敏捷治理：加强和创新基层社会治理的有效路径

何得桂　王伟涛

〔摘要〕基于社会流动性不断增强以及克服常规治理模式限度的需要，敏捷治理日益成为新时代基层治理创新的重要取向。它旨在通过重塑治理结构和优化治理流程，实现对复杂动态环境的快速响应和积极调整，这在一定程度上形成“敏捷治理”。本文从基础、过程、结构、结果四个维度构建敏捷治理驱动基层善治的分析框架。研究发现：敏捷治理具有多维互动性以及治理方式灵活性。敏捷治理在基础维度上突出党建引领，注重对治理问题的精准识别；在过程维度上注重技术赋能，推动治理节奏快速响应；在结构维度上重视载体创新，强化治理行为的协同性；在结果维度上强调治理变革，促进治理调适和目标达成。上述维度协同驱动敏捷治理并作用于治理场景。加强和创新基层社会治理要以增强基层善治能力为导向，注重敏捷治理范式的驱动及应用。再造公共治理空间、构建务实管用治理机制、积极形塑治理流程是它的主要实践机制。这三者互为支撑、良性互动，从而促进基层社会治理有效。

〔关键词〕敏捷治理；基层社会；治理创新；善治能力；高效能治理

〔中图分类号〕D638〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2023）03-0111-12

进入城镇化时代，我国基层基础发生明显变化，特别是随着社会流动性增强，基层社会呈现前所未有的不确定性。这挑战了既有的常规治理模式，也对基层治理体系和治理能力提出更高要求。如何积极有效地应对基层社会治理的复杂性，塑造充满活力与安定有序相统一的善治社会，已成为加强和创新社会治理领域的重要命题。本文重点关注“治理基础变化”与“基层社会治理创新”之间的联动性，剖析敏捷治理如何嵌入基层治理体系，挖掘加速社会情势下的基层社会治理的路径与机制，助力中国式基层治理现代化。

一、既有研究进展与分析框架构建

（一）加强和创新基层社会治理研究动态

基层治理在国家治理结构中具有基础性地位，它是理解社会整体性发展的基本方式，也是研究中国式现代化的重要维度。既有研究成果主要涉及如下方面：

基于国家建构视角的研究。基层社會治理被视作现代国家建构的重要内容和有效手段之一，并用于探讨国家与社会关系的变化，提炼中国式治理理论。国家与社会关系不存在某种固定的“至善”，要把它放置特定的历史背景才能更好地把握。新中国成立之后，权力高度集中的政治体制得以建立，国家政治权力和社会结构高度统一，国家与社会的关系处于同构一体状态。〔1〕通过单位制和合作社制来管控社会，国家权力加强对社会的渗透，中国社会处于“全能主义”时期。〔2〕改革开放以来，国家调整治理方式，政府承担的部分职能转移至社会，管控型社会治理模式出现松动，国家与社会的关系转向有限分离和良性互动。〔3〕《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，基层社会治理迈出新步伐。新时代以来，党的组织有效覆盖以及国家治理重心下沉，“执政党”这一重要力量用来积极调适国家与社会的关系。有研究从“政党-国家-社会”的范式〔4〕重构社会治理的中国话语，在加强社会治理的同时，也在一定程度上丰富了国家与社会关系理论。

基于主体功能视野的研究。充分发挥党组织的引领作用与整合功能，彰显中国式“政党筑牢基层”的特征，为基层社会有效治理开辟新路径。〔5〕社区居委会拥有行政性和社会性双重职能，发挥它在基层治理中的聚合、平衡、协调作用，更好地联结和组织社区居民开展社区自治。〔6〕有研究从制度环境、行动策略和治理工具方面为社会组织更好地参与基层社会治理提供智力支撑。〔7〕行动边界合理、行动高效主动、吸纳多元力量和为民服务共同形塑在加强和创新基层社会治理中的积极政府角色。〔8〕

基于情景路径的研究。有的研究成果把创新基层社会治理置于脱贫攻坚背景下，强调基层组织和村民之间积极互动的重要性，主张强化村级组织自治权，提高村民主体地位。〔9〕基于历史脉络来探索治理单元的变迁，有学者提出“党建+单元矩阵”的模式，从而提升社区治理质量。〔10〕城乡融合发展深刻影响基层治理的环境条件，要建设“需求－回应”型基层社会治理模式，进而实现对城乡二元型治理、传统“籍地管理”制度以及“官本位”治理方式的超越。〔11〕基于后疫情时期国家要继续推动公共治理重心下沉，强化人文理念和信息化支撑。〔12〕

