刚柔并济:美国环境行政罚款制度的研析与启示

郑文乐

(宁波大学 法学院,浙江 宁波315211)

1 环境行政罚款制度的概览

对于一种制度的完善和思考,离不开对法律概念、特点、功能等基础理论的明晰。只有这样,方能在较为一贯的风格和清晰的内容上进行探讨和议论,以实现研究的目的。

1.1 概念厘定

作为行政处罚方式之一的行政罚款,指的是行政处罚主体依法针对违法当事人强制其承担一定数额的金钱给付义务的一种惩戒性行为。而环境行政罚款,则系行政罚款在环境行政治理领域的具体适用形式,具体指环境行政主管部门依法强令环境违法相对人向国家缴纳一定数额金钱的行政处罚方式,是行政罚款项下的子概念[1]。环境行政罚款在设定、规范、适用等过程中所形成的一系列标准和机制,共同构成了环境行政罚款制度的主要内容。

1.2 特点分析

环境行政罚款是中国环境保护领域中适用范围最广、运用频率最高、使用情况最多的一种行政处罚手段,在环境治理中发挥着举足轻重的作用。其特点突出表现在以下3个方面:其一,较强的专业性。与传统行政法律规范不同的是,调整环境行政罚款的行政法律规范不仅谈及公共利益、公共安全、公共秩序等一般性抽象概念,还涉及大量关于环境科学、环境评价、环境技术等专业性概念,例如《中华人民共和国水法》第三十二条规定的“纳污能力”“排污总量”等[2];其二,裁量的技术性。环境行政罚款在最终作出之前,往往需要由环境执法人员依据专门知识,并借助专门设备进行技术性操作,结合环境违法事实和证据进行审查认定,最后才能确定环境罚款的具体数额[3];其三,利益的平衡性。在行政法律规范中,行政主体在行使自由裁量权时,需要平衡公共利益与个体利益。因而在环境治理领域,也需平衡公共环境利益与社会经济效益之间的利益。例如针对民众对美好生活环境的需求与企业单位生产社会供给之间的利益矛盾,环境行政罚款的制度运用也就成为维护该组利益平衡的手段之一[4]。

1.3 功能解构

首先,在违法行为发生前,环境罚款制度就已具备预防功能。在这方面,又可以分为特殊预防和一般预防。前者主要是针对已经被处罚的违法者再度做出环境违法行为而言的;后者则是教育社会一般公众以及威慑潜在违法者,从而规范自身行为以形成的一种法律价值导向和违法冲动抑制机制。其次,在违法行为发生后,惩罚和救济就成为该制度的主要功能。一方面,通过环境行政罚款对违法者进行财产剥夺,使其深切地体悟到经济损失所带来的否定性评价和精神痛苦,从而抑制环境违法行为的发生和恶化。相较于其他处罚手段而言,环境行政罚款能够更为直接有效地触及违法者的利益[4]。另一方面,环境行政罚款在对环境违法者的惩罚的同时,就意味着对环境公共利益的维护,还能从违法者所缴获的环境罚款用以修复和弥补环境损害,这也是环境行政罚款作为公共财政的一部分之任务使然。

2 美国环境行政罚款制度的廓清

对美国环境行政罚款制度进行检视,有助于明确该项制度的法治定位与理论功能,从而推动国内该项制度的创设和执行方面的完善。

2.1 背景流变

40余年前的美国正自我陶醉于二战后发达工业所带来的巨大便利之中,其国内环境却在严重恶化,同时也与美国民众生活质量追求相背道而驰[5]。面对国内频发的环境违法行为,美国建立起了刚柔并济的环境行政治理体制。具体而言,美国环境保护局为了加强环境执法以有效应对环境污染的现实问题,制定了环境行政处罚政策,并配以具体指南和规则,在这其中也包括了环境行政罚款政策。经过多年的法治发展,美国形成了较为完备的环境法律体系,已经走在世界前列,这也是其值得引以为鉴的主要原因。同时需要说明的是,因为美国是一个联邦制国家,故而在环境行政罚款制度的立法体制上,除了美国联邦政府在制定统领各州的上位法,还有各州政府根据本州的具体情况并遵循公平公正的原则所制定的各州环境法律法规,此乃环境立法的美式特色。

