宁夏财政支持扩大内需战略实施的对策研究

宁夏财政厅课题组

内容提要：党的二十大报告提出，实施扩大内需战略、培育完整内需体系，这是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择。财政是国家治理的基础和重要支柱，要加强财政支持扩大内需的政策研究，以“有形之手”推动打通制约内需潜力释放的堵点和痛点，充分发挥消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用，为加快构建新发展格局，主动融入全国统一大市场，提升发展内生动力、增强主动性提供支撑。

2022 年，党的二十大报告提出要坚定实施扩大内需战略，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，增强国内大循环内生动力和可靠性。财政是国家治理的基础和重要支柱，要加强财政支持扩大内需的政策研究，以“有形之手”打通内需潜力释放的堵点和痛点，充分发挥消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用，为加快构建新发展格局，主动融入全国统一大市场，提升发展内生动力、增强主动性提供支撑。本文分析了宁夏财政支持扩大内需战略的政策实践与问题，以期为相关研究提供借鉴。

一、宁夏财政支持扩大内需战略的政策实践

（一）财政支持扩大有效投资，发挥投资对扩大内需的关键性作用

党的十八大以来，宁夏财政积极推进供给侧结构性改革，通过专项债券、中长期贷款、政策开发性金融工具等加大对公共基础设施，特别是新型基础设施项目建设的支持力度。2022 年，全区水利、环境等公共设施投资达到5449.5 亿元，是2012 年的3.6 倍。运用政府投资基金、纾困基金等方式，引导支持民间资本进入自治区重大战略及补短板领域项目，民营企业投资力度不断增强。2012—2022年，宁夏固定资产投资总量累计达32964.7 亿元。其中，民间投资累计完成23772.8 亿元，占宁夏全社会固定资产投资比重一直稳定在70%—85%，财政预算内投资资金累计2333 亿元，占比7.1%，人居环境、投资环境明显改善，为进一步扩大内需奠定发展基础。

（二）财政支持促消费，发挥消费对扩大内需的基础性作用

聚焦扩消费政策工具，推动全社会消费迅速恢复。2012 年以来，宁夏财政每年支持扩大消费相关资金为5000 万元。2022 年为应对新冠疫情对消费冲击，全区各级财政累计安排扩大消费资金3.07亿元，形成有效财政支出2.45 亿元，累计发放各类消费券794 万张，举办各类促消费活动700 余场，直接撬动社会消费43.5 亿元，促进社会消费迅速恢复。一是财政出台支持扩大消费“17 条”具体政策。支持市县围绕文化旅游、城市消费、特色农产品、汽车家电、房地产市场、夜间经济等，形成政策“组合拳”，线上线下多点位刺激消费。二是发放消费券，引导社会资金参与扩大消费。统筹财政、银联、银行、企业、网络运营平台资金资源，吸引市场主体、各类媒体共同参与，采取线上抢“电子券”、线下发“实物券”，开展一系列丰富多彩的促消费活动。三是推进大宗商品促销，惠企惠民聚点消费。开展汽车以旧换新、绿色智能家电下乡、绿色智能家电以旧换新等大宗商品促消费活动。

（三）财政支持居民收入增长，增强扩大内需预期与信心

坚持每年将70%以上财力投入民生事业，持续完善民生政策体系，人民群众幸福感得到新提升。2012—2022 年，全区各级财政累计民生支出16359.6 亿元，统筹安排用于“六大提升行动”，重点解决群众急难愁盼问题。全力支持稳就业促增收。持续实施促进高校毕业生等重点群体就业创业计划，落实失业保险和稳岗补助、职业技能培训等一系列纾困助企政策。2012—2022 年，宁夏居民人均工资性收入从7869 元增加到17753 元，年均增长8.5%；城乡居民收入分别由21902 元、6669 元增加到2022 年的40194 元、16430 元，年均分别增长6.3%和9.4%。城镇居民人均消费从14067 元增加到24213 元，年均增速5.6%，农村人均消费支出从5633 元增加到12825 元，年均增速达到8.6%。农村人均消费支出增速明显高于城镇居民。扩大消费的主体是居民群体，财政支持政策向低收入群体倾斜，特别是疫情受损民众和低收入群体，促进社会公平维护稳定。

