新时代中国区域经济协调发展的政策取向及实现路径

夏艳艳,关凤利

(东北师范大学 马克思主义学部,吉林 长春 130022)

实施“十四五”规划是全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标的重要开局,这一时期是“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[1](P368)的战略机遇期。伴随着新时代我国社会主要矛盾出现的新特征,即发展不平衡不充分,尤其是区域经济发展不平衡不充分问题尤为突出。如何破解这一关系全局的区域发展问题,实现区域经济协调发展,是新时代中国新发展格局构建的关键环节,更是中国经济高质量发展的重要载体。中国区域经济发展的协调程度直接影响着新发展格局的构建进程与质量,为此,新时代中国必须以新发展理念为指引,推动构建区域经济发展的高质量新格局。

一、新发展格局对新时代中国区域经济协调发展的新要求

2020年8月,习近平强调指出,“扭住扩大内需这个战略基点,使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场”[2](P373)实现良性循环,“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。[1](P368)这不仅为中国迈向中国经济发展现代化指明了新方向,还为中国区域经济协调发展提供了新思路与新要求。

(一)新发展格局与区域经济协调发展的逻辑理路

区域经济是国民经济的重要单元和空间表现形式。区域经济协调发展不仅是区域经济发展主流基调,而且是国家经济发展的主导方向。

1.新发展格局是区域经济协调发展的新格局

中华人民共和国成立以来,我国坚持独立自主、自力更生的原则,实施沿海与内陆均衡发展,主要开发广大内陆地区、三线建设,实行生产资料集中统一调拨的计划经济体制,形成以国内循环为主的经济发展格局。改革开放和社会主义现代化建设新时期,总结社会主义建设初步探索时期的经验教训,我国坚持以经济建设为中心,提出“两个大局”[3](P277～278)思想,实行优先发展沿海地区从而带动内陆地区协调发展,最终实现共同富裕。这一时期,我国大力发展依靠投资、出口、消费为主的外向型经济,尤其是2001年中国加入WTO以来,极大限度地推动中国经济以国外循环为主、国内循环为辅的发展格局。21世纪初期,在沿海地区优先发展的政策指引下,东南沿海地区经济发展速度十分喜人,但也遗留区域发展差距拉大的难题,为此,我国提出“区域经济协调发展”,[4](P1467)加之亚洲金融危机影响,我国开始调整发展格局的方向,坚持以扩大国内需求为方针,逐渐由外循环为主向内循环为主的过渡转变。进入新时代,党中央审时度势提出“深入实施区域协调发展战略”。[5](P26)伴随着经济发展处在“三期叠加”[5](P324)期,新常态下国际贸易保护主义、单边主义、霸权主义甚嚣尘上,这使得以实现共同富裕为目标的区域经济协调发展面临着严峻的挑战。党的十九大以来,我国基于国内国际经济形势的复杂变化,开始加快推进以国内循环为主的新发展格局构建的步伐,于2020年正式提出“构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。由此可见,新时代区域经济协调发展与新发展格局之间具有共性发展规律,即实现生产、分配、流通、消费的全过程畅通无阻、自由流动,是二者协同发展的核心要义。新时代区域经济协调发展必将在新发展格局引导下构建全新格局、呈现新高度,实现互促共赢发展。

2.区域经济协调发展是新发展格局的关键环节

从新发展格局的历史演进来看,新发展格局不仅是中国经济发展的进阶式发展格局的结果,更是中国由大国向强国跃升的必然抉择。从新发展格局的内涵看,“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻”,[1](P411)这要求打通社会生产的各个环节,而区域是落实国民经济发展的空间载体,只有打破区域之间发展的堵点,实现各类生产要素在全国范围内自由流动,才能完成新发展格局内循环的基础架构。因此,区域经济协调发展是构建新发展格局的必由之路。从新发展格局的实践载体维度看,行政区经济是中国区域经济协调发展中特有现象,也是重要障碍。突破行政区经济困境,实现经济区经济,还原区域经济协调发展的原生态系统,提高区域协调发展的效率,以区域经济一体化带动全国经济格局的加速形成,充分发挥中心城市和城市群、都市圈的辐射带动作用,更大程度地推动新发展格局的构建。

(二)新时代中国区域经济协调发展面临的机遇与挑战

新时代以来,我国区域经济协调发展正经历着世界经济格局深度调整期、国内经济发展瓶颈期的交织叠加,这暗示着中国区域经济协调发展的重心落在提振国内消费,促进国内统一大市场的加速形成。