基于工具效能的研究。基于科层权威和资源吸纳维度的研究发现，“联镇包村”的治理行为有助于回应基层群众诉求，在一定程度上也契合国家治理的价值取向。〔13〕区块链技术被嵌入于基层社会治理创新，主要应用于深化顾客导向思维、构建多中心治理结构、打造共享共建平台、创立智能化治理模式，为政府治理提供新的思路和方法。〔14〕充分发挥心理服务“预警-应急”“技术-整合”“协商-服务”“修复-重建”的社会治理功能，有助于基层治理现代化。〔15〕作为一种自下而上建构的地方性治理资源的村规民约在当代基层情境治理过程主要发挥行为规制、法律补漏、民主参与和文化传承的价值功能。〔16〕

既有研究成果丰硕，但仍有拓展空间：其一，从研究内容和深度看，局部性的研究成果较多，而整体性研究成果较为有限。由于主要基于特定场域的相关主体，导致既有研究相对缺乏对治理基础复杂和治理节奏加快的系统分析。其二，从研究方法看，以规范性研究为主，实证研究还有待加强。既有研究主要从公共政策层面探讨加强和创新基层治理的实践路径，但是由事实产生结论的学理性研究还相对不足。其三，从研究视角看，宏观层面和中观层面的研究成果较多，但是以微观透视宏观的研究仍较为匮乏；由于主要探讨技术治理和制度安排，致使既有研究成果相对忽视具象化和有效性的分析。从敏捷治理视角审视城镇化时代基层治理创新，能为深化基层社会治理研究提供新思路。基于上述分析和判断，本文以陕西省S县基层社会治理实践为例，通过构建敏捷治理嵌入基层治理体系的分析框架，系统探讨加强和创新基层社会治理的有效路径和实现机制。

（二）敏捷治理：一种新的分析框架

1.敏捷治理与基层社会治理的契合

科层化治理和运动式治理均是中国国家治理的重要方式。前者源于分工明确和稳定性强的科层制组织的强制作用和命令行为，通常按照组织常规程序开展各种治理活动，呈现清晰的层级治理属性和专业分工，但是它存在各自为政、条块分割的局限。后者基于治理目标和治理能力不匹配，提出一种超越官僚制常规治理、有针对性且密集的行动。它表现出专项治理的特征，旨在特定时间针对特定问题，权威主体自上而下集中各部门人员、资源、注意力从而实现对社会问题的运动式回应。相对于科层化治理，它的优势在于治理手段的灵活应对、整合优化资源配置以及组织扁平化，但是容易引发绩效低下、公权力异化、中央权威性与地方自主性冲突问题。〔17〕20世纪90年代中期，迅猛发展的管理实践衍生新治理理论，它更加强调治理主体的多元化、参与性和调适性，以有效回应社会转型。现代社会各类突发性公共事件层出不穷，公共组织的反应和决断易于滞后于快速变化的环境。引领基层治理转型要打破政府技术应用的刚性以及解决政府政治势能的持续性难题。〔18〕科层化治理、运动式治理难以积极应对快速变化时代及基层社会的不确定性，这要求构建更加灵活、快速、高效的扁平化组织结构。作为一种新的治理范式嵌入其中，敏捷治理注重转换公共治理理念、增强治理效能与韧性，成为优化组织结构与治理流程的重要思路，进而推动基层治理模式创新。

敏捷治理与科层化治理、运动式治理既有明显区别，又密切联系。敏捷治理作为回应社会公共诉求与经济社会发展的重要产物，它的思想起源于20世纪90年代的制造业和软件工程行业。面对急剧变化的市场环境，企业提出敏捷开发理念〔19〕，从而实现对复杂动态环境的快速响应和积极调整，它后来被扩展至公共治理领域。信息社会导致以往社会治理方式逐渐失灵，迫切需要新的治理范式，从而缓解快速变化的治理问题与滞后的公共组织反应之间的矛盾。《敏捷治理：第四次工业革命时代政策制定的重构》报告首次把敏捷思想与社会治理结合起来，提出“敏捷治理”概念。〔20〕它被视为一套具有柔韧性、流动性和灵活性的行动或方法。敏捷治理拥有参与性、包容性、可持续性、回应性以及以人为本的特征。它在治理目标、治理机制、治理流程和治理体系方面发挥重要作用，成为基层社会治理新趋势。

