白龙江引水工程藏区移民安置思路探讨

刘艳杰 刘鑫 郭佳乐

我国水利水电工程建设主要位于水能资源丰富的西北、西南等大江大河的高山峡谷地区，这些地区山高坡陡、耕地资源匮乏、生态脆弱、移民安置环境容量不足，少数民族移民占比较大、移民安置难度增加。在新时代建设征地移民安置的背景下，移民安置工作要求不断提高，移民安置方式亟待创新，做好移民安置工作已成为水利水电工程建设的一项重要任务。通过白龙江引水工程水源工程藏区移民安置方式的探索，结合安置地的自然环境、资源承载能力和移民个人意愿[1]，探索出一条较合适的藏区移民安置途径。

1 工程概况

白龙江引水工程任务为“以城乡生活供水为主，结合工业供水，兼顾高效农业灌溉，并为区域巩固拓展脱贫攻坚成果、助推乡村振兴创造条件”，在甘肃省甘南藏族自治州迭部县洛大镇境内白龙江干流现有代古寺电站大坝下游新建代古寺水库，自代古寺水库坝前取水后通过输水总干线穿越西秦岭、六盘山2座屏障输水至总干线末端华池县鸭儿洼，总干线沿线设武山、张家川、庄浪、华亭、崆峒、镇原、庆阳、庆城、延安共9个分水口，输水干线及分干线自总干线分水口引水后输水至受水区末端备用水库。水源工程代古寺水库为面板堆石坝，总库容为4.08亿m³，工程等别为Ⅱ等。

本次是针对白龙江引水工程水源工程藏区移民安置方式的探索。

2 移民安置任务

2.1 生产安置任务

白龙江引水工程水源工程水库淹没影响耕地29.73 hm（2445.97亩）、园地120.03 hm（21 800.41亩），枢纽工程建设区永久征收耕地4.16 hm（262.46 亩）、园地15.9 hm（2238.48 亩）。生产安置人口推算过程如下：

生产安置人口以其主要生产资料受工程建设征收土地影响的程度为基础计算确定。对以耕（园）地为主要生产资料者，按工程征收涉及村、组被征收的耕（园）地，除以该村、组征地前平均每人占有的耕（园）地数量计算[2]。

由于水源工程区所在的迭部县海拔较高，工程区域正位于“一年一熟”到“一年两熟”的过渡带上，本次进行生产安置人口计算时，考虑了土地质量因素[3]。经过现场调查及咨询县自然资源局和各乡（镇）政府，根据各高程的亩产量和产值比例确定的土地质量系数为：海拔1 900 m以下的，按照1∶1的比例折算为标准亩；海拔在1 900~2 200 m的，按照2∶1 的比例折算为标准亩；海拔在2 200 m 以上的，按照4∶1的比例折算为标准亩[4]。

经计算，白龙江引水工程水源工程区生产安置人口基准年1 586 人，其中水库淹没影响区1 356人，水库枢纽工程区230人；规划水平年1 685人，其中水库淹没影响区1 449 人，水库枢纽工程区236 人[4]。

2.2 搬迁安置任务

根据实物调查成果及相关规范规定，经计算，白龙江引水工程水源工程区搬迁安置人口基准年为1 785人，规划水平年为1 892人[4]。

3 安置方案拟定

3.1 生产安置方案

根据移民意愿，结合当地社会经济和自然地理条件，地方政府提出了农业安置为主，投亲靠友，自行安置，一次性货币补偿安置和二、三产业安置相结合的生产安置方式。

对于一直从事传统农牧业生产的广大群众来说，生产技能较为单一，大部分移民缺乏从事二、三产业的能力，土地征收后难以保证移民生产生活水平不降低，对于该部分移民采取调剂土地或者开发整理部分新耕园地的安置方式；对于征地影响程度较小或被征收农民对土地的依赖程度较低，且有特长的移民，在自愿且满足相关条件的前提下可采取一次性补偿，自谋职业，投亲靠友，二、三产业安置的方式。

由于土地依然是该区域广大群众的主要生产资料，因此生产方案比较主要为结合搬迁方案的农业安置方案。

3.2 搬迁安置方案

根据实物调查成果和环境容量分析结论，结合移民意愿和地方政府意见，提出搬迁安置采取集中安置和分散后靠安置的方式。对于集中安置提出了5 个集中安置点，分别为迭部县旺藏镇水泊沟村、旺藏镇麻牙园艺场、洛大镇洛大村傲子坝、迭部县城河日滩、兰州新区。其中旺藏镇水泊沟村安置点、旺藏镇麻牙园艺场与洛大镇洛大村傲子坝，县城河日滩，兰州新区分别组合形成本乡（镇）安置、县内安置和出县（远迁）安置3套搬迁安置方案。

4 方案比较分析

根据安置区的选择原则，拟选安置区应有较好的区位条件，交通较为便利，水、电等基础设施条件较好，预期的社会经济发展和收入水平不低于原移民居住区，耕作条件与生活习俗尽可能与原居住区接近。因此，移民安置方案的比选论证，应考虑土地资源、社会风俗文化、安置标准合理性等方面的因素。