1.新时代中国区域经济协调发展面临的机遇

第一,新发展格局助力区域经济协调发展新空间。实现新发展格局关键在于全面把握国内大循环的主体地位,实现经济循环的畅通无阻,以带动经济发展总体良性循环。区域经济协调发展是实现国内大循环的重大课题和主攻方向。基于国内大循环主体战略影响,区域经济协调发展将实现全新的空间要素重组和格局的纵深重塑。从四大区域板块看,搭乘“一带一路”建设平台,尤其是西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略深度推进、持续发力,有利于发挥区域经济的极化扩散效应,最大限度地收敛区域经济差距。从区域协调发展的重大战略部署看,新发展格局的指导下,给一些重点区域中心城市、城市群、经济带带来了叠加发展战略加速期,进一步加快区域经济一体化发展的进程和质量。

第二,以国内大循环为主体促进区域经济协调发展的主动力。坚持扩大内需为主,打开国内经济循环的主战场,这是大国崛起的必然之举,也为我国区域经济协调发展带来了主动出击的机遇。受国际贸易保护主义、疫情常态化的影响,过去依靠投资、出口、消费驱动的三驾马车动力源正处于紧缩期,国内大循环为主体的发展格局紧紧锁定在提振国内消费市场。目前我国已有超过4亿的中等收入消费群体,这为我国区域经济协调发展提供了巨大的动力。依靠外向型经济主导的发达地区主动调整区域经济发展的方向和策略,相对欠发达的中西部地区迎来了区域经济发展的新春天,这直接促使整个区域经济协调发展的全要素重新配置和组合,提高各大区域经济发展的主动适应性,从而更加高效地促进区域内外各类生产要素的自由有序流动,重塑区域经济协调发展的新格局。

2.新时代中国区域经济协调发展面临的挑战

第一,国际经济形势的深刻调整加大了区域经济发展的协调难度。世界大国对我国贸易实行经济制裁、技术封锁,使得区域经济协调发展进入较长的结构性调整期。新发展格局背景下,区域经济协调发展在生产、分配、流通、消费的全过程都将发生革命性的改革。在生产供给方面,推进供给侧结构性改革过程中,解决“三去一降一补”[1](P412)的任务仍需相当长一段时期,这为区域经济各类生产要素的自由流动增添巨大阻力,也为区域金融经济发展提出挑战。在收入分配方面,在完善以劳动性报酬为主的初次分配基础上,提高对再分配、第三次分配在促进区域经济协调发展及共同富裕方面的调节能力。在流通方面,国内大循环亟需以现代流通体系为支撑,大力增强公路、高铁等传统基建与大数据、人工智能、5G通信等新基建的融合发展水平,为畅通区域经济提供强大的流通链。在消费方面,提振国内消费能力、扭转国际消费热潮,将消费市场和消费链条锁定在国内,这就亟需区域经济在生产、分配、流通环节的有力保障。

第二,新发展格局需要亟待提高区域经济协调发展的治理水平。构建新发展格局亟需破解中国区域经济协调发展的体制机制性障碍,还原经济区经济,放活区域市场主体,放宽市场准入门槛、放开市场各类要素区域内及区域间合理自由流动,形成全国一盘棋的区域经济协调发展新格局,这就要求完善区域经济协调发展治理体系、健全新机制、提高治理能力。如何打破区域经济协调治理主体的发展思维定式、破除唯GDP的政绩考核观,建立新型政绩观是提高区域经济协调发展治理水平和效能的主导方向;如何协调区域间利益冲突、实现区域间利益补偿机制是完善区域经济协调发展机制的主要思考参数;如何实现经济发展与绿色发展的有机统一,永葆区域经济协调发展的底色和根基,是完善区域经济协调发展治理体系的核心指标和框架标准。综上所述,新发展格局对新时代区域经济协调发展提出更高的要求,也带来更严峻的挑战。

二、新时代中国区域经济协调发展的政策取向

新时代以来,我国正经历着百年未有之大变局、中华民族伟大复兴战略全局的“两个大局”交织叠加期。新时代区域经济协调发展的最终指向是实现全体人民的共同富裕,为此,未来一段时间内,这些因素是我国深入推进区域经济协调发展的重点考量,也是制定区域经济协调发展政策的主导方向。