本文認为，敏捷治理指的是公共组织在变动的社会环境下，突破传统治理的惯性，通过重塑治理结构和优化治理流程，充分调动多元治理主体的积极性和能动性，注重快捷、灵敏、高效能的治理方式，从而推动基层社会良性运行。它并不是否定科层化治理和运动式治理的制度逻辑，而是在基层治理领域对二者的有益补充。其一，在敏捷治理模式下，治理主体不局限于政府，而是让更多利益相关者协同参与；基于多元协同与积极合作从而突破科层组织管理碎片化的痼疾，促进组织结构扁平化。其二，敏捷治理不是一蹴而就的，它强调治理过程的动态性；它更加注重快速识别、精准分析治理环境的复杂多变，并预测其发展趋势和潜在影响，据此及时调整治理措施，迈向治理目标。其三，与既有以职能划分为导向的治理方式相比，敏捷治理的主要差异在于治理半径的拓展性。它为快速变化的组织环境作出持续准备，并从变化中迅速而灵活地汲取智慧、加以改进，从而增强环境变迁的高度自适应性。基于中国场景的敏捷治理强调价值理性与工具理性的统一，追求人民性的价值依归与效率目标的深度融合，进而使社会治理更具有包容性和适应性。

2.基于敏捷治理理念的分析框架构建

敏捷治理注重将敏捷思维和文化更好地渗透于公共组织，并在公共决策、政策执行、公共治理以及公共服务供给方面形成一种新机制和路径。换言之，注重从根本上改变以往的治理运作模式，以敏捷治理促进善治能力的增强。本文着眼于“基础-过程-结构-结果”治理维度，构建敏捷治理驱动的加强和创新基层社会治理的分析框架，试图解释敏捷治理何以嵌入基层治理体系，从而达到善治目标（详见图1）。

其一，基础维度。及时精准识别社会问题是靶向治理的重要前提。灵敏感知内外部环境变化，才能更好地研判态势并预防风险；通过及时调整治理行为，力争以最短时间和相对小的成本解决突出问题。其二，过程维度。基于复杂多样、动态变化的基层治理环境，对感知到的社会问题快速响应，以更快、更好的方式积极介入，从而敏捷地适应环境变化，最大限度避免将小问题演化成社会风险。其三，结构维度。基层治理涉及多元主体，彼此之间存在利益的权衡与责任分工的差异，基于相互之间合作治理和强劲合力，破解基层治理分散化、低效化问题，进而促进高效能治理。其四，结果维度。基于初始方案不完备性和变化不可预见性，治理基层问题难以一蹴而就；要及时跟踪结果的处理情况并予以反馈，据此调适治理机制，直至问题解决、群众满意。基于治理问题的精准识别、治理节奏的快速响应、治理方式的协同行动、治理机制的持续调适，它们共同形塑了加强和创新基层社会治理的有效实现方式——敏捷治理。这四个方面在逻辑上是层层递进关系。如果仅凭精准识别、快速响应、协同行动或持续调适，那么还难以达成敏捷治理的目标。只有在上述的协同作用下，才能更好地实现预期目标，进而迈向基层治理现代化。

二、加强和创新基层社会治理的地方性表达

本文以陕西省S县矛盾纠纷多元化解实践为研究对象。地处秦巴山区腹地的S县2021年底常住人口15.32万人，辖有11个镇，164个村（居）民委员会。为了解决矛盾纠纷处理不够及时、不够到位问题，S县2013年以来整合相关资源，优化组织体系，健全联动治理机制，走出了一条以书记民情“三本账”为统揽、以“三共”为主线、以“六制”为支撑、以“镇村工作一体化”为保障的基层社会治理之路。它在源头上预防和化解各类矛盾纠纷，从而具有较强的前瞻性、实效性和可推广性。案例选择原因如下：其一，S县是欠发达地区和脱贫地区加强和创新基层社会治理的样板之一。随着村庄合并以及基层行政体制改革加快，S县当时开展基层社会治理难度系数不小，治理模式较为单一，相对缺乏创新意识，距离基层治理体系和治理能力现代化还有一定的差距。新时代以来基层社会治理的S县探索对同类地区加强社会治理具有一定的借鉴价值。其二，当地正积极创建全国法治政府示范县，定期开展矛盾纠纷专项化解行动，为全景式呈现敏捷治理驱动的基层治理创新实践提供了观察视角。其三，基于治理情境变化及发展趋势，S县开展较长时间的基层治理实践探索并形成一系列有实效的创新性做法，其内在机理具有可复制可推广的特征。本文所用的资料来源于2022年7月至2023年2月笔者和研究团队在S县开展的实地调研。