4.1 土地资源

迭部县全境重峦迭嶂，山高谷深，沟壑纵横，地形崎岖，相对高差1 000~2 900 m，平均坡度30°~35°。土地以林地为主，耕地主要分布在白龙江干流河谷地带，且以坡耕地居多。因此县内安置考虑土地质量系数按照人均耕地数量不少于征地前人均耕地的85%作为拟定的安置标准，农业安置移民生产安置后，每人在安置区应分配0.07~0.09 hm2（1.1~1.3亩）不等的耕地；出县安置参照安置地的相关政策拟定安置标准。若白龙江引水工程水源工程至设计水平年生产安置人口全部采取农业安置的生产安置方式，则需调剂或开发整理耕园地面积约123.33 hm2（1 850亩），考虑移民安置工作中的一些不确定因素，并留有一定发展余地，生产安置本工程移民暂按133.33 hm2（2 000 亩）土地计算。根据本工程实物调查成果，白龙江引水工程水源工程涉及搬迁集中安置的移民主要包括旺藏镇水泊沟村、洛大镇黑扎村和洛大镇尖藏村，至设计水平年搬迁集中安置人口1 830人，按人均建设用地面积不高于120 m2计算，集中搬迁安置点需安置用地约22 hm2（330亩）。综合生产与搬迁安置方案，需土地资源约155.33 hm2（2 330亩）。

通过对库周剩余土地资源和拟选安置点周边土地资源的调查分析，乡内安置点主要包括旺藏镇水泊沟村安置点、旺藏镇麻牙园艺场安置点和洛大镇洛大村傲子坝安置点搬迁安置用地约21.33 hm2（320亩），生产可调整（整合）土地约70.33 hm2（1 055亩）；迭部县城河日滩安置点具备安置搬迁移民的用地规模，但统一生产安置可调整（整合）土地面积略有不足，需结合其他安置方式。出县安置拟选安置点为兰州新区，拟参照安置甘肃2020年“8·13”暴雨洪涝灾害中住房倒塌或严重损坏需重建的受灾户标准安置移民，搬迁分农村安置和城镇安置2种方式（由新区统一规划），农业生产安置方式（二选一）为：人均划分0.13 hm2（2亩）水浇地指标；人均分配300 m2日光温室（产权归兰州新区所有）经营权。

从土地资源数量方面看，外迁出县安置方案可用于安置移民的土地资源比较充足，兰州新区安置点可容纳全部的移民人口；若移民人口全部采取农业安置方式，乡内、县内安置点均不具备安置全部移民人口的土地资源，若采取乡内、县内安置方案需农业安置与其他安置方式相结合，方可弥补土地资源不足的问题。

4.2 社会风俗文化

迭部县位于甘肃省甘南藏族自治州东南部，总面积为5 108.3 km2，为藏族风情文化浓郁的地区，总人口5.6 万人，其中藏族占77%。该县虽然建县时间短，但每个区域都有自己的风俗习惯，无论从服饰、饮食、婚嫁、丧葬、礼节等都不尽相同。白龙江引水工程水源工程淹没影响人口主要为藏族，其房屋、装饰、礼节都有鲜明的藏族特点。如房屋装修带有明显的藏式装修风格，地面装修类型有彩釉地砖、强化木地板、实木地板、藏式木地板等，墙面装修类型有藏式雕花彩绘墙面、墙纸、仿瓷墙面、装饰木板墙面、内墙瓷砖等，天棚装修类型有木质吊顶、石膏板吊顶、木望板等，门窗装修类型有藏式彩绘雕花木门窗（含门套、窗套）等[4]。藏式佛堂有藏式彩绘经堂和藏式雕花经堂2种；白龙江引水工程还影响藏传佛教中代表圣迹出现过的地方（白塔）及信教群众进行宗教活动的重要场所（寺院）共20余处。

本乡（镇）内及县内安置可充分尊重移民的风俗习惯，房屋设计时可充分考虑藏式房屋的特点及藏式装修风格，建房方式可为移民自建或委托统建的方式；安置点建设过程中除进行水、电、路等基础设施建设外，还需考虑白塔、寺庙的建设；安置点用地规模为考虑居住、公共设施、道路、绿化等用地后的综合用地面积。

外迁兰州新区安置，安置点距离迭部县约500 km，为国家新型工业化产业示范基地，人口由多个民族构成。农村安置拟在新区农业公园附近选址新建住房，由移民和新区农投公司签订代建协议、统一代建，初步规划可新建3 000套，按社区设立并管理。每户宅基地220 m2（0.33亩），新区负责宅基地确权登记。按平房设计，户型分2种，大户型为三室一厅一厨一卫，面积约96 m2；小户型为两室一厅一厨一卫，面积约77 m2，新区按1 500元/m2向安置群众优惠销售。城镇安置以新区保障性住房（公租房、经适房）和团购商品房作为安置房源。由此，外迁出县安置点不再考虑白塔、寺庙等宗教活动场所，房屋建设不再考虑藏式房屋特点及藏式装修风格，完全由新区农投公司统一建设。

