新时期财政支持产业发展提质增效的具体对策

摘要：在我国产业支持政策中，财政政策一直扮演着至关重要的角色。但近年来，新冠肺炎疫情多点蔓延，国际环境复杂变化，全球产业格局加速重构，经济下行压力叠加减税降费等举措大规模实施，国内财政收支一直面临“紧平衡”压力，财政支持产业发展的局限性日益突出。宁波在财政支持产业发展方面作出了一系列探索和优化，未来将进一步优化政策设计、创新政策手段、加强政策动态管理，实现财政精准施策，有效提质。关键词：新时期；财政政策；提质增效；产业发展

中图分类号：F812.45 文献标识码：A  文章编号：1005-6432（2023）14-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.14.000

伴随着新一代科技革命深入推进，国家之间、城市之间产业竞争更趋激烈，各地争相优化对关键产业的政策支持力度。美、英、德、法、日等发达国家普遍采用包括财政补助在内的产业支持政策，根据本国产业发展特点，针对各自重点目标领域，大力开展技术升级和产业培育，抢占技术制高点。我国也一直将产业政策作为推动产业转型升级的重要手段，加速推进产业链、供应链的重构变革，积极培育新技术、新产业、新业态和新模式。但当前，新冠肺炎疫情、大国贸易争端、财政收支矛盾等压力倒逼财政政策改革。如何有效提高财政政策支持产业发展的绩效，更加精准有效地地帮助企业成长，也成为各级政府日益关注的问题。对此，文章通过把握新时期产业政策提质增效的趋势导向，以宁波支持制造业发展的财政政策为例，进一步探索优化财政政策内容设计、运行方式和管理机制和的具体路徑。

1 新时期财政政策提质增效的趋势导向

产业政策中，财政政策主要以奖补、政府购买、产业基金等形式扶持特定产业和企业发展。近年来，中央经济工作会议上多次强调，积极的财政政策要提质增效、更可持续。这为当前的政策取向指明了方向路径，提供了根本遵循。总体来看，目前财政政策呈现出三大导向。一是逐步从选择性政策向功能性政策倾斜，二是更加注重对产业发展趋势的精准把握，三是重视根据企业生命周期选择相应的支持手段。

1.1从选择性政策向功能性政策倾斜

我国产业政策长期带有计划经济色彩，一直以纵向选择性产业政策为主。财政政策也是根据一定的标准识别选择主导产业，并针对特定产品或服务、特定行业或领域、特定技术路线、特定地区、特定产业链、特定机构和特定企业，直接在微观层面通过奖励补贴等形式进行干预，以期在短期内促进被扶持产业快速发展。这些政策在快速推进我国工业化、推动现代化建设方面发挥了重要作用。但由于介入市场较深，也带来了一些负面情况，如大量的补贴导致产能过剩、寻租垄断等，行业一度陷入无序发展阶段。光伏、新能源汽车等产业均出现过类似问题。

因此，随着产业水平不断提升，国家层面逐步清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，产业政策逐渐向横向功能性产业政策倾斜，通过加强对创新激励、人才培育、知识产权、信息基础设施、公平竞争、投资环境、信息与数据安全、协同网络与联盟等各种产业发展所需的软硬环境的支持，促进技术创新和人力资本投资，维护市场公平竞争，降低社会交易成本，最终令市场在资源配置中起决定性作用。在这一转变过程中，我国财政政策对微观经济活动的直接干预逐渐弱化，对产业发展的服务和基础设施指向逐渐增强。在支持手段方面，也更多采用财政贴息、政府购买、投资基金等方式撬动和引导民间资本进行投入。

1.2 强化对产业发展趋势的精准把握

基于中央产业政策的指导，地方层面积极谋划产业发展，出台各类产业专项规划等。但在产业选择中，往往一拥而上、千篇一律选择“热门”“高大上”产业。如在2018年－2020年间，出现了各地盲目投资建设北斗产业园，“伪北斗”“圈钱”、资金链断链等现象层出不穷，类似的还有人工智能产业园、晶圆厂等项目，给地方财政和政府形象带来严重的影响。

随着国家产业政策进一步从纵向选择性向横向功能性转变，地方政府“盲目跟风”的现象有所转变，一方面更加积极地投入财政资金用于改善产业发展环境，另一方面，更加务实地实施选择性政策，在充分了解自身资源禀赋基础上，选择适合当地发展、具有未来潜力的产业重点培养，强化产业优势和特色，采取因地制宜的财政政策精准引导产业发展。如针对数字经济产业发展，杭州重点选择人工智能、区块链、虚拟现实等新兴赛道，这与杭州互联网基因密不可分；而合肥则依托于大院大所和土地成本优势，重点培养集成电路、新型显示等产业集群。

