构建多元共建智慧养老服务体系路径与策略
——以佛山市为例

吴佳艳，艾国金，司文娟

（1.顺德职业技术学院 外语外贸学院，广东 佛山 528333；2.金发科技股份有限公司 营销中心，广东 广州 510663；3.广州番禺职业技术学院 旅游商务学院，广东 广州 511483）

党的“二十大”报告指出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”［1］。国家统计局最新数据显示，我国2022 年60 岁及以上人口约为2.80亿，占19.8%；65 岁及以上人口约为2.10 亿，占14.9%，老年抚养比超过20%［2］。老有所养是重要的民生福祉，是全体人民共同富裕的现代化表征。新形势、新常态下，紧抓完善、健全养老服务体系的机遇，积极助力养老事业与养老产业协同发展势在必行。本文拟以佛山市为例，探索多元共建智慧养老服务体系构建的路径与策略。

1 文献回顾

国务院发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（2016 年）后，相继印发 《关于推进养老服务发展的意见》（2019 年）《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（2020 年）《“十四五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（2021 年）。民政部修订并公布《养老机构管理办法》、国家市场监管总局出台了《养老机构服务安全基本规范》等。尽管顶层设计不断完善，但各地仍需破解养老政策碎片化、多元供给资源分散化等难题。另外，将变革技术手段作为智慧养老是国内研究的主要方面，研究强化了信息化、智能化的现代社会背景而弱化了智慧养老的理念内涵。智慧养老不应局限于一种新的养老服务模式，而是一种观念能量、技术能量和智慧能量的统合［3-4］。进一步激发社会力量参与社会建设的能力与活力，整合资源形成多元共建机制，用智慧养老赋能居家养老、社区养老、机构养老，医康养结合，是优化养老服务体系的路径选择。完善“共建共治共享”的社会治理制度要求各社会组织力量共同参与社会建设，共同分享社会治理的成果，应树立多元主体参与的合作治理理念，完善社区治理体系建设［5］。养老作为一项社会事业建设，离不开政府积极引导多元社会主体参与的主导作用。养老服务事业“共享”新局面须以理念、法治、政策、监管为基石，“共建”养老服务体系。

当前，围绕金融支持养老服务体系［6-7］、养老专项规划［8-10］、社区养老［11］及长者自我能效感与社会交往相关性等方面的研究为佛山的养老实践提供了支撑，对社会力量参与的讨论稀见，而佛山部分地区开始出现民间自发小型托老机构。鉴于此，有必要对养老服务体系进行系统性远景规划，将智慧养老理念嵌入到社会养老体系中，明晰多元共建的智慧养老服务体系构建内涵、路径与实施策略。多元共建智慧养老服务体系范式要求破除旧有政府全包全揽发展模式之桎梏，扩充智慧养老范式的内涵。智慧养老应是政府引导、社会参与、产业联动、市场运作、多元共建中顺“市”而成。

2 佛山多元共建智慧养老服务体系建设基础

2.1 基本情况

首先，老龄人口基数大。“七人普”显示，佛山常住人口中60 岁及以上人口为99.96 万人，占比10.52%，与“六人普”相比，60 岁及以上人口占比上升2.40%；65 岁及以上人口为69.84 万人，占比7.35%，其中高明、禅城、三水3 个区65 岁及以上老年人口比重平均为8.82%［12］。此外，“七人普”常住人口（949.89 万人）与“六人普”（719.43 万人）相比，共增加 230.46 万人，增长32.03%，年平均增长率为 2.82%。由此预测，“十四五”末，佛山人口将突破1 千万，届时佛山65 岁老年人口或接近100 万。而随着未来生活水平、医康养条件的进一步改善，人口预期寿命逐渐增长，人口老龄化程度亦将逐步加深。其次，家庭户规模继续缩小，家庭规模小型化趋势愈发明显。“七人普”显示全市平均每个家庭户的人口为2.41 人，比2010 年的2.85人减少0.44 人，低于全省平均水平0.22 人。单人家庭户比重提高，原因主要为家庭观念的变化、生活水平提高及生活方式日益现代化，具体包括人口流动、住房条件、婚后独居等因素，将对社会化养老具有深远影响。再次，区域差异化逐步明显。以顺德区为例，顺德60 岁及以上人口虽均未超过联合国老龄化社会标准，全区3 229 090 人中，60 岁及以上人口占9.90%，约为32 万，其中65 岁及以上人口占6.87%，逾22 万。而从街镇来看，人口老龄化程度由高到低依次为杏坛镇、均安镇、陈村镇、大良街道，65 岁及以上老年人口比重平均为8.59%。除上述四镇外，伦教60 岁以上人口比重也超过10%。总体而言，佛山已迈入人口老龄化社会，未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力。近年，佛山不断完善经济困难高龄群体及失能失智群体托底政策，社区各种养老资源也逐步得以盘活。

