铜仁市生态公益林现状及问题分析

周书宇

(贵州省林业调查规划院，贵州 贵阳 550003)

生态公益林是以保护和改善人类生存环境、维护生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土安全等为主要经营目的林地，包括特种用途林和防护林[1]。近年来，铜仁市在经济建设与生态建设同步发展的基础上，更加注重作为生态建设之一的生态公益林的保护与建设，进而充分发挥生态公益林的效益和作用。本文对贵州省铜仁市生态公益林的现状及存在的问题进行了分析，并提出发展对策，以期为类似地区生态公益林建设提供参考和借鉴。

1 研究区概况

铜仁市位于贵州省的东北部，国土面积为180.03万hm2，占全省国土面积10.2%。全市辖2个区、4个县、4个自治县，共172个乡(镇、办事处)，下辖2955个村(居委会)[2]。全市地形多山地和丘陵，土壤大部分为微酸性、酸性。铜仁市属中亚热带季风湿润气候区，气候的垂直差异显著，温暖湿润，雨量充沛，热量丰富。铜仁市水文条件较好，境内以梵净山至佛顶山山脉为分水岭，东部为沅江水系，西部为乌江水系[3]。2021年，全市地区生产总值1480亿元，城乡居民人均可支配收入分别增加12189元、4700元，万元地区生产总值能耗下降22.7%，其中绿色经济占地区生产总值的45%[4]。根据贵州省2021年森林资源管理“一张图”年度更新结果可知，铜仁市林地面积为140.75万hm2，其中林业部门管理的为117.32万hm2，非林业部门管理的为23.43万hm2[5]。

2 生态公益林现状

2.1 生态公益林资源现状

根据贵州省2021年森林资源管理“一张图”年度更新成果可知，截至2020年12月31日，铜仁市林地面积为140.75万hm2，林业部门管理的为117.32万hm2，其中生态公益林总面积为62.92 hm2，占全市国土面积34.95%，占全市林地面积44.7%，占全市林业部门管理的面积53.63%。按事权等级划分：国家级公益林(重点公益林)面积为46.15万hm2(其中一级国家级公益林面积为7.68万hm2，二级国家级公益林面积为38.47 万hm2)，占比为73.34%；地方公益林(一般公益林)面积为16.77万hm2，占比为26.66%。按林种划分：防护林面积为53.18万hm2，占比为84.51%；特种用途林面积为9.72万hm2，占比为15.44%；其他不计林种面积为283.46 hm2，占比为0.05%。按林地保护等级划分：保护等级为I级的面积为7.84万hm2，占比为12.46%；保护等级为Ⅱ级的面积为38.89万hm2，占比为61.81%；保护等级为Ⅲ级的面积为16.19万hm2，占比为25.73 %[5]。

2.2 生态公益林管护现状

据统计，2020年度铜仁市获得中央财政林业改革发展资金(森林生态效益补偿)近10000万元用于国家级公益林生态补偿，获得省级财政地方公益林森林生态补偿资金近4000万元用于地方公益林生态补偿，获得生态护林员补助资金18863万元。2020年铜仁市林业主管部门、扶贫部门结合前期生态护林员聘用实际，综合考虑森林管护需要、聘请了18863名符合生态护林员选聘条件的人员成为生态护林员。

3 存在的问题

3.1 资源总量不大，生态效益不高

铜仁市生态公益林总面积占全市国土面积的34.95%，占全市林地面积的44.7%，生态公益林总量不大，占比较小。铜仁市因喀斯特地貌具有分布较为集中、发育极为典型、面积较大等特征，境内有长江上游的重要支流乌江水系、世界自然遗产地梵净山等，生态区位十分重要，生态环境极为敏感。目前的生态公益林总量不能满足其生态功能，不能形成完好的生态屏障。部分地区存在林下植被稀疏、郁闭度低等问题，不能充分发挥涵养水源、保持水土、调节气候、增加碳汇、抵御自然灾害的生态功能。

3.2 生态公益林保护压力较大

近年来，在铜仁市党委、政府的高度重视和大力支持下，特别是开展森林保护“六个严禁”执法专项行动以来，生态公益林的保护有一定成效，违规利用生态公益林的案件有所减少，但依然存在。一是由于部分重点工程项目，特别是高速公路、铁路等线状工程项目以及采石采砂项目，由于疫情影响、建设周期长、任务重、工期紧，用地单位往往采取“边报批边动工”的措施，容易发生未批先用之类的违法违规使用林地行为[6]。二是蚕食林地的现象仍然存在，农民蚕食林地作为农地或在林地上建房等现象严重，加重了林地管理难度。三是一部分征占用林地项目存在超范围使用的行为，少数项目未按批准使用林地面积和范围施工建设，实际使用林地超出审批面积和范围。生态保护与开发建设之间的矛盾一直存在并不断加剧，导致铜仁市生态公益林保护的压力较大，公益林也很难得到快速而有效的保护。