（四）财政支持新型城镇化与乡村振兴，推进共富型发展

城市建设带动基础设施投资，如交通、能源和水、房地产、教育和医疗卫生需求，城市消费升级扩容有效带动第三产业迅猛发展。2012—2022 年，宁夏第三产业对经济贡献率从33.7%增至43.7%，同时带动产业性投资需求。2012—2022 年，城镇化率从51.2%上升到66.7%，提升15.5 个百分点。据统计数据分析，城镇化率每上升1 个百分点，投资率上升0.88 个百分点，拉动消费增长近2 个百分点①定军：《中国内需动力强劲，消费成经济平稳运行压舱石》，《21 世纪经济报》2018 年第4 期。。财政坚持“四个不摘”。宁夏作为全国脱贫攻坚主战场，党的十九大以来全区财政累计投入各类涉农资金1176.32 亿元，其中投入各类扶贫（衔接）资金514 亿元，大力支持巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，衔接资金用于产业占比达到55%以上。从2012 年总体贫困发生率22.9%到2021年全面实现小康，宁夏93.7 万人口实现脱贫。2012—2022 年，中南部山区农村居民人均可支配收入从4656 元增加至13864 元，年均增长11.5%，全区城乡居民人均可支配收入比由2.9∶1 降至2.4∶1，城乡居民收入差距不断缩小。

（五）财政支持供给侧改革，推动高质量发展

坚持把习近平总书记视察宁夏关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话精神作为指引，发挥财政职能作用，将财政政策资金向自治区党委决策部署聚力。一是率先研究创新政策措施。出台《支持建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的财政政策》《支持九大重点产业加快发展若干财政措施》《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作实施方案》，形成加快推进先行区建设的一揽子政策体系和资金多元投入机制。精准支持环境保护和生态修复。二是首创实施财政投入与环境质量和污染物排放总量挂钩政策，建立大气、水、土壤污染治理投入稳定增长机制，集中财力推动打好污染防治攻坚战。三是加快推动高质量发展。建立支持科技创新驱动投入的稳定增长机制，财政R&D 经费投入年均增长30%以上。设立规模百亿元的政府投资基金，推动支持新材料、新食品、新能源产业项目加快释放先进产能。四是在西部省区率先顶格出台小微企业“六税两费”减半征收等“硬核”财税政策措施，2018—2022 年累计新增减税降费567.5 亿元，宁夏成为全国税费优惠力度最大的省份之一。

二、宁夏财政支持扩大内需战略存在的问题与困难

（一）扩大投资的效果减弱，缺乏基础性、长期性政策创新

一是投资总量和投资效率不高，民间投资持续低迷。“十三五”时期，宁夏全社会固定资产投资一直徘徊在3500 亿—3800 亿，2018 年和2019 年同比下降18.2%和11.1%。投资率从2012 年的99.0%，降至2022 年的39.6%，下降59.4 个百分点。民间投资占全区全社会固定资产投资的比重从2012 年的84.4%下降至2022 年的57.7%。二是政府重大项目投资资金紧缺。宁夏地方财政75%以上的资金主要用于保障民生支出，受税收和土地出让收入下降、地方刚性支出压力大等因素影响，地方可用增量资金主要依靠中央转移支付、地方政府债券等，地方配套资金来源少，一些利长远的铁路、公路、水利等重大项目缺乏资金。城乡基础设施投资回报不高，更多依靠财政资金投入，市政基础设施、老旧小区改造等需要破解融资难题。三是扩大投资政策短期化，缺乏政策创新。为扩大投资、招商引资，通过税收减免、退税、土地出让返还、电价优惠等吸引政策，短期内拉动了投资带动经济，但引资项目质量不一，政策覆盖面泛化，部分企业享受着优惠但对地方经济社会贡献少，不能从发挥地区优势出发，长远考虑地区产业布局规划和产业链衔接，加剧了区域产业同质化竞争，不利于地方财源建设和社会效益的发挥。