从社会风俗文化方面来看，本乡（镇）、县内安置方案明显优于外迁出县安置方案。

4.3 安置标准合理性

安置标准的合理性[5]主要体现在2个方面：（1）移民安置后，使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料；（2）移民安置后，生产生活水平不降低。

乡（镇）内安置包括旺藏镇水泊沟村、旺藏镇麻牙园艺场、洛大镇傲子坝3个安置点。根据土地资源分析，乡（镇）内各安置点可用于搬迁安置和生产安置的土地面积共计约91.67 hm（21 375 亩），其中用于生产安置约70.33 hm（21 055 亩）。若规划水平年生产安置人口全部采用农业安置的方式，乡（镇）内安置方案人均可分配耕地为0.04 hm（20.63 亩）。根据前期现场调研及资料收集情况，工程建设征地涉及各村组征地前人均耕地为0.08~0.15 hm（21.18～2.25 亩），拟选安置点所在村组人均耕地为0.09~0.12 hm（21.29～1.86亩）不等。由此，若生产安置完全采用乡（镇）内农业安置方案，生产安置标准的拟定将无法达到使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料的要求，且无法保障移民安置后生产生活水平不降低。乡（镇）内安置方案生产安置标准的拟定需结合当地二、三产业发展情况、移民自身条件和意愿等综合分析区分不同安置方式确定。

出乡（镇）县内拟选安置点为县城河日滩安置点。该安置点位于迭部县县城西侧，距离县政府直线距离3 km左右。根据资料收集情况，该安置点现状有土地面积约43.33 hm2（650 亩），可统筹用于安置移民的土地不足33.33 hm2（500亩），若搬迁安置人口全部安置于此，则用于生产安置的土地将不足13.33 hm2（200 亩）。对于该安置点，移民即使有较好的从事二、三产业的区位优势，也很难使移民安置后生产生活水平不降低。因此单纯地选择出乡（镇）县内安置方案不可行，需结合乡（镇）内安置点、移民意愿等合理拟定移民安置标准。

出县远迁拟选安置点为兰州新区，生产安置标准为根据群众意愿，选择以下2种方式之一：人均划分0.13 hm2（2亩）水浇地指标，由新区配套建设灌溉设施并完成土地确权登记，分配土地直接流转至农投公司经营、按年兑付流转费；人均分配300 m2日光温室（产权归兰州新区所有）经营权，超出部分按500元/m2补差价。同时，新区农投公司等提供就业岗位4 000 余个，保障群众就近务工需求。该安置标准与兰州新区安置甘肃2020年“8·13”暴雨洪涝灾害中住房倒塌或严重损坏需重建的受灾户标准一致，符合移民安置后使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料的目标要求，同时，就业岗位的提供可保障移民生产生活水平不降低。

从安置标准合理性方面来看，外迁出县安置方案明显优于本乡（镇）、县内安置方案。

5 结论与建议

从土地资源数量、社会风俗文化、安置标准合理性等上述3 个方面的综合分析来看，本乡（镇）、县内、外迁出县安置方案各有优缺点。不考虑社会风俗文化方面，外迁出县安置方案优于本乡（镇）、县内安置方案；从社会风俗文化方面考虑，本乡（镇）、县内安置方案明显优于外迁出县安置方案。

因此，建议地方政府在制定移民生产安置方案时，应省级、州级、县级联动，在充分尊重移民意愿的基础上，至少从上述3个方面进行综合分析比选论证，且不局限于本文分析的几种组合方案。比如：对于有一技之长，且长期在省内甚至省外其他地方打工，对土地依赖程度较低（仅作为口粮）的移民，可根据其意愿选择兰州新区安置，口粮地有保证的同时，解放双手利用其已有的技术通过专门的技术培训后就近在园区内就业，既解决了园区用工难、移民就业的问题，也可降低其他有土安置移民土地分配的难度；对于文化程度不高、没有一技之长，完全依赖土地的移民，分配数量和质量相当的土地，对其进行一定的农业技术培训，以提高土地的产出效益，可保证移民的生产生活水平不降低；对于文化程度不高，有农业特长，但不想远迁的移民，可分配略低于安置前的土地数量，同时配备一定数量设施农业等的承包经营权用于补充土地数量的不足，可保证移民的生产生活水平不降低；对于有一定文化水平，有农业或二、三产业方面特长的移民，可分配必要的口粮田以保证其基本收入，同时结合国家乡村振兴战略和美丽特色小（城）镇建设，依托迭部县红军长征中的“俄界会议”会址，茨日那毛主席故居，天险腊子口战役等革命遗址，以及然闹马家窑文化遗址和历史悠久的藏传佛教寺院等红色旅游、特色文化旅游资源打造旅游城市、文明城市的目标，运用移民培训资金对其进行定向培训，使其从事旅游业等第三产业增加收入，可保证移民的生产生活水平不降低。

水利水电工程移民安置是一个系统工程，如何妥善安置移民，尤其是藏族等少数民族群众，制定更加科学合理的移民安置方案，更好地维护移民和安置区原居民的合法权益，促进社会和谐发展需要多做些有益探索，本文仅提出了初步思路以供具体项目后续参考。