跨区域水污染协同治理研究

张忠伟

（湖南岳州律师事务所，湖南 岳阳 414000）

长江流域是我国综合实力最强的地区之一，伴随长江经济带城镇化和工业化的持续推进，该区域正面临水污染事件频发、流域内湖泊富营养化等问题，加之流域内治理规划的差异，该流域水污染治理面临严峻的挑战。当前，要全面推动长江经济带发展，打造区域协调发展新样板，绘就山水人城和谐相融新画卷，使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场。落实“生态优先绿色发展”的可持续发展战略，是长江流域各地区的共同任务，这就需要推进水污染协同治理。

1 长江流域水污染治理现状

1.1 治理取得一定成效，但形势依然严峻

近年来，长江流域水污染防治呈现出总体向好的势头。但是，长江经济带的经济体量巨大，水污染防治问题依然突出。一是部分支流和湖泊水质仍然较差。面源污染日益严峻，成为长江流域水污染的重要原因。二是渔业资源总量下降，特有的珍稀生物保护形势严峻。受水电开发、航运、排污和捕捞等活动影响，中华鲟、江豚等长江特有珍稀生物的生存空间受到抑制。三是水污染案件的存量较大。环境污染高风险企业的集聚与长江流域的饮用水水源地保护区等重点保护区域交叉分布，产生突发性风险的概率极高。2006—2019年，长江经济带累计发生突发性环境污染事件3 500 多起[1]。四是历史遗留问题。长江流域矿产资源的开发遗留大量矿坑，若不进行及时的环境修复，酸性矿井水会对水土环境造成严重污染，改变地下水资源空间分布格局。

1.2 国家层面的治理规范体系已经形成

从国家法律规范看，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》等基本法律法规提供基础的法律保障，并为制定更加具体的部门规章、地方性法规奠定基础。同时，司法机关为了贯彻长江经济带区域发展战略，强化对环境污染违法犯罪行为的威慑，相继制定并颁布相关司法规范[2]，为执法提供及时的法律依据。为了从法律上提供更加精准的规范依据，2020年12月，国家审议并通过《中华人民共和国长江保护法》，该法律从规范与管控、资源保护和生态环境修复等角度为长江经济带水污染治理提供具体明确的法律指引。

1.3 地方层面正在探索跨区域协同治理

在跨区域水污染治理中，省级政府的合作是核心，不同省级政府间的区域合作主要包括跨省间的行政规划、行政协议以及跨区域合作组织的内部文件三种表现形式。其中，省际间的环境污染协同治理发展为协同治理论坛联席会议等形式，参与合作的城市联合发表集体倡议。在地方政府间的协同治理上，只有通过相互间逆向的利益补偿机制，才能实现流域内环境治理的总体公平。财政部颁布专项方案进行调节，依据该规定，长江流域各地要积极推动流域保护的协商共建，财政部对合作机制进行核实并评定等级，依据等级给予梯级性奖励，调节和调动地方政府签订补偿协议的积极性。随后，长江上游的云南、贵州、四川三省围绕赤水河流域，联合签订横向生态补偿协议，取得较好的治理效果[3]。

2 长江经济带水污染协同治理的制约因素

2.1 经济目标差距较大

在长江经济带中，不同城市均有各自的发展方向和侧重，导致政府的施政方向和发展侧重点不同，进而影响水污染协同治理及其财政保障。长江经济带下游地区生产总值（GDP）和人均GDP 普遍高于中游和下游，并呈现出阶梯性分布。由于现阶段地区政府间竞争和发展导向，GDP仍然具有决定性的影响力，地方政府为了发展区域经济，必然会规划最为现实的经济目标。而经济目标差异会导致水污染协同治理的意向缺失、权力运行单向等问题。由于缺乏宏观的全流域协同性经济发展规划，区域水污染协同治理的难度大。

2.2 利益诉求明显不同

从环境功能上看，上游地区是长江流域主要的生态功能区，是主要的生态涵养区，应以环境保护为主。例如，云南、贵州、四川等省生态保护区总面积在整个长江流域中的占比超过60%。但是，从地方发展意愿上看，上游地区地方政府对经济发展的意愿尤为强烈。与之相对，长江中游地区则是产业转移的承接地，其利益诉求与上游地区存在明显差异，既有保护水环境的责任，又有产业升级的意愿。长江下游是整个流域中经济总量最大的地区，是在中上游地区提供良好水环境下实现的。但是，下游地区未能有效承担合理的水生态补偿责任，为上游地区提供经济补偿和环境保护资金。

2.3 监管力度不同

水环境是公共物品，长江流域沿岸各地经济发展差距明显，在实施跨区域水环境保护时，可能导致典型的“公地悲剧”[4]局面。为了建成生态优先、绿色发展的示范区，部分地区需要进行利益受让，但是地区间协同合作协议以倡议型居多，难以形成有效的契约监管网络。国家层面，《中华人民共和国长江保护法》刚颁布实施，从规范转化为具体的执法行为，仍需要一定的时间进行吸收和细化。当沿岸地区布局重大项目落实施工时，各地区监管力度不同，无法从整体上统筹全水系的环境承载能力，可能导致局部地区污染源集中，引发污染事件。产业转移缺乏统一有效的协同指挥平台，可能导致污染逆流而上。