1.3 根据企业生命周期选择支持手段

从企业生命周期看，企业在不同发展阶段尽管都会面临资金不足、创新不够、人才缺乏等问题，但主要矛盾各有侧重。针对不同发展阶段的企业（如图1所示），财政政策需要因时制宜、精准施策，更多起到“雪中送炭”而不是“锦上添花”的作用。

如初创期企业，其主要难点在于研发创新的大量且持续投入以及产品技术市场化问题，财政应采取奖补、税收优惠等政策降低研发成本，同时在业务对接、投融资对接、供应链资源对接等方面，给予政府购买、创业引导基金等政策支持。成长期企业，其主要难点在于扩张所带来的资金管理问题，财政对企业的支持应弱化直接补贴、购买服务和创业引导基金，实施税收减免、专项贷款和一般担保等政策，用于提高企业资金效率。而成熟阶段企业，已经实现自身良性可持续发展，财政应着眼于增量部分和产业升级部分给予一定的奖励性支持，更多地鼓励企业走向资本市场，利用股票融资和债券融资等直接融资手段以及与商业银行开展一般商业性贷款合作获取必要要素积累。衰退阶段的企业，痛点则在于转型升级。对于有转型升级意愿和能力的企业，财政应在技术改造升级方面，给予一定的缓冲支持；对于无生命力企业则适当淘汰。

2产业发展提质增效和财政之间的关系分析

2.1  财政的有效应用对产业发展提质增效的促进作用

在我国产业发展进入成熟期之前，尤其是在创业的初步阶段和快速发展阶段，有着明显的技术投入较大、投资风险较高以及商业化发展前景不明确的特征，需要寻求来自外界的支持。从国家层面看来，财政资金方面的辅助和政策提出是国家最为有利的工具，无论是其中的税收减少、经费补贴，或者是直接财政拨款的方式对于产业的创新和发展都有着明显的资金支持和促进作用。而从世界经济的发展看来，在20世纪中期美国出现的第三次科技革命，各种高新技术产业在得到国家政策的支持下得到了快速的发展，并且产业生产力明显得到提高，这也是美国高新技术产业和微电子技术始终处于世界发展前列的重要原因。此外，在20世纪90年代中后期，日本也遵循了科技造国的理念，通过多年的财政发展，已经成为仅次于美国的世界科技大国。

2.2  产业发展提质增效带来的财政效益

随着科学技术的不断发展，产业的技术创新也为经济社会的发展做出了相应的贡献，在就业、社会文明和财政效应等方面都有着明显的价值。财政效应是指产业发展的提质增效能够为国家带来明显的财政收入增加做出贡献，主要体现在纳税方面。产业内部的技术创新能够在提高对应产业发展生产力的同时，提高其发展质量促进国家的GDP增长，并为国家发展提供必要的资金支持。同时，产业发展的提质增效尤其是新技术产业能够带来更高的税费产出，在财政方面主要是以产品的附加价值提高为主，能够明显的增加国家的每年财政收入水平。此外，因为产业发展提质增效以及技术创新需要相对较长的周期，投入产业的生产力得到进一步的提高，能够为我国财政事业的长久发展做出更大的贡献。

3宁波支持产业发展的财政政策现状

以制造业领域为例，宁波为建设世界级制造中心，一直以来高度重视产业培育和引导。2017年出台了推动制造强国试点示范城市建设的《若干意见》，涵盖产业升级、 科技创新、人才培育、要素配套等方方面面。2020年，为推动省委省政府、市委市政府决策部署落地，再次发布了为期三年的鼓励政策《宁波市加快推进制造业高质量发展的实施意见》（以下简称“实施意见”），保障了政策接续性。从现有政策看，其适应性、协同性、精准性大大增强。

3.1 优化方向

3.1.1  体系更加清晰

过去的政策分散在各个政府工作文件中，多头管理、多线并行，企业普遍反映政策太多、太散，信息获取成本过高。而在《实施意见》中，围绕高能级产业体系、高水平融合发展、高素质市场主体、高层次创新体系、高效率要素配置、高品质发展环境共出台了31条政策，与《关于推进制造业高质量发展实施方案（2020-2022年）》进行了全面对应，与科技政策、人才政策、金融政策等其他配套政策进行了有效衔接，确保以任务为导向、以政策为支撑的总体格局，体系清晰、数量精简。