2.2 内容解构

2.2.1 强力规制:制度的本质呈现

在法律规制上,既有联邦层面的立法,如《联邦大气污染控制法》,也有各州层面的立法,如《密歇根州环境保护法》;既有政策性法律如《国家环境政策法》,也有技术性法律如《清洁水法》,更有责任性法律和风险评估性法律,总体呈现出庞杂且完善的特点。在各部单行法律中,皆对环境行政罚款进行了明确规定。宏观来看,美国的环境行政罚款力度极大,罚款数额通常是天文数字,其试图以较高的违法成本来减少违法行为的发生。在环境行政罚款数额的计算上,美国采取的是按日计罚制,其显著特点是以动态方式来规定环境行政罚款数额,具体表现为违法时间越长则款额越大[6]。

微以观之,即便美国的环境行政罚款额度较高,具有较强的威慑能力,但也并非完全没有限制空间。首先,在额度限制上,美国有着极其严格的法律规定。例如根据美国法律规定,环境行政罚款数额一定不低于因环境违法而产生的主要经济利益,对于环境严重违法行为则处以每日不高于2.75万美元的环境行政罚款,并课以取消经营许可证的行政处罚;涉嫌更为严重的环境违法行为,则启动刑事处罚程序,包括最高限额100万美元的行使罚金或是15年以内的有期徒刑[7]。其次,在裁量因素上,1970年颁布的《清洁空气法》中就规定了处以环境行政罚款时,需要考虑违法行为的具体情节、过往犯罪记录、致损后果危害程度、行为人主观态度和赔偿能力、社会评价、同类行为处罚情况等众多裁量因素[8]。在这方面,法律赋予环保局以一定的裁量权和协商权,其可以根据前述因素在20%的范围内酌情调整罚款数额。同时环保局为了减少诉讼,还会与违法者进行罚款协商,如果协商不成则会按照最高罚款额提起诉讼,但在违法者越早缴纳罚款或已经采取补救措施的情况下,环境罚款的金额也会减少[9]。此外,执法机构可以根据违法者的违法所得和守法成本之间的差额确定行政罚款,这有利于克服单次罚款数额畸低的问题。而在环境罚款的流向上,主要是先将罚款归于国库,再由国库以批准环保局预算的形式将该笔款项用于环境执法和专项整治等环境行政治理工作,颇有取用归一的意味。

2.2.2 柔性引导:制度的配套保障

其一,在执法模式上。从20世纪80年代开始,美国境内对抗式环境行政执法的弊端逐渐凸显,为此政府开始寻求政策转变。1996年国会通过了《小型商业行政执法公正性法案》,其中要求执法机构对小型商业企业的轻微环境违法行为予以宽容对待,转而以教育和激励促进环境守法,由此确立了合作式环境执法模式[10]。在此种模式下,严厉的环境罚款措施将会同一些促进守法的项目配套实施,以此来鼓励公民、企业或组织自愿主动地遵守法律,例如行政奖励、守法教育、技术援助、资金补助等,在强制惩罚的同时又兼顾柔性指引,整体性地提高了环境行政治理的接受程度。