3 强化跨区域水污染协同治理的对策

3.1 建立完备的法律法规体系

一是整合长江流域水污染防治规范。跨区域水污染协同治理涉及多方因素，具有复杂性和特定性，操作难度较大。另外，水污染治理与预防保护是相辅相成的，二者缺一不可。因此，要整合长江流域的水污染防治规范，构建防治与保护的统一管理体系与衔接程序规范。二是制定水污染监测责任实施细则。依据《环境监测管理办法》，企业是监督的责任和义务主体，任由企业自查自纠，难以克服企业自身的利己主义倾向，在无相应惩罚性措施的约束下，依靠企业自觉完成监测责任是不可能的。该部门规章法律位阶较低，缺乏惩治条款，当前急需尽快出台相关规范，明确企业和监督主体承担的水环境监测职责与义务、惩罚职权，强化监督质效。三是明确水资源保护的生态补偿实施条例。水资源作为一种准公共产品，为了避免“公地悲剧”的产生，必须建立必要的生态补偿机制对其进行调节。首先，明确水资源补偿的程序性规范，约束补偿行为；其次，通过内部投入和外部引进的方式，加大资金投入，激励中下游积极治理污染；最后，要积极完善技术，优化生态保护运行体系，实现上下游的优势互补。

3.2 成立流域水污染综合治理机构

探索建立行政级别较高的全流域综合治理机构，其直接隶属于国务院，实施垂直管理，行政级别高于地方政府，有权在省级、地市级行政区间进行资源调度。具体运行可借鉴美国田纳西流域管理局的管理模式，赋予其双重职能，具备中央机关的职权，也具有独立的法人资格和核算能力，以充分发挥其协调的职能性。

3.3 构建科学的绩效考核评价指标

长期以来，以经济考核为重点的评价体系迫使地方政府在地方利益的均衡与取舍中将发展经济作为优先选项，甚至会以破坏环境为代价来换取经济的发展。为此，应当构建科学的绩效评价指标，将水污染治理成效纳入评价指标，并从全局进行考核，以督促和激励流域内各地区行政主体进行主动的合作与协商。

3.4 完善权责协同问责机制

一是完善权责一体的监督问责机制，强化政府和企业的双重监管。在流域内水污染协同治理方面，监管主体是地方政府，既要监督其职责履行，又要惩处失职失责的行为。对于被监督的企业，既要对其失职的污染行为进行惩戒追责，又要对其故意的污染行为严惩。探索建立长江流域污染惩戒委员会，由政府管理人员、企业代表以及部分民众按比例组成，承担相应的监督问责权，并在惩戒前召开听证会，要求企业、民众和政府三方参与，通过公正的程序，确保惩戒问责的合理、公平、公正。二是强化问责需要一定的资金保障。与长江流域行政主体分割密切关联的是环境治理费用的财政分担问题。要从源头上明确规定生态环境保护的财政拨款标准，提高环保的财政投入总量；在治理过程中，鼓励采取灵活的资金使用规则，吸收民间资本、社会资本进入环保资金保障体系；在资金使用过程中，要强化环保专项资金使用和监管制度，确保专款专用，防止被挪用。

3.5 优化治理平台协同制度

建立区域间协商治理平台制度，以平台为依托，统一流域内治理行为，提升区域间协同治理能力。近些年，沿岸部分地方政府探索建立联席会议制度。在此基础上，可以将这一模式进行规范化、制度化改造，为化解流域内环境争端提供沟通协商的制度架构。要积极吸纳社会力量进入，形成政府主导、社会组织和第三方机构积极参与的多元治理体系。

3.6 塑造协同治理理念

在水污染治理过程中，以地方保护主义为主的传统观念依然盛行，严重迟滞流域内协同治理水污染理念的形成。要摒弃地方本位主义，强化协同治理理念的塑造。明确长江水污染治理必须树立全流域一盘棋、合作共赢的观念，引导地方治理主体认识到，在经济竞争博弈的过程中，合作共赢是一种最优选择。同时，在环境污染的跨区域治理中，地方保护主义无法保障治理资源的优化配置，不能实现环境治理的最优。因此，地方政府要主动转变治理理念，摒弃地方本位的传统观念，推动区域间治理合作，促进流域内水污染治理的协同发力。

4 结论

结合长江流域水污染治理现状，本文分析长江经济带水污染协同治理的制约因素，提出强化跨区域水污染协同治理的对策。目前，长江经济带水污染协同治理取得一定成效，但形势依然严峻，国家层面的治理规范体系已经形成，地方层面正在探索跨区域协同治理。各地经济目标差距较大，利益诉求明显不同，监管力度不同。未来，要建立完备的法律法规体系，成立流域水污染综合治理机构，构建科学的绩效考核评价指标，完善权责协同问责机制，优化治理平台协同制度，塑造协同治理理念。