个税分类综合征收模式下征管问题研究

张敬灵

随着我国经济的迅猛发展，人民的生活水平显著提高，个人所得税对于筹集财政收入、调节居民收入分配的作用也更为明显，在此情况下，个人所得税的征管也显得更为重要。2019年的新个税改革在很多方面做出了很大的调整，尤其是在征收方式上的改變，分类征收改为综合与分类相结合征收，给税务部门的征收管理带来了新的挑战。

一、个人所得税征收方式和征管模式的变革

2018年8月31日，我国个人所得税迎来了根本性的变革。合并原有的工资薪金、劳动报酬、稿酬、特许权使用费等劳动收入，建立综合与分类相结合的税制，完善个人所得税新的纳税模式。个人所得税免征额也调整为5000元；另外，子女教育支出、本人继续教育支出、养老支出、大病大额医疗支出、首套房贷款利息支出、无房租房支出都可以专项附加扣除，税率也进行了适度调整。

（一）征收方式的变革

世界各国对于个人所得税的征收主要有三种方式：分类征收、综合征收和分类与综合相结合。

分类征收对纳税人不同来源、不同性质的收入项目规定了不同的税率，方便了税务部门的征收管理，但不利于平衡纳税人的税负。在我国经济快速发展的时代，我国居民收入的渠道增多，若继续使用此征税模式，会加大税源管控上的难度。

综合征收是目前世界上最先进的一种征收方式，即将纳税人的年所得综合在一起，扣除相应的费用等，对剩余部分征收个人所得税。这样的征收方式具有两个最显著的优点：公平、宽税基。但这种征收方式对税务征管的要求极高，税务部门必须建立高度信息化的税收征管系统和完备的收入监控体系，此外，还需要纳税人具有较高的纳税自觉性。

（二）征管模式的变革

新税法在征管模式上也做出重大变革，既保留了源泉扣缴制度，同时又增加了纳税人自行申报纳税的情况，引入了个人纳税识别号制度、汇算清缴制度以及税款清算制度。

新税法中新增的两种纳税人需要自行申报纳税的情况，包括第十条中第一项和第五项的内容，即“纳税人取得综合所得需要办理汇算清缴的”和“因移居境外注销中国户籍的”。而根据新个人所得税法的规定，纳税人自行申报纳税将会成为一种很普遍的现象，这不仅对自然纳税人提出了更高的要求，更是对税务部门的重大挑战。

二、分类与综合相结合的征收方式下税收征管存在的问题

我国新个人所得税法做出了很多重要的改革，在分类与综合相结合的征收方式下，原有的个税征管体系已经不能完全适用于当下税法对纳税人和征管部门的要求，本文将从以下几个方面来分析综合与分类相结合的征收方式下，税收征管存在的不足。

（一）自然人税收管理制度不完善

新个人所得税法实施后，为了方便纳税人进行纳税申报，税务部门也实时更新了个人所得税申报软件，但仍存在管理上的不足。当前，已经上线的自然人税收管理系统主要分为扣缴义务人客户端、自然人个人所得税移动应用软件和税务局内部软件。扣缴责任人的在发给个人工资或者其他款项的时候，按照新个人所得税的要求执行扣缴义务，并通过扣缴义务人客户端将数据传输给税务局。对于没有扣缴义务的个体经营户和其他个人，税务部门没有扣缴机制，这些人缺乏自行申报的自觉性，大部分不会到税务局申报纳税。

（二）基层纳税服务水平有待提升

新个人所得税法实施后，税务部门特别是基层税务部门的纳税服务工作还不到位，主要表现在以下几个方面：一是积极服务意识不强。虽然国税总局早就在《全国税务机关纳税服务规范》中做出相关规定，要求税务机关工作人员变换思想、改善服务，但从实际来看，仍有很大部分税务干部没有摆脱“官本位”观念，仍然“重管理轻服务”。二是虽然目前税务部门的办税方式已经比较完善，纳税人可以通过办税大厅、网上申报、邮件申报、电话申报等方式办理涉税业务，但是对于尚未办理自然人税务登记的个人来说，只有到大厅办理税务一种方式。三是税务部门的政策宣传和业务指导不到位。