(一)高质量发展已成为区域经济协调发展的核心主题

自改革开放政策实施以来,中国经济呈现高速发展的良好态势,截至2022年,我国已成为世界第二大经济体、第一大制造国,国内生产总值超过121万亿元,人均GDP超过1.17万美元等显著性成绩,这也是中国区域经济协调发展成就证明。[6]在改革开放40多年的赶超发展成就的背后也遗留了传统型经济增长方式的各种发展难题,比如区域经济分化明显、区域经济发展动力不足、区域经济协调发展优势不突出等问题。从世界典型发达经济体的区域协调发展实践来看,区域经济协调发展是跨越中等收入陷阱的必由之路。区域经济发展方向的调整受新常态下中国经济增速转变、经济增长动力转换、经济结构不断调整升级等诸多因素直接影响。新常态背景下,中国经济深受国际经济形势、国内经济社会发展需要的影响,加快推动中国现代化进程,要着力构建新发展格局,准确把握区域经济协调发展的新内涵,积极、稳定发挥区域经济协调发展和新发展格局的互促互进的联动效应。

区域经济协调发展和区域经济高质量发展成为新时代区域经济发展的两大课题,这两者是兼容并蓄、互促协同的统一关系。区域经济协调发展一直是我国区域经济发展的主导方向,随着新发展格局构建进程的推进,区域经济协调发展的内涵中不仅只有协调发展,高质量发展更是题中之义。只有区域内外以高质量作为追求目标,才能补齐区域协调发展的短板、满足国内大循环发展需要、深化国内国际双循环互促发展。正确理解新内涵,要立足于新发展阶段,深入贯彻新发展理念,扎实推进新发展格局的形成,以期达成国家总体发展一体化格局。其中,创新发展是把握区域经济高质量协调发展的核心引擎和主要动力,协调发展是推动区域经济高质量协调发展的基本要求,绿色发展是永葆区域经济高质量协调发展的鲜亮底色,开放发展是联动区域经济高质量协调的加速器,共享发展是确保区域经济高质量协调发展的根本原则。

(二)重大战略深度融合是区域经济协调发展的战略安排

我国区域经济协调发展战略大致经历沿海与内地均衡发展、沿海地区优先发展、区域协调发展战略等阶段。新时代以来,在区域协调发展战略的基本框架上,围绕着重点城市群、经济发展带,党中央提出京津冀协同发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区、成渝城市群等重大战略。进入新发展阶段,各大区域发展战略虽以各自优势助力新发展格局的构建,但从程度上看,战略之间的融合度偏低,战略叠加优势尚未显现,特色优势功能溢出效应仍不突出,特殊类型地区发展短板仍然存在等。因此,国家在区域协调发展战略的总体指导下,更应该充分发挥国家重大发展战略的带动作用,以新发展格局为牵引,深入推进国家重大区域发展战略融合发展,将有助于我国经济社会长远持续健康发展。

一是加快推进区域协调发展战略与区域发展重大战略的内部融合。要发挥长江经济带横贯东中西三大板块的优势,加快长江经济带与中部地区崛起战略、西部大开发战略的融合发展,彰显战略叠加效应。长三角一体化发展继续发挥区域经济一体化的引领作用,实现高精尖等关键核心要素合理流动、高效集聚,向国际区域经济协调发展重大经济带对标。要继续推进东北地区等老工业基地振兴战略与京津冀协同发展战略对接,深入拉动北方地区经济发展,积极倡导与粤港澳大湾区、海南自由贸易区的南北合作发展。根据国际区域流域经济发展经验,我国应该重点发挥黄河流域、长江经济带的联动发展效应,推动长江经济带与黄河流域生态保护和高质量发展战略的深度融合,构建横贯东西、协调南北方的区域经济协调发展新格局。此外,坚持陆海统筹,积极拓展海洋经济发展新空间。二是积极促进区域协调发展战略和区域发展重大战略与体系外的国家发展战略联动融合。加快融通区域经济发展战略与“一带一路”建设,找准东北振兴的发力点和机遇,积极发挥节点城市的引领作用,深化对外经济联系,提升联通国内国际两个大局的互促能力。要加强区域经济发展战略与乡村振兴战略的有效衔接,找准城乡融合发展的突破口,补齐区域经济协调发展的短板,打通堵点,积极发展和壮大县域经济,为支撑区域经济协调发展提供坚实保障,积极助力新发展格局。