（一）动因：主体性、变动性和效能性的并联

1.突出主体驱动以拓展和贯通群众利益诉求渠道

群众利益无小事，解决他们利益诉求关乎社会和谐稳定，长期以来群众诉求自下而上的表达通道还不够顺畅。社会结构分化以及生产生活节奏加快，导致矛盾纠纷和利益诉求主体日益多样性、复杂化。群众主体意识、权利意识空前增强，利益表达日益觉醒，诉求数量居高不下，诉求内容更加综合。在利益多元格局下，既有利益诉求渠道与机制难以适应发展之需。要建立健全便捷、有效、互动的新渠道和新机制，从而着力解决群众利益诉求多样性与应对诉求渠道有限性和不够高效之间的张力。S县加强和创新基层社会治理工作在此情势下应运而生。

2.变化的环境驱动基层组织治理困境破解

不断发展的新型城镇化为乡村社会发展及治理转型带来明显活力，也引发若干值得注意的问题。其一，农村年轻劳动力和基层精英大规模外流，乡村陷入“空心化”窘境。村级组织治理往往后继乏人，直接影响乡村社会的治理能力、运行机制、目标和效果。其二，社会力量的主体性增强但是呈现出碎片化、流动化状态，从而导致主要依靠行政命令的治理方式越来越难以针对基层实际问题“对症下药”。村级组织参与基层公共事务的形式较单一，既有政策目标和农村居民期望存在一定的差距。村干部的社会嵌入性偏低，与村之间的关系频度、关系强度有待加强。其三，部分乡村组织“制度异化”和“行政失序”问题愈发明显〔21〕，公共服务供给绩效偏低，突发事件处理与矛盾纠纷化解的水平有所不足，变化的环境驱动基层社会治理探索与实践。

3.注重效能导向以激活基层人民调解机制

基层是社会矛盾易发、多发的窗口，也是缓冲社会风险和应对不确定性干扰因素的前沿场域。S县部分干部群众曾经对人民调解、司法调解和行政调解工作的重视程度不够、认识不到位，导致齐抓共管的大调解格局构建还不够有力。基层调解工作经费来源渠道有限，相对缺乏固定的调解场所及办公设备。虽然实施“以奖代补”“以案定补”激励机制，但是调解员工作积极性和主动性不高。行业性调解组织不健全，作用发挥有待加强。一些调解人员法律知识有限，不够熟悉相关政策，文化程度普遍不高、年龄相对偏大，调解时往往侧重于“情”和“理”的运用，而“德”与“法”的结合相对不足。这些影响基层治理效能，进而催生基层改革创新；通过强化作为社会矛盾化解“第一道防线”人民调解功能，促进基层善治。

（二）做法：突出组织结构重塑和治理流程优化

1.以社情民意便捷式收集为前提，筑牢基层治理基础

2014年，S县探索建立集“党的建设、社会治理、公共服务”于一体的网格化综合治理模式。基于社区所辖范围、楼栋分布特点、小区居民人数、党员居住情况，遵循“因地制宜、街巷定界、无缝覆盖、科学划分”的原则，划分若干个单位网格，健全“社区-小区-楼栋-单元-居民户”扁平化网格治理架构。按照“1名网格长+1名专职网格员+X名兼职楼道长”的标准打造全面过硬的治理网格服务队伍；借助社区“大党委”的平台优势，引导共驻共建各类资源力量下沉到网格共同参与基层治理。注重党组织设置优化与网格化治理体系的同步建设，统一设置“社区党支部-网格党小组-党员楼道长”扁平化党组织管理服务平台，以“网格+党组织”形式充分发挥党建引领和党员先锋模范作用。将源头预防、排查化解、服务群众等工作下沉到基层网格，从而做到“人在网中走、事在格中办”。针对民情民意收集掌握不及时、不到位问题，S县于2016年率先创新建立“群众意见建议、群众利益诉求、群众投诉举报”县镇村（社区）三级党组织书记民情“三本账”制度。它围绕群众利益“关键事”，全面畅通10类民情民意收集主渠道①，充分发挥党组织负责人以上率下的积极作用，践行新时代党的群众路线和组织路线，进而实现“群众说事、书记接事、组织办事、安宁无事”的预期目标。

