违反自然保护地管理法规案件典型案例评析
——林业和草原行政案件典型案例评析系列之十

一、非法穿越自然保护区应如何处理

【基本案情】2019 年2 月，某市某县自然保护区专业巡护人员在巡护过程中发现，有4 辆小型越野车在国家级自然保护区内随意穿越。经询问调查发现，这4 辆小型越野车上共有8 人，属于未经批准擅自进入自然保护区。

【处理意见】本案在处理过程中，有两种不同意见：

第一种意见认为，各人对自己的违法行为负责，分别对8 人进行处罚。依据《自然保护区条例》第三十四条规定，对每人罚款5000 元，共罚款4 万元。

第二种意见认为，8 人是共同实施的一个违法行为，只能就这一个行为作出一次处罚，依据《自然保护区条例》第三十四条规定，对8 人共罚款5000 元。

林业主管部门按照第一种意见进行处理是正确的。

【案件评析】本案的关键问题是，按一个违法行为还是按数个违法行为对待。

《自然保护区条例》第三十四条规定：未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100 元以上5 000元以下的罚款。本案中8 人的行政违法行为造成的不是整体危害，而是各行为人分别对自然保护区造成了危害。8 人是未经批准进入自然保护区的独立个人，对8 人分别处罚是符合法律规定的。

本案行政处罚在裁量权范围内采取了顶格罚款，主要是由于非法穿越自然保护区的行为屡禁不止，该种违法行为对保护区内的生态环境和野生动植物资源破坏隐患较大，且违法行为人自身安全风险也大，结合其违法行为的性质、情节和社会危害及影响程度，选择顶格罚款是对的。

【观点概括】现行林业法律中，都没有规定如何认定和处理共同违法行为。应当从法理上把握行政处罚的原则，辩证地看待共同违法行为的“一事”与“多事”，对数个违法行为人实行数个处罚不是“一事多罚”。

二、在自然保护区内非法放牧应如何处理

【基本案情】2015 年6 月以来，董某多次进入某国家级自然保护区内放牧。林业执法人员到达违法现场后发现放养的马有3 匹，未见植被遭明显踩踏和啃食痕迹。执法人员责令其立即停止放牧活动，并罚款500 元。

【处理意见】在案件处理过程中，存在两种不同意见：

第一种意见认为，董某是国家级自然保护区周边村落里土生土长的老百姓，没有固定收入，常年靠山吃山，并且其进行放牧活动的地点并非国家级自然保护区的核心区，未对自然保护区的植被造成严重破坏，应当联合当地政府对董某在国家级自然保护区放牧的行为进行批评教育。

第二种意见认为，董某的行为违反了《自然保护区条例》第二十六条的规定，应当按照《自然保护区条例》第三十五条的规定，责令停止违法行为，处以300 元以上1 000 元以下的罚款。保护区工作人员常年在保护区周边宣传相关法律法规，应视为董某应当知道其在国家级自然保护区内进行放牧活动是违法行为，应以处罚和教育结合的方式，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

行政主管部门根据第二种意见，将董某的行为定性为在自然保护区内进行放牧活动，依法对其进行了处理，责令其停止违法行为并处500 元罚款。

【案件评析】行政主管部门的定性是正确的，行政处罚应以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

本案中，董某在国家级自然保护区内放牧的行为，违反了《自然保护区条例》第二十六条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外”之规定，对此行为应当按照《自然保护区条例》第三十五条之规定，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300 元以上10 000 元以下的罚款。

董某在国家级自然保护区进行放牧的行为未对自然保护区造成严重破坏，行政主管部门坚持处罚与教育相结合的方式，按照《自然保护区条例》第三十五条的规定，责令停止违法行为，处以500 元的罚款。

【观点概括】违反《自然保护区条例》规定，“在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300 元以上10000 元以下的罚款。”

三、在自然保护区内集体土地上挖沙如何处罚

【基本案情】2019 年3 月，张某某为了获取沙子修牛圈，使用铲车和农用四轮车在某自然保护区实验区内某村的滩涂上挖取沙子，被林业行政机关执法人员当场查获，破坏土地约20m2。经调取有关资料和证据证明，该地块在自然保护区实验区范围内，土地权属为集体，不是林业用地。

【处理意见】本案在处理时，存在两种不同意见：

第一种意见认为，该土地权属为集体，且不是林地，不属于《中华人民共和国森林法》调整的范畴，建议移交自然资源管理主管部门依据《土地管理法》或者《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）的规定给予行政处罚。

第二种意见认为，当事人破坏土地的行为在自然保护区的范围内，违反了自然保护区管理的规定，应根据《自然保护区条例》第三十五条规定，由林业主管部门给予行政处罚。

执法机关采纳了第二种意见。

【案件评析】在本案件中，当事人实施违法活动的地点为集体土地，且地类为非林地，按照《土地管理法》有关规定应由自然资源主管部门实施行政处罚。那是否意味着张某某的行为，林业主管部门就不能处罚呢？不是的。《自然保护区条例》第二条规定，“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”第十条规定，“凡有下列条件之一，应当建立自然保护区：（一）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域；（二）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；（三）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；（四）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹；（五）经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。”由此可见，自然保护区内包括林地在内的所有土地类型。根据第二十六条规定，“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。”由此可见，张某某在自然保护区内挖沙的行为，属于《自然保护区条例》所禁止的行为。因此，依照《自然保护区条例》第三十五条规定，林业主管部门给予张某某行政处罚是正确的。最终林业主管部门根据张某某的采沙行为情节较轻的情形，作出责令其停止违法行为、限期恢复原状、处以罚款300 元的处罚决定。

【观点概括】一个案件是否由林业主管部门管辖，关键看有关法律、法规对违法行为是否禁止、是否具有可处罚性。行政机关在执行法律和法规中，发现本机关没有管辖权的案件而其他行政机关有管辖权的案件，要及时制止，及时向有管辖权的行政机关移交处理，而不是放任不管，或放纵违法行为。要和其他国家机关协调配合，共同保护好自然资源。