其二,在启动方式上。公众参与在美国环境执法中无处不在,其将公众依据美国法律所享有的环境治理信息知情权、参与权和司法救济权进行整合,明确了公众享有环境听证、环境决策乃至公民诉讼等逐项权利。在美国,公众参与作为一项宪法性权利,既有如联邦层面的《清洁水法》第101(e)条或《资源保护和恢复法案》第7004(b)(1)条等规定提供的中央支撑,也有各州层面的如得克萨斯州《公民参与法案》等规定提供的地方性支持。以公民诉讼为例,在公民诉讼的环境法治请求主要包括3个方面:第一,请求法院针对被告的环境违法行为签发禁令,临时和永久均不受限;第二,请求法院对被告处以罚款;第三,请求法院判令由被告承担本案的诉讼费、律师费、证人费用等[11]。因此,相应地,在具体案件的审理过程中,法院应当就是否给予临时或永久性禁令、是否处以环境行政罚款以及费用成本如何分配承担等问题进行审判活动。值得注意的是,无论是禁令救济还是行政罚款,在中国境内均为国家机关专项权力,而非如美国一般由公众所牵,因而在这一点上的借鉴应当是有限的[12]。

2.3 内核剖析

2.3.1 责任层面:公共信托理论的环境实践

根据公共信托理论,国家资源是全体社会成员以集体的名义委托国家或政府进行管理。需要注意的是,这里的全体社会成员既包括当代人,也包括未来人。因此,也可以理解为当代人受后代人的委托对包括环境资源在内的国民资源进行开发、管理、利用、收益,由此亦相应地产生了不得滥用而需合理看护之义务,否则将会损害当代人乃至后代人的环境权益[13]。据此,从法律法规的强力规制来看,美国环境行政罚款制度是出于国家环境行政管理和建设的需要,但这同时也是全体社会成员赋予国家的责任所在,只不过是以法律手段的样貌加以调节和实现的;从柔性引导和促进机制来看,生态环境资源作为全体社会成员所有的共同财产,故在具体治理工作中少不了社会协同合作与社会公众参与,我们可以看到的是,美国环境行政罚款制度也因公民诉讼的实践存在而增添了社会公共性,而非仅具行政专属性。

2.3.2 处罚层面:理性的经济人理论之延伸

根据经济学理论,任何从事经济活动的个体或单位都是“理性的经济人”,由此可以得出经济人所具有的两大属性特征:一是自利,二是理性。与中国传统先哲所提出的“人之初,性本善”之性善论的观点不同,理性经济人理论更加注重自身利益最大化的追求,但也必须受到国家法律和社会道德的双重约束[14]。遵守法律还是违反法律,是经济人经过权衡后做出的抉择,当然违法行为必然受到制裁。同经济行为一样,环境治理也需要衡平执法收益与成本,要求理性经济人转换为理性生态人。美国所实施的严厉性环境行政罚款制度,即是对自利大于理性的生态人所作出的否定性评价,通过巨额环境行政罚款来督促和加强“生态理性”,以期实现更为有效的环境治理。

2.3.3 评价层面:环境正义理论的价值向度

从环境正义理论的视角来看,美国环境行政罚款制度的价值意涵共有四重。第一,分配正义,即载秉持社会公平正义的价值取向上,对环境利益与负担进行分配。第二,参与正义,美国联邦层面或各州层面关于社会公众可参与到环境行政罚款制度的建章立制、规则细化、额度探讨等问题,这是考虑到正义的实现条件包括社会公众有权参与、审议和决策,亦是参与正义。第三,承认正义,美国通过让环保局与违法者进行罚款金额协商,以协议方式减少诉讼,这就使得所有环境参与者予以同等尊重,以正义精神认可并保障规则共识。第四,能力正义,美国环境法律鼓励公民诉讼以提高环境执法效率的同时,亦锻炼提高了公民自身推理、表达、演绎等能力,以顺利实现环境权益并推进环境罚款等诸项制度的贯彻落实[15]。

3 中国环境行政罚款制度存在的问题

在环境治理中,环境罚款成为一项常用的法定规制手段。这种惩戒措施在实施过程中,在柔度和刚性上存在则柔度不足而刚性有余的问题,试分析如下。

3.1 柔性不足:罚教结合存在偏差

环境罚款不仅要对违法行为人予以经济制裁,更要通过执法部门的宣传教育,督促相对人增强法治观念。但当前,在环境罚款的柔性执法端--教育实施方面,主要存在两种错误倾向。