2.以条块协同联动为主线，增强基层治理合力

S县2016年构建 “三共六制”社会治理模式，着力完善共建共治共享社会治理制度。基于“示范引领、点面结合、分类实施、融合创新、共同参与、多元主体”的原则，它突出“三共”主线，即治理平台共建、事务共治、成果共享，健全完善文化引领、治安防控、法律服务、矛盾调处、民生保障、居民自治“六大”长效治理机制，推动治理体系科学化、治理方式集成化、治理制度系统化。其中，平台共建以各镇各部门便民服务中心和综治中心平台为主要依托，从群众反映强烈的热点、难点问题入手，着力整合公共服务、志愿服务、市场服务资源，将镇、部门及群团组织全部纳入，推动优势互补、资源共享，健全齐抓共管、协调联动的社会治理工作格局，为群众提供便捷化和精细化服务。为解决农村基层组织动员力不强、党员作用发挥不够好问题，S县2020年4月基于“三到三同三促进”的理念，在全县164个村（社区）全面推行镇村工作一体化，推动镇村两级党组织深度融合和高效联动，着力提升镇村组织为民服务能力，增强末梢治理水平。所谓“三到”指的是以行政村为管理和服务单位，把镇政府年度工作任务分解到村，3至5名镇干部派驻到村，至少有1名镇政府领导跟进到村。“三同”主要要求行政村的重大事项由村“两委”和驻村工作队共同商量实施，日常工作主要通过工作队来推动；通过镇、村干部同等负责村级公共事务，即决策同商、落实同抓、责任同担。“三促进”主要关注治理效能，积极促进基层群众增收致富、新型农村集体经济发展以及增强基层善治能力。

3.以信息赋能为支撑，强化基层治理效能

推动数字乡村和智慧社区建设，S县全面打通党和政府直接联系和服务群众的“最后一米”。开发集社区服务、政务服务、物业管理、第三方服务、社会服务等功能模块于一体的手机APP应用。注重建设集基础数据、事件办理、统计分析、综合查询以及警情播报等功能于一体的社会治理服务综合信息平台。借助“民情通”手持终端，网格员及时上传排查发现的矛盾纠纷、群众诉求、治安隐患信息，由综治中心信息平台科学指派、分流和督办，一条龙处置。实施“雪亮工程”，高清摄像头及音柱设备覆盖社区主要道口、广场和治安重点防控区域；它与综合平台联网运行，推动治安防范“云监控”，完善立体化治安防控体系。以综治平台为重要载体，打造覆盖各镇和部分重点单位、个别重点村的综治视联网平台互联系统，做到视频会议随时对接、视频监控共享和远程指挥调度。所有镇村（社区）同步建立“321”信息中心，全面对接条条和块块，实时更新数据，助力基層治理。

4.以要素组合为保障，达致基层治理目标

2020年，S县创新实施“三抓四联五机制”工作模式①，依法全面排查化解矛盾纠纷和社会风险隐患。中共S县委政法委出台平安超市积分卡管理办法和平安家庭积分制②，并在全县推行。它通过更好地激发群众参与平安建设的热情，从而推动全民深度参与。为主动延伸诉讼服务，S县探索建立以党建为引领，司法、道德、行政三方力量集中统一开展调解的“三力联调”纠纷化解模式。它注重将矛盾纠纷调处在基层、解决在辖区、化解在一线。行政调解力量一方面来自县、镇政府的工作人员，注重从政策规定方面答疑解惑、定纷止争。另一方面来自辖区法官、警官、司法助理员、驻村检察官和律师队伍的司法调解力量，重视从法律规定、权利义务、法律适用等方面讲理说法、明辨是非。此外，还来自“乡村精英”“道德模范”等新乡贤（新村民）的道德调解力量，着重从道德情感、利益得失等方面疏导思想、抚慰心理以及说和感情。三方力量各有侧重，相互配合，从而形成集中统一的联调模式。运用当地综治中心数据平台以及接待室、调解室功能，整合镇综治中心、司法所、派出所、基层法庭、交警中队、法律服务工作站及镇村调解委员会等资源，率先建立“无忧调解超市”。如果遇到矛盾纠纷，群众可以在该超市选择调解员上门调解；相关管理人员认真协调、精心组织，确保群众满意。

（三）成效：注重积极治理取向的基层社会治理

坚持服务为民、治理惠民，针对基层治理力量不足、资源有限、多头管理的状况，S县积极探索基层治理的有效实现方式，不断增强治理动能，打通基层神经末梢。其一，提高基层治理能力。注重源头治理、系统治理和综合治理相结合。S县不断提高党的领导能力、组织能力和服务能力，把党的坚强领导贯穿基层治理全过程和各方面；通过完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑的社会治理体系，进而推动多主体广泛参与和协同行动，有力破解基层治理中的难题。2018-2021年，全县累计排查化解矛盾纠纷3326起，调解成功率达98.26%，做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。其二，筑牢平安建设根基。以网格化精细治理、矛盾纠纷排查全方位化解、信访问题专项化解为基本抓手，探索形成以书记民情“三本账”制度、“三抓四联五机制”、“三共六制”治理机制为主的更高水平的平安建设模式。通过有力拓展影响社会安宁源头性问题的解决路径，当地连续4年荣获陕西省维稳先进县，全省平安建设先进县、全国信访工作先进集体、全国信访工作示范县等称号。在平安建设“九率一度”测评中，S县连续多年位居陕西省各县区的前列，当地民众的安全感、获得感与幸福感持续增强。其三，推动县域高质量发展。以良好治理助推经济社会高质量发展。2021年，全县实现生产总值93.89亿元，增长8.1%，城乡居民人均可支配收入分别增长8.1%、10.8%，目标责任考核连续8年获全市优秀等次，县域经济综合监测排名提升。