3.3 资金补助标准低，护林积极性不高

目前，铜仁市生态公益林的管理模式还是处于传统的管理阶段，生态公益林还没有直接产生经济收益，生态公益林的补偿标准比较低。现有的补偿标准中，对国家级公益林补偿标准为国有的每年150元·hm-2，集体与个人所有的每年240元·hm-2，其中公共管护支出3.75元·hm-2，其余为管护补助支出[7]；地方公益林补偿标准为每年 240元·hm-2，资金按4∶3∶3的比例分级由省、市(州)、县(市、区)安排补偿，其中3.75元用于公共管护支出，其余的作为管护补助支出全额兑现给林权所有者或经营管理者；生态护林员的补助标准是每人每年1万元，其中9600元用于对建档立卡生态护林员的劳务补贴及400元管护绩效补贴。由于补偿标准较低，林农从公益林中获得的生态补偿少，不能激发其保护和管理生态公益林的积极性与自觉性[8]。加之部分地区财政存在困难，很难满足其中的经费要求，严重影响到了生态公益林建设和发展工作的正常开展。补偿标准低且资金缺乏，影响生态护林员的积极性又造成管理的落后，不利于生态公益林的有效保护和管理。

3.4 护林员文化水平偏低，专业管理成效低

生态护林员的专业素质、文化水平和工作方法直接决定了生态公益林的管理效果[4]。目前铜仁市聘用的生态护林员为当地农村贫困人员，平均文化水平只是基本达到义务教育水平，文化水平和专业技术水平都较低。而生态公益林管护是一项专业技术较强的工作，对管护人员在林业基础知识、公益林政策法规上的熟悉度要求较高。并且一些管护员存在不认真履职履责，部分地区乱砍滥伐、偷伐盗伐等造成生态公益林的破坏[9]。因此，要想有效地做好生态公益林的管理工作，必须加强对护林员的综合素质培养，这样才能有效地保证对生态公益林的安全保护和管理。

4 发展对策

4.1 强化管理，提高森林质量

强化规划管理，建立既有分工又有联系的“全市生态公益林建设一盘棋”的管理体系。将符合生态公益林区划的林地纳入生态公益林管理，可以将非林地上符合生态区位的森林流转为林地，纳入生态公益林管理；强化退耕还林等工程，将符合生态区划的耕地流转为生态公益林。对减少的公益林进行动态监测，达到对生态公益林的实际变化情况进行实时掌控。对生态公益林前期区划不准确、建设项目征占用林地的情况及时开展复核调查，及时补进更新。认真落实签订区划界定书，实现公益林的“占一补一”政策，从而保证生态公益林的总量。还可以通过实施森林质量提升工程，提高森林质量，以保护丰富生物多样性、增强生态系统稳定性，充分发挥其涵养水源、保持水土、调节气候、增加碳汇、抵御自然灾害的生态功能。

4.2 宣法普法，提升执法人员执法能力

多元化宣法普法，提高民众法律意识。广泛利用官媒、官网、新媒体，加大宣传林业法律和林业知识的力度，将林业系统的宣传栏发挥出其应有的作用，让民众深刻认识到生态文明建设的重要性，特别是生态公益林对于人们生活的重要性。还要提升执法人员业务能力，经常性地召开工作培训和交流活动，对于工作中遇到的疑难杂症进行探讨分析，进行有效的预防性的工作宣传；对于执法人员的业务能力要开展常态化的考核，不断更新执法手段，鼓励在实践中提升自我能力。通过多元化宣法普法提升民众的法律意识，提高执法人员的业务能力，缓解生态公益林保护的压力。

4.3 利用科技手段，提高监管水平

在贵州大数据技术快速发展的前提下，应进一步深入挖掘大数据技术在生态公益林资源监管中的应用。充分利用信息技术优势，运用森林资源智慧管理平台及大数据进行森林监测，建设和完善生态公益林管理网络平台等，实现现代化的生态公益林全网络化管理，加强森林资源动态监测和林木资源信息监测，全面准确地做好生态公益林森林资源档案管理工作。利用现代化的科技手段分析以往管理中存在的问题，提高监管水平。

4.4 合理补偿，健全资金保障机制

针对生态公益林补助标准低的问题，要加大在资金方面的投入。可以通过不同的渠道将社会资金进行有效融合，为生态公益林的保护提供良好的资金支持。一是在生态极其敏感和脆弱的地区可以进行试点，适当提高现有生态效益补偿标准。二是依据生态区位的脆弱和重要程度，从林木质量、管护难度等综合指标进行权重分析，对生态公益林进行分类补偿。三是在加大中央财政对森林生态效益补偿的同时，积极督促地方财政，完善补偿制度，保障地方财政补偿到位[10]。四是可以形成“谁利用谁补偿，谁受益谁付费”的补偿体系，如以乌江等河流下游补偿上游的生态公益林。

4.5 加强培训，强化护林员队伍建设

针对当前生态护林员文化水平较低的问题，需要加强护林员队伍建设[11]。可以定期对选聘的生态护林员进行相关法律法规、工作职责、操作流程等方面的培训，使其掌握相关技能、增强责任意识、提高服务水平[12]。通过科学合理的培训，以确保护林员在正式走上护林工作岗位后，对工作有全面、清晰的认知，充分了解工作的目的和意义，推进生态公益林管护取得实效[13]。