2.2 现行政策

《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国老年人权益保障法》是我国老年相关法律主体，明确了扶养人范围、养老机构综合监管制度。国务院、民政部、财政部、国家卫健委、国家中医药管理局等多部门通过行政法规、规章、意见、办法等的印发，从医养结合、服务质量、监管、智能技术多方面予以规范。地方性法规《广东省养老服务条例》《关于加快推进养老服务发展的若干措施》出台，养老服务法治化快速发展。2013 年，《佛山市人民政府办公室关于加快我市养老服务事业发展的意见》出台，明确了各区政府新增床位不低于5 000 元/床的补助标准，且给予新建养老机构相应运营补贴［13］。《佛山市养老设施布局规划（2016—2025）》提出落实“8974”及养老服务圈发展目标［14］。2017 年开始实施“互联网+居家养老”计划，推动建立区级养老信息平台。2018 年发布《佛山市养老服务对象评估工作实施办法》《佛山市公办养老机构入住评估轮候办法》等政策法规。此后，《佛山市人口发展规划（2018—2030 年）》提出积极开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”建设示范行动，培育老年产业［15］。规划提到，全市已形成“低出生、低死亡、低自然增长”模式，2017 年常住人口抚养比23.9%，户籍人口总抚养比41.81%，老少人口增多，并提出要积极应对人口老龄化。2020 年印发《养老服务体系建设三年行动计划（2020—2022）》，进一步提升全市机构养老服务与社区居家养老服务能力，不断增强养老服务行业竞争力［16］。目前已完成增设示范性养老机构两家以上、新增养老床位5 000 张、全市护理型床位占比超50%的目标。

2.3 “智慧”现状

智慧养老建设是佛山公共服务领域重要组成部分。第一，服务规范化。2021 年以来，民政局先后发布《养老机构管理规范》《个人生活照料服务规范》等64 项养老服务标准化指导文件，对养老机构管理、养老服务从业人员培训等实施规范化、标准化建设。第二，供给多元化。佛山正在加大对养老机构的建设力度，支持社会资本和社区协同发展。目前，全市共有星级养老机构53 家。社区高度重视老年人关怀服务，涉及居家养老、日间照料、助餐服务、医疗保健等方面，各类居家社区养老服务设施共844 个。已形成覆盖老年人生活、医疗、康复、精神等基础服务体系。第三，平台信息化。五区智慧养老信息平台建设基本搭建，通过整合社会资源、提供信息服务、优化资源配置等多方面手段，为老年人提供更加便利、有保障的智慧化服务。平台实现了老年人信息采集、健康管理、社交互动、应急救助等功能。第四，产品智慧化。开始不断涌现智慧养老产品、服务企业，运用5G 网络、物联网、大数据、人工智能、云计算等信息技术，推进智慧医疗、养老服务的产品研发和应用，优化医疗服务流程，升级院内核心系统等，助力建立5G 智慧养老及医疗服务体系，打造全新的医疗生态系统。一方面，智慧养老普及度不断提升，发放标准不断提高。另一方面，市场不断开放，政策体系不断完善。虽然佛山养老事业发展已取得重大成效，但仍存在经济发展水平、人口特质、人口需求、疾病预防意识方面的高度异质性，具体包括床位、养老机构面积、护理人员数等，个别街镇供需矛盾突出［17］。

3 构建多元共建智慧养老服务体系路径策略

未来的社会养老服务体系建设以人工智能等新一代信息技术的腾飞为背景，用智慧养老理念赋能养老服务事业，机遇与挑战并存。本文围绕佛山养老服务体系建设，从多元共建途径、远景规划目标、产城融合形式、智慧助老模式四方面提出“多元共建智慧养老服务体系”的实操路径。