三、敏捷治理视野下加强和创新基层社会治理的路径与机制

（一）“四位一体”向度：基层社会治理路径分析

立足敏捷治理通过重塑治理结构和优化治理流程，形成灵活、高效和较低成本的治理机制，超越了基层治理中的科层化逻辑，更好地回应和改善基层治理与公共服务供给所面临的碎片化和滞后性问题。作为一项系统工程的敏捷治理，离不开多维度的协同发力。它包括治理问题的精准识别、治理节奏的快速响应、治理方式的协同行动以及治理目标的持续调适。基于党建引领、技术赋能、载体创新、治理变革的向度，探讨敏捷思维嵌入并促进基层治理创新的进路，进而提升基层善治能力（如图2所示）。

1.以党建引领增强治理识别能力

党的领导是我国公共治理的本质特征和最大优势。充分发挥基层党组织的领导作用和党员先锋模范作用，把加强党的基层组织建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线。不论是“网格+党组织”的社会治理模式，还是书记民情“三本账”制度，都是党建引领基层治理的重要抓手和生动体现。前者把基层党组织和党员纳入“网格化”，做到“每个网格都有党组织、每名党员都在网格中”，塑造出“小网格推动大党建、带动大治理”的工作格局。基于党建引领，有效整合和吸纳社会资源，统筹推动多元力量广泛参与；通过引导基层自治组织、群团组织、驻社区单位等在网格中发挥积极作用，第一时间全面掌握辖区各类组织和民众诉求问题，治理信息及时准确上报有关部门；基于掌握民情、转达民意和解决民生，从而做到大事不出“网”、小事不出“格”，推动城乡居民诉求“句句有回应、事事有着落”。后者以制度化方式夯实基层组织作用，尤其是各级书记的责任。党组织深度参与破解基层“悬浮化”问题实现对基层社会治理的嵌入性，架起直接联系和服务群众的重要桥梁；通过主动性、全方位、集成式来收集社情民意，破解县域社情民意收集渠道分散、统筹化解不足问题。基于各级党组织“织”成的“社会治理网”，所有社情民意被“听到”“看到”和“得到回应”。强化党建引领，畅通拓展自下而上民意表达渠道以及自上而下民情收集渠道，共同构建实时、多维、精准的民意感知机制，筑牢敏捷治理的组织基础。

2.以技术赋能提高治理响应速度

信息化发展深刻影响公共治理。它从数据共享、细分服务、智能决策、创新驱动等方面改变基层社会治理的结构、职能、流程和机制，也转变基层组织解决问题的途径，从而打破不同治理主体之间信息壁垒，促进条块之间、政府与群众之间的良性互动；通过有效衔接自上而下的政府治理和自下而上的民众参与，进而推动服务流程高效便捷。基层信息共享平台、综治信息系统是信息化融入基层治理的重要体现。以往公共事务处置流程环节较多，造成基层上报缓、响应慢，事件处理和反馈效率欠佳。基于共建共享信息平台打通信息堵点和数据壁垒，减少了各主体的互动成本，加速获取治理信息，健全较为精准的决策机制；它在及时有效地响应群众诉求的同时提高基层决策的科学性、精准性和预见性。综治信息平台的应用，搭建起与群众沟通交流和解决问题的快捷通道，较好地克服因地理距离所造成的政府与群众的联系不频繁、不紧密问题。它便利治安信息的获取，也激发群众参与平安建设的积极性和主动性，推动形成社会治理群防群治局面，使社会治理更加及时、精准和高效能。以信息化为支撑，推动利益诉求以及民意表达平台建设制度化、规范化，构建和完善信息畅通、纵横交错的利益表达和治理沟通的系统网络，促使处置部门第一时间集成式联动，基层矛盾问题第一时间解決在网格。