（二）扩消费政策供给不足，消费潜力有待挖掘

一是促进消费政策短期化。消费意愿具有主观性，受收入水平、就业率及经济波动影响较重，特别是住房、教育、医疗、养老等严重制约消费者敢消费、愿消费的长期问题未能得到解决。财政支持促进消费大多采取消费后贴补政策，主要包括消费券、购置补贴、税收优惠等短期性、一次性激励，短期刺激虽然起到一定的激励作用，但不能长期持久地释放消费潜力，且容易造成消费倾向短期化依赖。二是城乡居民收入差距大，就业形势复杂严峻。2022 年，宁夏城乡居民收入倍差为2.45倍①数据来源：《宁夏统计年鉴2023》中2022 年城乡居民可支配收入数据计算得出。城乡居民收入倍差=城镇居民收入/农村居民收入，反映城乡居民收入差距大小。，稍低于全国平均水平（2.5 倍），农村地区人口占比33.74%，农村居民收入水平和消费潜力仍有较大可提升空间、消费意愿不强，消费市场活力不足。受疫情影响，隐性失业显性化、青年群体就业结构性矛盾突出，岗位供给减少和结构性失业现象同时出现，就业依然严峻。三是消费市场供给质量有待提升。消费产品不能满足老百姓多元化消费需求，消费增长点主要以汽车、绿色家电等大宗商品为主，宁夏区域文化及特色旅游资源开发不够，消费链条不长，特色产品服务创新少、品种单一，品牌影响力、知晓度低，“过夜”经济少，“一日游、半日游”现象普遍，在业态模式创新、品牌提升打造、服务质量优化方面力度不够。

（三）发挥创新引领，推动高质量发展需要进一步提升

一是财政R&D 投入效能不高。2017—2022 年，宁夏全区R&D 经费年均增长16%，2022 年宁夏全社会R&D 投入强度首次突破1.57%，但仍低于全国水平（2.56%）0.99 个百分点，R&D 经费投入79.38 亿元，技术成果转化34.37 亿元①数据来源：2022 年宁夏科技统计公报。，投入效能有待提升。二是科技扶持政策有待进一步完善。财政科技扶持投入逐年加大，但扶持政策执行中由于申报条件、审核周期等程序性因素，无法及时支持企业创新研发，影响政策执行效率。企业创新扶持资金的使用存在信息不对称、资金使用不透明等问题，缺少对企业创新能力评估评价机制，影响了政策执行效果。三是科研机构自我造血能力有待进一步提高。目前，宁夏科研机构有90 家，研发经费的政府出资比例达96.7%，在加速产学研融合、推动产业升级中发挥着重要载体作用，但在体制机制、自生能力等方面仍面临挑战，过于依赖财政资金投入开展研发活动，自我造血能力较弱。

（四）经济社会物流成本偏高，商贸流通水平和服务能力不高

一是社会物流成本高。由于宁夏工业企业原材料进购和成品销售属于“两头在外”，内外运输费用占比高，2012—2022 年宁夏工业品物流始终在社会物流中占50%以上。2022 年，银川市社会物流总费用占GDP 的比重为16.4%，比全国平均水平高出1.7 个百分点，经济运行的物流成本负担相对较重。二是居民消费成本居高不下。宁夏社会消费品及服务大多从外省购入，油价上涨推高物流及原材料成本，进而导致物价水平上升。2021—2022 年宁夏居民消费价格分别上涨1.4%、2.3%，涨幅分别居全国第4 位和第2 位，连续两年涨幅居全国前列。三是物流园区同质竞争成本高，资源分散效率低。分布密度上已经趋于饱和。例如，宁夏150 亩以上的物流园区（中心）主要集中在银川市（共30 家，占全区的52%），园区内仓储多是简易仓，低质化、无序竞争严重，电商服务、流通加工、即时配送等有高附加值的高标准仓库紧缺，物流运作水平和服务能力整体不高。四是乡村物流商贸基础薄弱。农村商贸基础设施老旧，服务功能落后，县乡村三级物流配送现代化水平不高，多数物流基础设施仅能满足普通功能性服务。

