更好发挥检察公益诉讼制度效能贡献跨区划生态环境司法保护的“中国方案”

胡卫列　吕洪涛　刘家璞

2022年11月2日最高检党组研究讨论贯彻落实党的二十大“完善公益诉讼制度”要求，会议指出要加强公益诉讼专门立法研究。最高人民检察院直接办理的“万峰湖专案”是中国特色社会主义的体制优势转化为国家治理和社会治理效能的真实写照，提出“以事立案”新方式、深化一体化办案模式、拓展检察听证功能的方案。同时，各地也在开展文物保护检察公益诉讼工作，思考如何在此领域建立起与行政执法的衔接机制。这些做法既丰富了办案实践，又极具规则意义，提供了公益诉讼专门立法研究的“检察方案”。

摘 要：“万峰湖专案”的成功办理，是中国特色社会主义的體制优势转化为国家治理和社会治理效能的又一个真实写照，为破解“公地悲剧”贡献公益司法保护“中国方案”。通过对该专案办案背景、办案重点难点和办案影响进行深入解读，深刻阐释检察公益诉讼的制度价值，以期对检察机关今后办理相关跨区域生态环境案提供有益借鉴。

关键词：检察公益诉讼 以事立案 一体化办案 检察听证

近期，最高检发布了第四十一批指导性案例——最高人民检察院督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案（以下简称“万峰湖专案”）。该案作为最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件，在办案过程中，最高检坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，探索提出“以事立案”新方式、深化一体化办案模式、拓展检察听证功能、持续做好办案“后半篇文章”从而实现诉源治理，既丰富了办案实践，为今后办理同类案件提供借鉴，又极具规则意义，多项成果被《人民检察院公益诉讼办案规则》吸收。为更好地理解和适用本案例，我们拟从办案背景、办案重点难点和办案影响等方面重点加以解读。

一、专案办理的背景和形势

（一）贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的实践要求

以习近平同志为核心的党中央高度重视检察公益诉讼制度。党的十八届四中全会正式提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，党的十九届四中全会强调拓展公益诉讼案件范围，党的二十大再次强调完善公益诉讼制度。检察公益诉讼制度是党中央和习近平总书记亲自决策、部署和推进的重大改革举措，是习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要组成部分。2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议专项听取最高检关于开展公益诉讼检察工作情况的报告，明确要求最高检和省级检察院要依法直接办理一些涉及面广、危害大的典型公益诉讼案件，彰显司法权威，发挥法治威力。最高检直接立案办理“万峰湖专案”，这种“顶格”管辖，本质上是以实际行动贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，将党中央的决策部署实实在在地落实到公益诉讼检察实践。

（二）新形势下公益诉讼检察高质量发展的工作需要

公益诉讼检察工作全面推行五年来，检察机关已办理公益诉讼案件70多万件，工作理念不断更新，办案数量稳步上升，案件范围逐步拓展，办案质效不断提升。同时也要看到，与新时代党中央对全面依法治国的新要求相比，与人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高要求相比，公益诉讼检察还有一定差距。新形势要求公益诉讼检察向纵深发展、向追求更高质效转型，不断彰显公益诉讼更好的促进国家治理、服务人民群众的制度价值，充分体现其有用、有效、不添乱的功能特点，这就要用更多地案例呈现，更好的效果证明。最高检直接办理“万峰湖专案”，并将其独立作为一批指导性案例发布，为今后最高检和各省级检察院直接办理涉及面广、危害的公益诉讼案件树立了标杆，也为检察一体化办案模式的运用及检察机关通过办案推进诉源治理等积累了有益经验，进一步夯实了检察公益诉讼制度发展的实践基础。