3.以载体创新激发依法分类处置效能

高效能治理离不开条抓块统。要破除条块间分割现象，理顺彼此关系，展开多层次和多维度的整合协调。这既包括上下级政府间“纵向协同”，也包括同层级组织之间、不同职能部门之间“横向协同”，还包括条抓块统协同。载体创新基于权利、责任、资源、信息、技术等治理要素的积极整合和系统集成，从而改变条块各自为政的状态，达到“协同联动、资源共享”的效果。基于整体政府建设理念整合协调条条和块块，体现了纵横协同方式。“三共六制”社会治理模式中的“平台共建”以及“镇村工作一体化”，都是以载体创新推动党建引领下条块协同治理的重要表现。平台共建中的“便民服务中心”融合多个部门一站式办公，凝聚便民服务工作合力，从而提高群众办事效率。综治中心平台统筹社会治理力量，集综治、信访、维稳、司法、矛盾调处等多项功能于一体，为多元主体参与基层治理拓展空间。“镇村工作一体化”通过任务一体落实、干部一体培养，推动资源、人员、服务下沉到末梢治理。镇村干部拧成一股绳、劲往一处使，更好地构建基层社会共同体。基于基层治理载体创新为多元主体协同行动创造高效能治理平台，从而更好发挥其能动性和创新性，提质增效基层治理。

4.以治理变革强化基层治理调适效果

创新和完善基层治理是时代呼唤和人民需要。相对于体制改革，基层治理创新更多是策略性机制的调整或方式改进，在实践中往往通过“结合”“组合”“联系”， 进而推动多项工作、任务、程序的协同运作。创新是执行要素的优化组合，创新行动包括扩大要素规模，也涉及增强要素组合。治理要素组合程度越高，创新行动的效果就越明显。S县治理变革是对信息、制度、时间、人、财、物等治理要素的科学组合和充分运用。“三抓四联五机制”立足于矛盾纠纷多元化解职能而探索出新的治理范式。它通过统筹党委、政府、社会组织等多方力量，增强多方化解合力，推动形成各负其责、齐抓共管、协同推进治理格局，从而促进矛盾纠纷化解规范化、常态化和高效能。平安积分制引导群众积极主动参与，增强他们平安建设的主体意识和责任意识，打造人人参与、群防群治和齐抓共管的格局，为基层治理奠定坚实群众基础，从而更好地激发基层活力。“三力联调”充分发挥司法、道德、行政三方的力量作用，健全政府支持、各行业助力、群众广泛参与的大调解工作体系，从而有效化解各类矛盾纠纷。基于调解资源整合利用的“无忧调解超市”是一种务实管用的社会治理方式。它密切党群干群关系，提高调解工作公信力和群众信任感，致力于实现“大事不出镇、小事不出村”的治理目标。以基层治理变革的形式重新组合和运用治理资源，不断完善新时代基层治理机制，持续调适和迈向治理为民的目标，进而增强基层善治能力。

（二）简约高效：加强和创新基层社会治理的实践机制

实践案例表明，敏捷治理的实践机制包括再造公共治理空间、构建务实管用治理机制以及积极形塑治理流程三个方面（详见图3）。

其一，再造公共治理空间。基层治理有效与公共组织所拥有的治理空间密切相关。公共治理空间的再造是基层政权组织履行公共职能、增强国家治理合法性的过程；它建构一个相对独立、完整的政策执行体系，其合法性既源于国家治理体系的制度供给，也源于对治理需求的有效回应。它旨在达成国家和基层社会的力量互补，促进国家政策在基层有效执行。敏捷治理以公共空间场域为对象，通过合理配置城乡空间资源，将国家治理的任务和目标，包括行政任务、公共服务及群众诉求，更好地转化成乡村治理任务；同时通过建立完备的城乡社区治理体系，使用多种政策工具，为基层治理现代化提供开放性、互动式的制度选择空间。

其二，构建务实管用治理机制。基层治理的制度化、科学化与基层治理的非规则性、复杂性之间存在张力。“行政下鄉”推动国家权力下沉至基层社会。日益行政化的基层组织，要遵循科层制的组织要求和权力规则。这抑制了乡村内生的自治动力，进而导致乡村治理机制的僵化。构建务实管用治理机制，要改变以往由政府主导的串联式管理模式，遏制并矫正政府对于其他治理主体自上而下的僵化的指令式控制；通过不断增加基层组织的治理权利，改变其“权小责大”的失衡性配置格局，更好地发挥治理与为民服务功能。敏捷治理通过充分发挥乡村社会内生治理资源的作用，调动乡村社会的自主性，培育多元化的利益主体，形成强大的基层群众自治力量，使乡村内生型治理的多种形式得以充分发挥。