三、宁夏财政支持扩大内需战略的对策建议

新发展阶段下，财政支持扩大内需战略是一项政策涉及面广、影响深远的系统工程，单一的政策手段已无法满足多元化、复杂化的需求，宁夏财政需要从制约投资、消费、创新深层次问题出发，分析找准财政支持扩大投资、消费和创新的政策着力点，为实现提振投资消费信心、促进就业创业创新、推动高质量发展、满足人民高品质生活需求，实现共富型发展目标提供政策支持。

（一）加大创新驱动政策支持，激发创新创造活力

一是创新实施“宁财融”工程。建立覆盖全区重点领域和主要方向的财政贴息政策体系，通过贴息方式，引导各类金融机构加快实施“项目贷”“科创贷”“扩消贷”“乡村振兴贷”等，满足重点产业融资需求。二是加快构建以财政投入为引导、企业投入为主体、金融投入为支撑、社会资金参与的多元化科技投入体系。通过优化财政支出结构、提升政策效能、完善体制机制等途径促进财政R&D 投入提质增效，持续发挥政府投资基金的作用，通过补贴奖励，不断释放创新创造活力。三是突出强产业，全面提升发展质效。聚焦“六新”产业发展和“两都五基地”建设，切实落实产值奖励政策，支持企业进一步提高产能利用效率。四是大力推动以科技创新为核心的全面创新，加大对国家高新技术企业、“瞪羚”企业、科技小巨人企业、自治区科技型中小企业等创新主体的财政支持力度，推进平台、项目、资金和人才等资源向企业集聚。大力实施数字经济赋能行动，启动云上平台、数字化改造、数字场景示范奖补资金申报工作，鼓励引导企业勇于开辟新领域、制胜新赛道。五是支持产业研究院通过体制机制创新改革，通过股权运作、成果收益权转化、拨投结合等激励创新方式，逐步脱离政府“哺育”，迈向全面市场化，最终迈入“自我发展”，让财政科技创新资金真正发挥实效。

（二）助力提振发展信心，支持民营经济高质量发展

一是加强多部门联合协作，从减税降费、民企参与政府采购、民企融入产业链、金融支持和招商引资等七个领域系统梳理细化支持民营经济高质量发展相关政策措施，形成全面立体、简明扼要的惠企政策体系，为民企提供全面完整、便捷高效的政策指引，助力民企发展壮大。二是系统谋划实施一批支持实体经济发展的政策措施，加快培育一批规模大、增长快、科技含量高、创税能力强的优质税源企业，持续培育壮大财源。三是完善自治区政策性纾困基金。在总结纾困基金政策实施经验基础上，进一步完善支持范围、基金规模、补偿机制、风险防控等，精准发力，一企一策帮扶，助力在生产经营上遇到困难的民企、国企渡过难关。

（三）扩大政府有效投资，切实发挥投资对扩大内需的关键性作用

发挥政府债券、专项基金拉动作用，高质量实施中央财政奖补试点项目，进一步扩大有效投资。一是建立重点项目清单对接机制。实施“一库+N 清单”项目储备模式，建立重大建设项目资金需求库，统筹各类资金支出渠道，建立专项债券项目清单、一般债券项目清单、专项建设基金项目清单、财政专项建设性资金项目清单等，加大对自治区重大建设项目支持力度。二是高质量实施中央财政奖补试点项目。加快推进已纳入中央财政奖补试点范围的北方地区冬季清洁取暖、海绵城市示范、国土绿化试点等项目实施，完善项目推进方案，狠抓项目实施进度和资金监管，同国家部委紧密汇报对接，争取高质量完成国家试点示范。三是加强自治区重大项目资金要素保障。紧盯自治区20 个重大基础设施投资项目，根据项目成熟度、前期准备条件等要素，做好项目资本金、土地、税费优惠等要素保障，支持城镇老旧小区改造、贺兰山东麓防洪治理、城市市政基础设施更新及“四类”管线改造等重点项目建设。四是加大项目落地支持力度。研究制定政策措施，支持市县引进落户重点项目、重点企业，大力发展县域经济、城区经济，着力培育新的增长点。

