协同，就是要解决过去生态治理过程中所呈现的“碎片化”状态，形成整体协同。正如习近平总书记所指出，生态文明建设“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举”。而数字赋能，则在于弥补生态治理工具的不足。生态风险的复杂性与不确定性必然要求新的更多更灵活多变的治理工具以应对。大数据、云计算、区块链，使变化迅速和复杂的生态数据、生态风险要素进行收集、存储和分析都有了可能，从而实现对风险的精准识别，以便实时应对和化解，将生态风险造成的灾害损失降至最低也有了可能。生态风险治理的体制机制优化和数字技术运用，意味着生态风险治理体系和治理能力的现代化，也就为生态风险的精准治理、有效治理奠定基础、创造条件。

概言之，城镇化风险的发生发展是多种因素作用的结果，防范和化解城镇化风险应从城镇化过程入手，优化城镇化战略，提升城镇化质量，更应从城镇化管理和政府治理着力。有效的政府治理，是防范和化解中国城镇化风险的基本路径，要积极构建有助于城镇化风险防范和化解、基于“全周期管理”理念和方法的现代化政府治理体系。全周期管理，意味着将政府治理贯穿城镇化发展全过程以及城镇化风险防范和化解的整个过程，以实现政府治理的系统有序、协同有效。