(三)新型机制体系是区域经济协调发展的制度保障

区域经济协调发展举措是落实区域经济协调发展战略的具体行动。现阶段,区域经济协调发展的举措体系主要包括区域协调发展新机制的理论架构、区域经济协调发展的重要空间载体即中心城市与城市群、都市圈的规划。一是区域经济协调发展的新机制。从中国区域经济发展的实践可知,行政区经济现象十分突出,造成跨区域协调难度大、协调成本上升、区域合作悖论的出现、重大区域经济空间载体协同效应不明显等问题层出不穷,这些难题很大程度上归因于区域协调发展机制的不健全。为此,区域经济协调发展新机制势必成为区域经济协调发展的重要抓手和顶层设计,这既是发挥中国特色社会主义制度优势的显著标识,也是中国区域经济协调发展向内改革的必然结果。这种新机制不仅仅是从某些方面做出协调,还应从活跃市场、合作互助、利益补偿、法律保障、风险预警等多方面联动健全新机制,尤其是利益补偿机制、法律保障机制需要更为全方位的健全落实。如何协调好区域内及区域间的产业转移,将本国利益定向锁定、防止利益外溢效应扩大,这是利益补偿机制的优势所在。协调好各区域的产业梯度转移、升级势必提高全区域的经济协调发展水平,发挥梯度推移理论效能。从国际区域协调发展成功经验来看,法律机制保障是区域经济协调发展的根本性保障。一是我国尚处在探索时期,只有政府间合作的规划文件,尚未上升至国家基本法律层面。如果以基本法律作为基础,区域经济协调发展的协调机制作用发挥效能会大大提高,有利于弥合体制机制的固有缝隙。二是重大区域经济协调发展的空间载体。构建新发展格局的指向是构建全国性战略布局,而非局部小区域的自我封闭循环。从这个层面来看区域经济协调发展的空间载体,即中心城市、城市群、都市圈的辐射扩散效应至关重要,可以说是联结全国经济循环畅通无阻的中心枢纽。未来城市群的经济发展带动效应会越来越明显,形成新的经济增长极、增长带,进一步打破区域间的人口、资源要素流动等体制机制壁垒,加速提升生产、分配、流通、消费各个环节的循环流动性。

(四) 共同富裕是区域经济协调发展的目标导向

改革开放初期,邓小平提出带动中国经济飞速发展的“两个大局”[3](P277～278)构想和“先富带动后富”[3](P142)理论,尤其是21世纪以来,逐渐进入“第二个大局”的反哺时期。新时代以来,党的十九届五中全会提出,到2035年,“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”;随后把“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”列入“十四五”时期经济社会发展主要目标;2021年中央财经委员会第十次会议,研究扎实促进共同富裕问题。这表明新时代共同富裕已从理念发展成政策导向,对于促进新时代区域经济协调发展具有双向协同作用。在促进区域经济协调发展中,要以破解发展不平衡不充分为着力点,促进人的全面发展。所以,要把握好全体人民共同富裕的深刻内涵,既要物质富裕也要精神富足。要加大对缩小区域经济发展和社会发展的政策扶持力度,以提高基本公共服务均等化水平来带动区域内外的全要素生产率的提高,进而提高区域经济发展水平,动态平衡中促进区域经济协调发展。

三、新时代中国区域经济协调发展的实现路径

新时代区域经济协调发展不仅是各区域自然资源、区位优势、人力资源、资金、技术等传统要素的协调发展,更是依托新发展格局的内在需要,从供给端和需求端着手,贯穿于生产、分配、流通、消费四环节,赋予区域经济协调发展更高质量、更深融合、更强链接的全新内涵和发展思路。

(一) 以供给侧结构性改革为主线,提高区域经济协调发展的内生动力

新发展格局重点在于扩大内需,形成全国统一大市场的发展格局。这就要求区域经济协调发展重点锁定在生产环节,即提高区域经济发展的生产力水平。这是我们破解“卡脖子”瓶颈、提高参与国际分工贸易、增强国际竞争力和话语权的关键因素。首先,坚持创新驱动发展。创新是生产力提高的核心要素,坚持供给侧结构性改革和需求侧结构性改革双向并举,以供给促需求提升、以需求促供给改革,双向互动互促“真供给”能力提高。充分发挥区域创新的引擎作用,加大高精尖等关键领域的区域创新研发力度,提高科研经费投入,完善知识产权保护制度,大力提倡和发挥企业创新的示范效应,尤其是企业家精神的时代引领作用,以此补齐产业链、供应链的短板和断链问题,提高产学研一体化支持力度和科研成果转化效率。其次,做强做优做大现代制造业。目前我国已是世界第一大制造国,但在一些特等钢等高精尖领域仍需要进口,大而不强已成为不争事实。在深化供给侧结构性改革的同时,做好国内低端、无效供给产品的“三去一降一补”,优化存量,盘活增量,加大力度激活实体经济,处理好实体经济、房地产行业、金融业的关系,扭转“脱实向虚”现象,加强对金融业结构性调整,增强金融经济服务于实体经济的能力及防范重大金融风险能力。最后,提高产业链供应链安全性稳定性。我国是世界上少有的产业分工门类齐全的发展中大国,这为我们实现国内循环提供基础条件。做好东中西部的梯度产业转移以及国内国际产业转移,提高国内产业链供应链的韧性,助力新发展格局的内外循环畅通无阻。