3.1 实施路径

3.1.1 战略路径

构建以智慧养老理念为支撑的战略路径，坚持科技赋能、创新发展［18］。一是数字扶老，预防失能失智。积极应对人口老龄化其第一动力及战略思维将是科技创新。科技赋能养老领域数字化，围绕技术、模式、业态和产品，加快养老服务业的创新发展。提升老龄工作服务与管理的信息化、科学化水平，加强失能失智预防工作。在养老体系建设中，构建佛山智慧养老平台，推进佛山养老智慧服务体系建设，服务流程再造；二是精准扶老，聚焦失能失智照服。从人员、设备、运营基准对养老设施进行细分，通过定位不同的社区嵌入型设施建设类型，满足多元需求。鼓励社区嵌入式康养设施的连锁化、规模化、多样化、品牌化发展，着力提升佛山养老服务品质、实效；三是探索区域联合体建设。在粤港澳大湾区建设、广佛同城背景下，展开医疗、人才、教育、科研、基地等方面协作，推进养老行业专科联盟建设。探索跨区域高层次医疗卫生服务人才柔性流动政策，高质量促进老年医疗服务发展；推动老年教育、科研联动，打造老年教科联盟，加强区域老年教科共同体建设；支持鼓励养老服务社会团体横向开展养老服务领域民间合作，便于提供异地养老服务，构建康养型城市形态。

3.1.2 政策路径

首先，坚持党委领导、政府主导、多元参与原则。党委对老年事业工作起全面领导作用，政府发挥主导作用，引导社会、家庭、个人共同参与［19］。一方面，巩固家庭养老的基础地位，另一方面，协调各要素，引导社会广泛参与，充分激发市场和社会活力。依托政务服务平台、智慧养老服务平台，发挥互联网+效用，整合数据库及部门职能，优化业务流程。其次，坚持共建共享、融合发展。通过地方养老专项立法等方式，充分体现老年人的社会主体地位，完善社会共建共治共享机制［3，20］，确保全体老年人依法共享社会主义国家发展成果，实现全年龄段共建共享。创新养老模式，在医康养结合发展经验基础上，积极制定鼓励产业发展的政策，强化产业发展制度保障，有效引导社会资本投资健康养老产业，延伸产业链，促进和激发老年消费市场。建立需求导向型思维，促进养老产业与康养、文旅、教育、金融、体育、地产等产业深度融合发展。再次，坚持突出重点、协调发展。建立从点到面的金融、医疗、居住、预防、照护“五位一体”养老架构，优化养老服务发展环境。贯彻实施《广东省养老服务条例》，通过地方立法、发布政策条例，打开以理念、法治、政策、监管为基石的养老服务事业“共享”新格局。

3.2 推进策略

3.2.1 社会参与

1）加强组织领导，围绕积极应对人口老龄化工作的战略目标，不断完善行政管理体制机制。在坚持党对老龄事业发展工作的全面领导基础上，加强政府托底作用，推动市场多样化发展。重点建设一体化养老综合体和服务网格站点，打造社区养老服务圈，营建“养老服务联合体”［21］。出台分类政策，优化床位功能结构，聚焦失能、失智照护需求，以失能、半失能、失智、慢性病群体最迫切的医护需求为重点，同时进一步探索家庭照护床位、普惠床位、护理床位细化政策。2）推动参与主体多元化、社会化市场运作机制，积极探索“公办民营”、“民办公助”等形式。笔者调查显示，城乡居民对养老服务的普惠性需求大，而作为服务供给侧的养老机构、养老服务企业方面则普遍存在技能人才短缺、人力不足的现实困境，在数字化转型、提质增效上普遍有“上系统找死，不上系统等死”的困惑，需加强对养老服务事业的政策及资金扶持力度，引导多元社会力量共同参与［22］，构建老年事业社会团体。3）强化各级老龄工作委员会及地方老龄工作机构的统筹协调作用，推动相关政策制定和落实。重点推动街道、乡镇设置配备老龄工作相关岗位、人员，完善基层老龄工作体制机制建设。地方管理应重视基层老龄工作，并为推动全覆盖、成体系的养老服务设施供给提供指引，同时应进一步发挥其协调发展家庭、人才培养部门、志愿部门、行业协会的作用。