（三）跨省级行政区划流域污染治理的检察作为

万峰湖生态环境受损问题由来已久，虽经中央生态环境保护督察，黔、桂、滇三省（区）所辖湖区陆续开展了治理行动，但由于地跨三省（区）五县（市），上下游、左右岸的治理主张和执行标准不统一，流域污染问题拖延多年、无法根治。通过丰富的办案实践，检察公益诉讼独具特色的“公益之诉、督促之诉、协同之诉”的职能定位愈加清晰，激活现有体制机制失灵、僵化、缺漏的功能作用更加明显，最高检直接立案办理“万峰湖专案”，有效破解了仅靠一省（区）难以完成的跨省级行政区划流域污染治理的问题。“万峰湖专案”的成功办理，再一次印证了检察机关通过履行公益诉讼检察职能，可让现有体制机制更加完整、完善、有效，从而实现系统治理、协同治理，对解决跨行政区划生态环境受损问题具有独特的价值作用。

二、专案办理的重点难点

（一）探索以事立案方式，解决责任主体众多立案难题

万峰湖流域生态环境受损问题客观存在，相关责任主体既涉及不同行政区划和层级，又涉及不同行政部门，还涉及不同民事主体，若按传统的以监督对象立案模式，就需要确定具体的侵权人或负有监督管理职责的行政机关，这样势必需要大量时间进行调查核实，在短时间内国家利益和社会公共利益就不能得到及时有效的保护。为此，最高检探索创制“以事立案”方式，将国家利益和社会公共利益摆在首位，提出基于万峰湖流域跨省（区）生态环境受损的事实立案调查。“以事立案”有利于检察机关依法及时有效行使调查取证权，提高办案效率，有利于检察机关化解不必要的办案阻力，争取各方的支持和配合，有利于检察机关更好发挥督促协同作用，更好实现公益保护。

（二）运用一体化办案机制，增强办案合力

“万峰湖专案”问题交织，涉及面宽，工作量很大，这就需要充分发挥检察机关上下级领导关系的体制优势，抽调四级检察机关的精干力量，形成分工明确的办案“兵团”。一是人员不足，化零为整，在案件办理中，最高检组建由张雪樵副检察长担任主办检察官的办案组，从本院及相关省（区）检察机关抽调办案骨干作为办案组成员，最高检第八检察厅统一负责案件线索管理、关键环节把关、办案人员调度、对外协调宣传以及技术后勤保障，相关省（区）分别组建办案分组，负责摸排案件线索，办理最高检交办和指定管辖的案件，从而形成了以最高检为“龙头”、省级检察院与市州检察院为“枢纽”、基层检察院为“支点”的一体化办案模式。二是工作量大，化整为零，探索自办与交办相结合的“1＋N”模式，“1”是指最高检“以事立案”的1个总案，“N”是指针对侵害具体公益问题所立的全部子案件。对于“N”个子案件，在对专案具体线索统一研判的基础上，最高检认为符合立案条件的，原则上以交办方式交由属地检察院办理，接到线索的检察院再开展进一步调查，应立尽立。通过化零为整，有机整合了四级检察院的办案力量，充分发挥不同层级的职能优势，大大提升了办案能力。通过化整为零，既有效分解了专案办案任务，也有助于属地检察机关破解办案困难阻力，提升办案积极性。

（三）坚持双赢多赢共赢理念，推动跨区划协同综合治理

由于沿万峰湖五县（市）的经济发展水平不同，管辖的水域面积不同，对万峰湖水资源禀赋利益的需求也不同，从而导致对保护万峰湖生态环境的重要性认识不一，治理投入的资金和力量不一，执法整治的节奏和力度不一，直接影响万峰湖生态环境的非法网箱养殖等问题久治不绝，甚至越治越乱。为凝聚公益保护合力，破解跨行政区划造成的“各自为政”、保护力量分散问题，“万峰湖专案”立案后，最高检在立即要求三省（区）检察院分别向所在的党委和政法委报告情况，三省（区）党委主要领导均做出支持性批示， 凝聚起万峰湖协同综合治理共识，为专案的顺利推进营造了良好的办案环境。为破解跨行政区划造成的万峰湖流域治理制度机制不足等问题，最高检推动沿湖五县（市）政府成立联合执法指挥部，对湖区实行统一联合执法监管。为强化公益诉讼检察职能对万峰湖的生态保护作用，最高检推动沿湖三市（州）检察院共同签署了《关于万峰湖流域生态环境和资源保护协作机制（试行）》，并促成建立了跨省级行政区划的万峰湖联合检察室。在保护受损公益的同时，推动加强流域检察机关之间、检察机关与行政机关之间、行政机关之间的协作，建立跨区划执法、司法协作机制，甚至推动完善流域立法，深化流域生态环境治理。