（四）推动消费供给侧持续发力，加快释放消费潜力

发挥扩大消费的基础性作用，助力消费恢复提速。一是支持市、县（区）积极举办各类消费促进活动，构建区市县联动、政银企携手、线上线下融合的消费促进新格局，推动消费市场迅速回暖复苏。二是支持消费市场升级，支持特色示范商业街区、商贸集聚区建设，对大型商圈（商业综合体）进行智慧化、数字化改造；建立完善县域商业体系，支持鼓励大中型商贸流通连锁经营企业入乡进村，新建或改造提升乡镇商贸中心。三是支持品牌消费提档，大力发展“首店经济”，对每引进一家零售业知名品牌首店的商业综合体给予奖励。开展宁夏消费品牌评选活动。推动外销窗口建设，开展“数商兴农”和“宁货出塞”专项活动。四是支持服务消费扩围，扩大养老托育、医疗健康、文化旅游等服务消费，激发服务消费活力，支持各类体育旅游活动及群众性体育赛事活动。落实大宗消费提振，实施阶段性汽车、家电消费补贴政策。五是支持数字生活赋能，提升一刻钟便民生活圈数字化水平，支持传统零售企业数字化转型，发展智慧街区、智慧商圈，丰富数字消费场景，加大“线上引流+实体消费”和“商品消费＋服务消费”新供给。加快推进全国“数字供销”示范区建设。

（五）加大稳经济保民生力度，激发内需内生动力

一是实施稳岗增收专项行动，继续加大稳工稳岗力度，支持做好中小微企业和个体工商户帮扶工作，夯实居民就业增收基础；保障实施“技能宁夏”行动，提升就业质量增加劳动者工资性收入；全面推进乡村振兴，多渠道增加农村居民收入。二是支持住房改善专项行动，推动房地产市场平稳健康发展，落实企业增值税留抵退税、个人购买住房等相关税收优惠政策；加快推动老旧小区和棚户区改造。三是推动落实《支持高质量充分就业促进居民增收财政政策措施》，促进支持市场主体发展，助力高质量充分就业。推动完善失业保险自治区统筹制度改革，实现失业保险基金省级统筹统支，提高基金运行安全可持续性。四是支持降低居民生活成本。落实《职工基本医疗保险门诊共济保障办法》，降低居民就医成本；推动出台育儿补贴金发放政策，对二孩三孩家庭一次性发放育儿补贴金，对三孩家庭每月发放补贴金。

（六）推进现代商贸流通体系建设，加快融入全国统一市场

一是构筑特色产业物流体系。围绕苏银产业园、宁东能源化工基地、经开区等产业集聚地建设物流节点，发展工业物流体系；整合现有的物流园区（中心）等物流节点，构建以物流园区、物流中心为骨架的节点设施网络建设，构建“互联网+ 城乡配送”体系；深入推进鲜活农产品流通体系建设，加强冷链物流基础设施建设，引导物流业与宁夏“六特”产业深度融合，构建全程不断链、可追溯的冷链物流体系。二是推动商贸服务型物流枢纽建设。提升银川公铁物流园国家枢纽资源整合能力，推动物流业与商贸服务业、制造业特别是三新产业深度融合发展，推动实施西北地区冻牛羊肉储备中心项目。三是培育供应链示范企业。重点培育具备较大业务规模、较强竞争力的供应链创新与应用示范企业。充分利用现代信息技术，大力发展“互联网+”等新业态、新模式，重点培育“互联网+物流”等数字物流产业。四是大力发展物流口岸经济。积极融入“一带一路”建设，构建公路、铁路、航空相互配套的国际物流和口岸体系。依托银川综合保税区的优势，重点发展口岸物流、仓储配送、保税监管、加工包装等物流服务，积极申报国家空港型物流枢纽。提高口岸场所服务能力和供应链服务能力。补强疆煤对外运输通道，保障全国能源安全，促进宁东能源基地发展。