3.2.2 五方联动

《佛山市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出人均预期寿命为82.3 岁，基本养老保险参保人数将达到470 万人，养老机构护理型床位占比提高至55%［23］。在此背景下，应从需求侧角度预判“十四五”期间及2035 年佛山各地区养老服务需求量。远景规划围绕构建医养生活圈，从金融、医疗、居住、预防、照护五个方面谋划。1）完善老有所养的养老保险体系。依据本市经济发展水平、人口老龄化发展状况，尽早构建相适应的长期护理保险制度，为行业提供广泛的金融支撑。2）健全基本养老服务医疗体系。深入推进医疗卫生与养老服务融合发展，在医联体构建过程中，完善医养结合服务模式，完善基础老年医疗服务体系。3）扩大养老设施供给。大力促进适老化住宅环境改造，进一步完善养老院、老年活动场所、社区老年人日间照料中心、长者饭堂、普惠型居家养老床位建设。推动家庭发挥基础功能作用，支持养老新业态，协调居家社区机构，构建覆盖城乡的多元化、普惠型、互助型养老服务体系。4）预防与照护。推动疾病预防与照护，落实定期义诊、筛查等医疗巡回制度，济危扶困。以社区为单位，开展有益于老年人交流、健康的小型讲座、活动［24］。政策支持家庭发挥养老基础作用，分阶段、分片区，逐步建立居家社区机构相协调的养老服务体系。

3.2.3 聚焦产业

把老龄产业纳入经济社会发展总体规划。1）探究合作交流模式，培养养老服务人才［25］。提升养老从业人员服务质量与水平是养老产业得以高水平发展的重要一环。构建区本课程体系，优化区域养老内容。鼓励健康老年人的疾病预防及自我实现，提升能动性与自理能力。推进医康养结合，与地区大学合作办学（老年大学、老年人护理培训）。依托现有的区域内高校，开展校企合作，育训结合，深化职普融通、产教融合、校企合作。2）打造完美生活空间，丰富区域养老资源。加强健康养老服务体系建设，完善老年医疗资源布局。以镇（街道）医院为依托发展老年医学。探索“医养结合”新模式，推进南方医科大学顺德医院旧址改造成医疗、养老、残疾人托养等医养综合服务标杆项目，引导养老机构内设护理院、医务室，鼓励基层医疗卫生机构设置养老床位。3）创新多样供给方式，探索区域养老样态。培育养老产业链、示范区，高标准规划建设现代康养主题产业城（园）。以养老服务建设项目建设为契机，在大良、伦教、北滘等镇（街道）建设养老服务基础设施［26］。支持地方引进或培育一批社会化专业养老机构和连锁品牌，整合医疗资源、创造就业机会。以面向老年人学习、文旅、金融、居住等需求为着力点，大力发展“银发经济”，积极推动养老事业和养老产业协同发展。

3.2.4 依托平台

构建统一的智慧养老服务信息平台，推进养老服务一体化体制机制建设，不仅可以为市民提供便捷、多元、智能的信息化服务，且方便各类主体参与养老服务，有助于将行业发展与科技创新、信息技术密切融合［4］。第一、信息融通，明晰供需［27］。推动市区两级大数据养老服务平台，助力养老服务供需精准对接，推进行业优质诚信品牌互认和转介衔接，健全居民电子病历、健康档案的互联互通机制，进而与珠三角城市实现对接。探索开展广佛养老服务区域合作，推动为老服务支持政策、标准规范、数据信息等方面的衔接共享。推动失能失智预防与照服、金融、医疗、科研等相融合。在现有机构信息、服务内容基础上，新增照护评估结果、照护需求（就业信息）、养老护理员从业资格获取途径、奖补政策等平台功能［28］。第二、科技助老、着眼长远。运用物联网、大数据技术，推动养老产业和其它产业融合发展，实现适老产品和服务多渠道、宽领域供给。平台运营有助于扶持政策措施清单、投资建议的公开、透明化，促进老龄产业市场环境公平发展，进而推动相关产品和服务标准化、规范化；便于智慧养老科技、生物医药领域企业融资能力提升，加强对项目财税支持。养老服务领域的数字化转型需要在夯实老年产业发展基础上，不断提高产业智创能力，提升适用水平。当前亟需发展健康应用产品与智能穿戴、康复训练等相结合的智能辅具用品产业，专项培育行业小巨人企业。