（四）推进诉前程序司法化，拓展检察听证功能

“万峰湖专案”没有一件行政公益诉讼案件进入诉讼程序，实现了诉前维护公益的最佳司法状态，但诉前程序的单向性、封闭式运行模式，导致存在公开性不够、程序性不强等问题。为客观评价办案成效，提高公信力、说服力，2020年12月24日，专案组在贵州省兴义市举行公开听证会。邀请3名全国人大代表、4名专家学者担任听证员，邀请水利部、生态环境部、农业农村部相关代表，以及百色、曲靖、黔西南三地市级政府领导参加，邀请沿湖五县（市）政府领导和群众代表旁听。检察机关通过组织公开听证，实现了实体公正与程序公开并举的办案目的，推动了公益诉讼诉前程序司法化，进一步巩固了辦案成效，调动各方积极探讨万峰湖流域渔业生态养殖和生态开发的可行性，推动从整治生态环境到实现生态产品价值的纵深发展，力争以一个案件的办理推动一类问题有效解决。以检察公益诉讼助推当地绿色发展，万峰湖流域正在成为“绿水青山就是金山银山”的生动实践。“万峰湖专案”是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件，此次听证会也是最高检召开的首次公益诉讼案件听证会。

（五）统筹生态环境保护与经济社会高质量发展，推进“两山”理念的落实

一般而言，检察听证的功能是对办案中遇到的疑难复杂事实认定或者法律适用等方面问题进行厘清，但是“万峰湖专案”拓展了检察听证的功能，该听证会是对办案成效进行客观评价，问计于民，并凝聚多部门、多层级等相关方面对流域生态环境保护和修复的共识，明确案件延伸的全流域综合治理、生态开发等后续工作，促进制度建设的完善，巩固办案效果，防止问题反弹。

“万峰湖专案”第一阶段工作，彻底解决了湖面非法网箱养殖污染等问题，实现了“绿水青山”的阶段性工作目标。但沿湖五县（市）都曾是国家级贫困地区，当地群众大多靠湖吃湖，如果生计问题得不到解决，网箱养殖等问题很可能再次反弹。为此，最高检主动延伸监督触角，着力解决公益受损背后的深层次、隐藏性矛盾。在与沿湖五县（市）充分沟通达成共识的基础上，专案第二阶段工作主要聚焦“绿水青山”与“金山银山”的衔接转化，进一步发挥公益诉讼检察职能作用，统筹万峰湖流域生态环境保护与经济社会高质量发展，推动沿湖五县（市）统一监管执法，统一开发生态渔业，助力实现万峰湖长效治理和绿色发展。在最高检的推动下，沿湖五县（市）党委政府就万峰湖大水面生态养殖项目达成共识，会签《黔桂滇三省（区）五县（市）万峰湖产业发展框架协议》，组织政府分管县长到千岛湖参加生态渔业专项培训，合作成立“黔桂滇万峰湖渔业开发有限公司”。在开展诉源治理时，充分尊重行政机关作为公共利益保护第一顺位代表的地位，严格把握职能界限，坚持“不越位、不缺位、不混同”原则，督促行政机关“治未病”，同步实现“生态美百姓富”的目标。