其三，积极形塑治理流程。信息化的快速发展以及社会问题日益复杂，致使以科层制为主的行政化治理方式面临挑战。要通过以敏捷治理为取向且以技术理性驱动的基层社会治理创新再造高效、便捷、合理的治理流程，从而提高基层治理效能。积极形塑治理流程包括组织结构的重组、信息数据的整合和环节流程的再造，涉及定义、重组、决策和执行等多个环节。它以满足公众需求为出发点，不断优化基层内部的组织结构、审批环节和办事流程，提升行政效能，增强民众获得感。敏捷治理优化乡村治理流程，要打破乡村内部传统的职责分工与乡镇科层制的层级界限，促进层级政府之间、部门之间、政府与民众之间的沟通与交流；注重依据乡村业务分类和职能整合，推动乡村事务向依法分类治理转变，进而有效提高乡村公共服务的高效便捷。

再造公共治理空间主要是基于空间资源的合理配置，为治理现代化提供开放式、互动式的制度选择空间。构建务实管用治理机制旨在增强基层组织的治理权能，激活基层内生型治理。积极形塑治理流程能推动治理事务依法分类治理，增强公共组织为民服务的可及性。这三者互为支撑，协同促进敏捷治理的达成。在加强和创新基层社会治理进程中，再造公共治理空间是构建务实管用治理机制的基础条件；与此同时，构建务实管用治理机制有助于积极形塑治理流程。基于积极形塑治理流程的要求，也离不开公共治理空间的再造。基于党建势能和人民立场，它们协同作用于高效能治理，进而驱动高质量发展。

四、结论与展望

基层治理关乎国家安全与高质量发展。加速社会情境下，创新基层治理的S县的实践展现敏捷治理的图景。它有效回应时代之问，也深度契合国家善治取向。基于治理基础节奏的变化，本文尝试将敏捷治理嵌入基层治理体系，主要结论有：

第一，敏捷治理是一种积极顺应加速社会的治理要求，可以更好地应对基层矛盾纠纷调处的治理价值观以及治理方式。治理情景和条件决定治理方式。城镇化发展导致基层社会矛盾不断增加。要构建与城镇化时代基层基础变化相适应的治理新范式。通过重塑治理结构和优化治理流程，敏捷治理将有效地改变传统分散性、单向度的基层治理运作模式；它构建具有时代语境和治理韧性的实现路径与机制，推动国家的制度优势、党的组织优势更好地转变为治理效能和发展效能，从而实现国家与社会、基层之间的同频共振、良性互动以及有效转化。

第二，基于积极治理取向的敏捷治理在一定程度上克服了科层化治理、运动式治理或专项治理的局限性，从而提高基层善治能力。它重视贯彻新时代党的群众路线和组织路线，从而推动公共治理重心下移、社会力量下沉和服务平台下放，强化末梢治理。注重赋能与赋权相结合以及条块治理的多维互动，积极主动地与其他治理主体进行调适和融合，进而实现对复杂、多变、动态的环境快速响应与适应调整，促进基层善治能力提升。这既避免或减少科层化治理所引发条块分割、效能不佳等局限性，也可以弥补运动式治理治标不治本、社会主体参与不足的限度，为未来深化基层治理及其有效实现方式提供增长点。

第三，敏捷治理是新时代加强和创新基层社会治理的有效实现方式。理想化的敏捷治理是一个任重而道远的复杂过程和社会系统工程。敏捷治理拓展了高效能治理引领高质量发展路径。从基础、过程、结构、结果等维度协同发力，充分激活和持续强化党建引领、技术赋能、载体创新、治理变革等治理要素，从而推动公共治理问题的精准识别、治理节奏的快速响应、治理方式的协同行动、治理机制的持续调适，促进共建共治共享社会治理共同体的构建和基层善治能力的提高。

加强和创新社会治理关乎基层社会的安定有序和充满活力的统一。基于中国场景的敏捷治理是融合党的全面领导、多元主体共同参与的党领共治的治理新范式之一，它丰富了中国社会治理特别是善治能力理论。它既拓展“政党-政府-社会”范式，也深化了“党的组织优势、社会主义制度优势”更好地转化为社会治理效能的理论与实践研究。通过聚焦基层治理基础节奏的变动，本文基于县域单元系统地分析敏捷治理的实现路径和机制，有助于为未来深化县域社会治理研究提供借鉴。作为一种新兴的、面向未来的治理形态，敏捷治理具备广阔的应用前景及研究空间，进而更好地建设共建共享共治社会治理制度以及推动中国式现代化的高质量发展。

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【责任编辑：董史烈】