(二) 坚持完善收入分配制度,增强区域经济协调发展的协同效力

分配环节不仅是新发展格局构建内循环,而且是区域经济协调过程中的中间环节,是分享生产成果、决定消费层次的桥梁和纽带。兼顾效率与公平是分配的基本原则,这一原则落实状况直接影响着区域经济协调发展的成效。一是继续坚持完善收入分配制度。初次分配注重效率,提高劳动者报酬在初次分配中的比重,增加初次分配的劳动者报酬比例和按要素参与分配相结合的分配方式,最大限度地提高初次分配的水平,提高“能消费”的能力;再次分配兼顾效率与公平,通过税收、社保、转移支付等手段,提高再分配参与财富增长的份额,提高“敢消费”的能力;第三次分配以公平正义为原则,通过民间捐赠、慈善福利事业等形式,促进财富的再分配流动,提高收入分配的系统性,完善制度性安排,共同推进形成以共同富裕为目标的区域经济协调发展新格局。二是完善区域性分配配套机制。深化户籍制度改革,完善再分配制度的养老、医疗等福利共享机制,逐步破解收入不均、分配不公等难题,实现制度为人的服务宗旨。深化政府的财税制度改革,确保各项财政转移支付精准到位,使区域性收入分配制度按部就班地贯彻落实,优化政府治理效能,促进社会公平正义,打通循环的端口,共同助力新发展格局的区域经济协调发展全过程。

(三) 构建现代流通体系,打通区域经济协调发展的循环血脉

流通是新发展格局畅通无阻的内在途径,实现区域经济协调发展的必由之路。破除体制机制性障碍,保证区域内外劳动力、土地、资本、技术、数据等各类生产要素自由流动。继续深化户籍制度改革和落实,充分保证人员流动自由、协调好相应配套性制度安排。加大对区域内外的利益一体化机制性部署,破除区域合作悖论的现象,推动区域经济一体化互利共赢发展的制度性补偿机制加快发展。高效推进土地流转制度改革,要“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行”,[5](P475)提高土地的利用效率,加速畅通区域经济一体化发展新格局。充分发挥中心城市、城市群、都市圈的辐射带动作用,积极引导生产要素的有序合理流动。在供给侧结构性改革的攻坚阶段,提高金融资本在社会再生产中的流动比例,优化原始资本的结构性,提高资本流通的速度。继续推进科技创新,鼓励和增强原始创新,提高科研经费投入,加大支持科创力度,将科技要素网格化发展,延长产业链创新链价值链,推动生产要素流通的技术支持能力。新科技革命时代下,数据已成为核心生产要素,引领区域经济协调发展新格局的前沿方向。当前,以基础设施的互联互通为基点,加快推动5G基站、数算工程、城际高速铁路、城市轨道交通、新能源汽车充电桩等新基建的全覆盖建设,形成人工智能、物联网、大数据、智能遥感、区块链等新技术流通体系,共创数字经济、信息经济、智能经济、物联网经济、共享经济等新经济,大力推动区域经济协调发展的新格局形成。

(四) 坚持需求侧结构性改革,提振区域经济协调发展的内需能力

消费是新发展格局构建中扩大内需的主战场。提振国内消费能力,是区域经济协调发展新格局的内在要求。我国拥有着超过4亿人口的中等收入群体,可以看到国内消费市场潜力巨大、前景广阔。发挥新型举国体制,从生产、分配、流通环节共同发力,解决供给端和需求端的堵点,扩大市场份额、健全市场门类,提升消费主体的消费意愿,改变消费思维,提振国内消费。积极引导国际消费倾向本土化,利用“一带一路”建设基础设施互联互通的便利流通优势以及区域全面经济伙伴关系RCEP的签署,提高国内消费品的供给质量与消费服务能力。创新消费模式和服务模式,积极利用新科技革命成果,开发电商平台为典型的新业态发展模式,以发放政府消费券、补贴券等形式刺激消费,提高消费意愿,多措并举打造线上线下消费一体化联动新模式。发挥区域消费优势,以优质供给、优质售后服务、优质物流链为导向,提升区域品牌影响力,提高区域消费能力,带动全国消费质量提升,以促进区域经济协调发展的新格局加快形成。