3.1.2  政策设计更加精准

如针对技改投资，过去的政策中按照不同行业不同规模进行分类分档奖补，行业间差距大，且扩能类技改项目和提升类技改项目并未有所区分。在政策实施过程中，普通扩能类项目占据了大部分的奖补金额，自动化、数字化、智能化改造项目较少，财政政策并未精准支持产业升级环节。而在《实施意见》中，明确了支持目标为“技术含量高、产业带动性强的产业链关键环节强链补链延链、产业协同创新产业化、关键核心技术或替代进口产业化、工业强基工程关键项目”，更加突出绩效导向，不同行业、不同规模企业均可在产业升级中获得一定支持。

3.1.3  支持方式更加灵活

如针对产业投资项目，过去的政策中主要为事后补助。而在《实施意见》中，则调整为事中和事后补助相结合，项目开工后予以补助额的50%进行预拨，以激励企业加快项目实施进度。同时，进一步统一了对工业投资类项目、技改项目以及智能工厂建设项目的补助比例。

3.2 存在问题

3.2.1  设置政策实施门槛，中小企业获得感不强

一方面，具备普惠性质的政策设置了相应的规模门槛。如针对技改项目，政策要求1000万以上的投资才能享受补贴。相比之下，上海、深圳、青岛等其他城市，均对投资金额没有要求，中小企业更容易获得均等的转型升级支持机会。另一方面，供需两侧缺乏政策联动部署。如针对首台（套）重大技术装备方面，宁波首台（套）奖励政策为直接奖励国家和省级首台（套）认定结果，在形式上类似荣誉性奖励。相比之下，深圳、佛山等国内其他城市更强调发挥市场在资源配置过程中的作用，按照产品销售金额一定比例计提奖励，同时实施一定的消费（购买）补贴，从需求侧直接降低对新产品的购置成本，帮助企业实现首台（套）重大技术装备的市场化推广。

3.2.2  政策手段相对传统，缺乏创新和突破

尤其体现在财政政策与金融工具的互动性、互补性有所欠缺，没有充分发挥市场激励作用。如宁波市级层面设有创业投资引导基金，天使投资引导基金及产业发展基金，其中产业发展基金旗下设有的工信基金、电商基金、海洋基金、旅游基金、文化 基金、人力资源基金等六大专项。但在财政专项资金转化并进行市场化配置的过程中，由于专业团队缺乏、收益分配机制不完善，风险厌恶情绪过强等因素，存在“不敢花”和“投不出”的问题，引导基金往往变成了定期存款，无法充分实现政府扶持培育地方产业发展的政策初衷。

3.2.3  配套机制有所不足，政策效果难以充分释放

如在创新环境建设方面，财政通过科技专项和人才专项已经投入大量资金用于引進科研院所，吸引高端人才。但目前来看，由于院企合作模式、院所政府联合共建机制以及项重大科研项目管理机制、科研成果转化机制、人才评估机制等尚未理顺，大院大所的创新成果以及成果转化效率还有待大幅提升。2020年宁波R&D经费为354亿元，在全国居12位，略高于东莞、长沙；研发强度为2.85%，也仅高于长沙、佛山、郑州、重庆。

4 完善财政政策支持宁波产业发展的机制和方式

4.1 进一步优化政策设计

按照新时期财政政策提质增效的趋势导向，统筹完善选择性政策和功能性政策。一是强化对产业发展趋势的精准把握，统筹兼顾新兴产业和传统产业，优势产业和短板产业，重点聚焦新经济、新业态、新模式，明确各产业竞争能力依赖因素和产业链辐射积聚能力，提高财政支持政策的前瞻性、针对性、可预期性和协调性，主动有为、积极培育城市能级提升的新增长点。二是精准施策，对处于初创阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段的各类企业需求，安排相应的财政补贴、税收优惠、产业基金等不同支持手段，使财政资金真正起到“雪中送炭”的作用。三是强化体制机制改革，激发功能性政策效用，不断加强对创新激励、人才培育、知识产权、信息基础设施、公平竞争、投资环境、信息与数据安全、协同网络与联盟等各种产业发展所需的软硬环境的支持，促进技术创新和人力资本投资，维护市场公平竞争，降低社会交易成本。

4.2 进一步创新政策手段

当前，市场经济不断完善发展，财政资金应发挥风向标作用，灵活运用市场手段，撬动更多的社会资本进入实体产业，促进产业创新和转型升级。一是试点开展财政资金股权投资。对关系经济社会长远发展的重大成果转化和产业转型升级等项目，实施财政资金股权投资注入资本金，重点投向企业重大技术创新成果产业化、产业链关键环节提升、制造业与互联网融合、产业区域布局调整等项目。在政府定位、组织架构设计、投资项目筛选、财政资金地位确立、受托管理机构认定、基金风控要求、激励考核机制等多方面作出宁波探索。二是激活政府投资基金运行机制。平衡引导和放权的关系，宏观上把握基金投入的重点产业和关键环节，机制上就公共目标设置特别约束条款，适时将审批权转化为否决权，把监管重点放在投资决策参与和投后评价上。在财政资金风险可控的前提下，建立起适度灵活的“募－投－管－退”的运行机制。三是引入社会资本支持产业发展。充分调动地方投资机构、地方国有企业、地方龙头企业等多类型主体共同设立运营产业基金，同时与银行、证券、保险、交易市场等广泛合作，积极开展产融协同、投融协同等战略协同，增强政府产业基金在经济转型发展中的综合功能。