第一,直接忽视。处罚与教育相结合是环境罚款的实施准则之一,即应当将鼓励、批评、引导等柔性教育手段与刚性规定有机结合起来。这不仅是《行政处罚法》第6条的明文规定,亦是中国多部环保法律法规的重要原则。因此,只罚不教或有教无罚,都不符合处罚与教育相结合的要求。其设置的目的在于刚柔并济中追求行政处罚的良好效果。但当前,仍有部分执法人员存在一罚了之、以罚代教的观念,在他们看来,环境罚款就足矣而无需教育,仅需通过一定数额的财产罚,就可以达到环境治理的行政目的。

第二,错误割裂。事实上,有部分执法人员看到了处罚和教育并存的规定,但是认为罚款和教育是两项独立工作,它们之间并无必然关联。这种错误理解致使其在实际工作中仅将环境罚款作为本职工作,而将教育排除在外不予实施[16]。特别是在2015年,中国在借鉴域外立法经验的基础上引入按日处罚制度,在法律导向的影响下令更多环境行政执法人员在履职过程中偏向处罚阶段而非教育阶段。作为环境执法者,其未尽到其所负有的教育职责而一味地科以处罚,不仅是对处罚与教育相结合这项基本原则的违背,还可能激化受罚者与行政主体之间的矛盾纠纷,损害行政执法公信力的同时,又加剧了社会公众的不解。

3.2 刚性有余:罚款裁量自由过大

处罚裁量的存在和设置,提醒着处罚执法者要注意掌握火候、把握分寸,防止“过”与“不及”问题的产生。但是,在环境执法过程中仍然存在着裁量自由过大的问题,致使处罚的刚性得到肆意蔓延的空间。

首先,在宏观层面上,中国《环境保护法》本就未对环境行政罚款数额进行具体明确,而是将该项任务转送至各单行法[17]。例如,《森林法》第76条规定处盗伐林木的,价值五倍以上十倍以下的罚款;而《固体废物污染环境防治法》第115条规定经中国过境转移危险废物的,由海关责令退运该危险废物,处五十万元以上五百万元以下的罚款。不同的规定使得执法主体在确定罚款数额时享有较大的自由裁量权,跨度较大的额度空间在增强灵活便利的同时,也给过罚相当带来了挑战。其次,在微观层面上,仅一部《水污染防治法》中就规定了一万元以上十万元以下、五万元以上五十万元以下、十万元以上五十万元以下等多种不同罚款幅度,其差距有几倍到几十倍之多。又如《上海市绿化条例》亦存在两千元至两万元的罚款、以及绿化补偿标准三至五倍、五至十倍等变化幅度,在确定违法者的罚款数额时,基本完全依靠自由裁量。环境罚款裁量自由强而限制弱的情况,一方面可能对违法者从环境执法严格区域迁往环境执法宽松区域,而继续实施环境违法行为产生诱导作用,另一方面也可能为执法者进行权力寻租,进而作出失职渎职行为提供温床。因此,这对于日益严峻的环境问题而言绝非益事[18]。

4 美国环境行政罚款制度的借鉴呈现

通过域内环境行政罚款制度的差异分析,解析出该项制度在域内运行存在的症结,从而有针对性地汲取域外法治实践经验,以期为该项制度的优化提供更为切实可行的参考思路。

4.1 强化处罚与教育相结合的原则

仅凭借刚性的环境罚款而不对环境违法者进行批评教育,难以取得良好实效。对此,还需强化处罚与教育相结合的原则。处罚与教育在环境治理中具有其独特的价值和意义,能够助推行政罚款制度实现其威慑、救济、预防的作用。具言之,加强处罚与教育的结合程度,扭转实践工作中的理解偏差,可以从以下3个方面着手。