三、专案办理的影响和意义

（一）推动省级以上检察机关直接立案全覆盖，在服务中心和大局中彰显检察担当

“万峰湖专案”成功办理后，最高检又直接立案办理公益诉讼案件7件，带动各省级检察院直接立案办理案件160件，并实现省级检察院自办案件立案全覆盖，推动解决了一大批重大公益受损问题。2021年，对涉及山东、江苏、河南、安徽4省8市的“南四湖”流域生态环境受损问题，最高检直接立案办理，用时一年，督促全流域协力扭转治污困局，重现一湖碧水。2022年，最高检还立案办理了长江流域船舶污染治理公益诉讼专案，从长江上游云南开始，到贵州、上海等11个省（市）同步推进解决长江流域船舶造成的生活污染、含油污水、固废等污染问题治理，将党中央“共抓大保护、不搞大开发”决策部署落到实处。

（二）引领规则创新，推动公益诉讼制度机制完善

“万峰湖专案”既丰富了办案实践，又极具规则意义，在法治轨道上实现立案模式、办案模式和结案追求的创新。最高检通过探索以事立案，破解涉案主体众多等难题。运用一体化办案机制，突破办案阻力。统一调用检察人员成立专案组，解决办理重大疑难案件力量不足问题，以上成果均被《人民检察院公益诉讼办案规则》吸收，推动检察公益诉讼制度进一步完善。此外，探索总结形成了一系列跨行政区划重大疑难复杂公益诉讼案件办理的工作经验；聚焦诉源治理，充分发挥检察公益诉讼制度优势，推动形成了万峰湖治理开发齐抓共管大格局。创新开展“一个案件两次听证”，主动运用互联网直播，更大范围展示专案第二阶段工作成效，让广大网民见证、监督万峰湖流域的绿色发展，进一步提升检察公益诉讼制度的影响力。探索完善“培训+办案+研究”立体化精准培训新模式，以“办案”为核心，调训下级检察院业务骨干参与办案，跟案学习，以“调查研究”促进深入思考，推动成果转化运用，实现学、用、研有机结合，为全国公益诉讼检察业务能力建设提供了新路径。

（三）扩大制度影响，为破解“公地悲剧”贡献公益司法保护“中国方案”

流域治理是世界性难题，大江大湖上下游不同行、左右岸不同步的顽症痼疾同样是摆在我们面前的难题。“万峰湖专案”以最低的司法成本、在最短的时间解决横跨三省（区）的湖泊流域问题，办成了多年想办而没办成的难事。万峰湖重现一湖碧水，流域生态环境更加优美，人民群众更加安居乐业，对公益诉讼制度有了更多赞许，对中国特色社会主义道路更加自信。贵州、广西、云南三省党委政府主要领导对专案办理给予大力支持，要求行政机关主动支持配合检察机关开展公益诉讼，案件办理成效受到中央领导批示肯定。中央电视台系列专题片《为了公众的利益》中以上、下两集《万峰湖专案纪实》对专案进行全景展现，各大媒体争相报道万峰湖专案指导性案例发布情况，公益诉讼制度影响力持续扩大。“万峰湖专案”发挥公益诉讼检察促进国家治理独特制度效能，高效破解“公地悲剧”难题，也引起了国际法律界人士的高度关注。巴西联邦总检察署高等委员会副主席，前巴西联邦总检察长拉克尔·道奇（Raquel Dodge）指出，“中国正在积极拓展检察官的职能，为切实的挑战提供真正的解决方案，也就是（真正采取行动）应对环境损害。”［1］万峰湖专案是检察公益诉讼助力推进国家治理体系和治理能力现代化的生动样本，展现了鲜明的中国特色，为世界他国解决跨区划生态环境治理问题提供了“中国方案”。

*最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长、一级高级检察官［100726］

**最高人民检察院第八检察厅二级巡视员［100726］

***最高人民检察院第八检察厅主办检察官、二级高级检察官［100726］