4.3 进一步加强政策动态管理

健全财政支出政策决策机制，加强财政可承受能力评估，集中财力保障重大项目、重大平台、重大政策、重大改革和重大课题落地，切实推动宁波产业高质量发展。进一步构建绩效评估动态调整机制，形成涵盖绩效考评、纠偏、问责全过程的系统性配套优化机制。重点突出目标导向，合理编制产业发展政策绩效指标，保持跟踪监督，定期集中开展财政支出政策评审，根据评估结果进行动态优化，及时清理一批、优化一批、退出一批相关政策，提升资金配置合理性和科学性。同时，强化惠企政策宣传，让企业了解政策、吃透政策，指导企业用足用好政策，建立企业对政策兑现办理评价反馈制度，切实提升企业获得感和满意度，发挥政府重大决策的实施效果。

4.4关注财政资金使用中的科学分配

在财政支持产业发展提质增效的背景下，国家财政资金政策的有效优化要求其关注财政资金分配方法的改进。简单而言，有关财政资金的分配方法应用可以选择因素法分配方式，从而将财政专项资金简政放权改革工作不断进行深化。宁波市当地的财政资金需要在区域经济，中小企业发展产业转型和结构调整等方面发挥相应的作用，并使用因素法分配方式，结合区域内部产业发展的具体测量因素，将资金以块状的方式下达到区、县等各个区域内，以此用于支持区域内部产业布局和特色优势的发展，最终实现不同财政专项资金的联动使用，进一步提高区域内部的发展活力。宁波市的相关产业部门可以事先确定因素法分配资金的具体范围、因素指标和数据来源，县以及开发区需要及时向市级的产业部门和财政部门上报资金具体的安排使用状况以及绩效评价结果，从而接受来自上级政府部门的监督和检查。此外，财政资金的分配方法优化也可以由当地政府推进竞争性分配。因为资金的分配结果带有明显的可选择性、使用对象不固定特征，使得财政资金能够使用专项竞争性分配方法，宁波市需要保障财政资金和政策用于战略性新兴产业、智能制造等产业的快速发展，并逐步推行竞争性的资金综合分配方法，以区域性和产业园区或者是重大产业发展项目作为申报对象，借助公开评审、公平竞争等方式确定入选的区县以及工业园区等实施单位。宁波市的各级产业部门则需要和项目单位签订责任书，将投资的总额、建设内容和完成时限等给出明确的规定。

4.5关注奖励补助和融资扶持的强化

宁波市财政在支持当地产业发展体制增效的过程中，对于符合当地产业扶持政策的公共服务和市场引导型项目，具体包括企业科技创新、技术改造以及承担政府授权工作，单纯凭借企业生产经营无法有效回收成本的部分，可以使用以奖代补或者是后补助的方式提供相应的支持。对于一般的竞争行业和企业自主经营活动，从原则上看，不需要进行无偿补助。宁波市当地财政也需要优化有关融资扶持方面的政策，通过担保补贴、风险补偿、奖励补助等方式的综合应用，确保推动企业融资担保服务体系的快速发展。宁波市当地也需要积极探索建立中小微企业创业创新担保基金的运作机制，进一步完善助保金、“园区贷”这类融资风险的补偿政策内容，确保各类市场金融机构能够为企业和行业的发展提供必要的融资服务。宁波市当地可以结合省政府用于经济稳步增长政策或者是特定产业领域发展的具体需求，对于企业发展过程中的产能扩大以及技术改造等项目需要的银行贷款，结合一定的利率对于承贷企业的相应利息提供适当的补贴。有关财政贴息这项政策的实施需要在实施之前明确贴息的具体范围以及标准、期限和具体的贷款数额、审核工作程序等。在融资扶持政策持续强化的过程中，宁波市当地产业部门需要实施支持企业上市发展的奖励政策，引导企业借助股权、债券等方式进行市场化的融资，从而获得企业发展必要的冲突资金。

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[作者简介]管如镜（1991—），女，汉族，浙江宁波人，硕士研究生，研究方向：数字经济、开放经济、民营经济。