首先,在地位层面,应当在行政立法中应当确立罚款和教育的同等地位,并把教育作为环境行政罚款的必经环节,对其进行细化规定而非原则性提倡,切实提高教育环节在处罚程序中的实际地位。其次,在内容层面,参照前述美国经验,应当健全环境行政罚款与教育的配套措施,可以将社会信用、行政奖励、政策优惠等纳入进处罚和教育的内容之中,由此引导行政相对人共同维护环境法治秩序。最后,在形式层面,应当区分不同类型的环境违法者,如企业单位、社会组织或公民个人等,针对不同身份开展相应的后续教育措施[19]。前文已述,中美两国的环境诉讼牵引机制存在明显差异。因此,载参照美国柔性保障机制上,需要找寻到中国特色载体,即行政处罚的后续教育,这需要对违法者的思想、心理和行为进行立体且充分的教育。教育措施的重视和加入,增加了环境罚款的人文温度,在以其温和性消解行政当事人之间的紧张对立之余,又能够以其柔性规制增强理解和信服,提升各方当事人的主观接受,展现出一种对环境违法行为予以改正纠错的包容立场和积极期待[6]。

4.2 提升对罚款自由裁量权的制约

明确有力的柔性保障,也离不开刚性规定的强力规范。对此,需要提升对自由裁量的制约力度,以免刚性失衡。

其一,内部限制上,要明确裁量因素。罚款裁量权过于自由,将会对执法公信力带来不小的负面影响。美国于20世纪90年代通过了《联邦民事罚款通货膨胀调整法》,创造性地确立了民事罚款数额与通货膨胀相适应的计算机制,这在行政罚款领域也不失为一种理念借鉴[20]。因此,对环境罚款自由裁量的限制,首要就是对影响其行使的内部各裁量因素进行认定,并通过行政立法的形式加以固定和明确。这至少包括以下3方面的内容:第一,违法者的主观方面,例如故意、过失、动机和目的等,参照违法行为的频次、是否存在拒不改正或逾期不改的情节等事实进行,此乃裁量因素中的主观要件。第二,违法后果及社会危害性程度,这是裁量因素中的客观要件,一般需要执法机关进行调查收集。第三,违法后果的消除成本,环境罚款数额至少不能低于该标准[21]。相关裁量因素越是明确,则环境罚款的针对性和约束性就越强,自由裁量的空间则越明朗。

其二,外部限制上,要强化公众参与。仅凭对裁量因素认定的内部限制还远远不够,还需要借助外部力量。无论是民主活动,还是法律活动,都离不开社会公众的参与,环境罚款的裁量是否过于自由,也得适当听取广大民众的意见,这需要从以下两个方面去努力。第一,搭建环境行政罚款信息公开平台。必须保障社会公众对环境行政罚款决定的知情权,在特定平台上推行罚款公开,在政民互动的过程中加强对环境罚款的监督。第二,构建社会公众参与的程序性法律机制。如前述美国推进环境行政治理公众参与机制的营建,实现了环境行政罚款制度与公众参与理论的深度融合。为了进一步发挥社会公众作为环境治理多元主体之一的作用,中国需要在法律机制上加强供给,重视公众对环境罚款所享有的告知、听证、申辩等程序性法律权利,并在“充分听取”“复核”“采纳反馈”“期限”等细节处理上充分照顾好公众情绪[22]。

5 结语

综上以观,中国环境行政处罚制度设计依然存在不足,这将不利于该项制度的平稳运作。由此,倘若我们承认美国是世界上环境行政治理的先进国家之一,那么在看到该项制度在美国实施卓有成效的同时,应当在立足域内问题的基础上对其加以解构和镜鉴,以推动该项制度的实施完善。在这个过程中,如何进一步提升中国环境行政罚款制度的理论研究与实践水平,使环境执法既有力度又有温度,则更加考验环境行政法治践行者的治理智慧。