（三）缺乏部门协作和信息共享

在个人所得税的征管中，单靠税务部门的力量很难做好征管工作。特别是在核查纳税人综合所得准确性上，还需要公安部门、银行部门、房管部门等单位的配合。从我国涉税信息共享与合作的现状来看，还不是很理想。虽然新个人所得税法和税收征管法明确了有关单位和部门有帮助、配合税务部门共同进行征管的责任，然而合作的效率和质量都不高。由于各部门的信息软件不同，数据类型不同，按照税务部门的要求提供数据不仅费时低效，而且也无法保证数据的准确性。

三、个人所得税征收管理的国际借鉴

西方发达国家对个人所得税的征收较早于我国，当前我国也已经建立起比较成熟和完备的税收征管体系。虽然各个国家都是基于自己的国情设计的税收制度，但在某种程度上，西方国家的一些优秀做法和成熟经验还是值得我们参考、学习与借鉴的。

（一）成熟的税务代理制度

税务代理就是指税务代理人受纳税人的委托，在法定范围内为其代办税务事项的行为的总称。税务代理制度最早产生于日本，目的是帮助纳税人更准确地填写纳税申报单，特别是对于那些采用综合征收方式、纳税人自行申报难度较大的国家，税务代理制度显得尤为重要。税务代理不仅大大减轻了纳税人纳税申报的难度，减少了纳税人的纳税成本，而且由于税务代理人不论是在专业知识、办税能力还是核算水平方面都比一般的纳税人要强，还提高了申报的准确性，减轻了征管部门和稽查部门的工作压力。

（二）优质的服务体系

德国便民的纳税服务体系。当纳税人遇到有关税务方面的问题时，他们可以直接向税务机关发送电子邮件。税务机关将根据邮件中的问题和要求，通过电子邮件、电话回访甚至上门服务等方式帮助纳税人解决问题。

德国人性化的税务宣传。在宣传过程中，税务部门不盲目强调纳税人的纳税义务和不依法纳税的处罚，而是注重宣传的方式和针对性，将重点转移到税收收入带给纳税人的好处。例如，在宣传个人所得税时，宣传材料的标题被定为“家庭培训计划”，该计划描述了儿童成长所需的教育和良好的社会环境，都是由政府利用税收向公民提供的。然后详细介绍政府教育资金的投资项目和个人所得税对子女教育培训的优惠政策，让纳税人详细了解税法带给自己的优惠措施，知道缴纳的税用在哪里，对税收有更深更全面的了解。

（三）健全的双向申报制度

通过对发达国家申报制度的研究，我们发现几乎所有发达国家都采用了双向申报制度。税务部门不仅从立法层面要求扣缴义务人严格承担代扣代缴的义务，还规定纳税人应在一定期限内自行申报，并进行个人所得税的汇算清缴。英国、美国、澳大利亚等国家均实行综合征收制度，在申报制度方面，明确规定了纳税人自行申报制度。同时，强大的源泉扣缴系统，保障了税款代扣代缴的准确性。

四、优化我国个人所得税征收管理的建议

（一）鼓励税务代理制度的发展

在税收制度相对健全的国家，除源泉扣缴外，还需要纳税人自行申报。由于税收制度的复杂性，大多数纳税人无法很好地完成自我申报工作，这给税务代理行业带来了巨大的机遇和发展空间。在我国，新个人所得税法修订之前实行的是分类征收的方法，个人所得税的征收管理主要依靠源泉扣缴。只有年收入超过12万元的纳税人和有来自两处及以上收入的纳税人需要自行申报。我国税務代理业发展极不平衡、不规范。随着新个人所得税法的实施和双向申报税制的全面实施，税务代理的地位越来越重要。税务机关应当鼓励和支持税务代理人积极参与个人所得税的征收管理，发挥好税务代理在纳税人和税务部门之间的衔接作用。当然，在大力发展税务代理的同时，也要规范税务代理行业，要求其不断提高从业人员各方面的能力和水平。

（二）提升基层纳税服务水平

纳税服务存在于全部税务工作的始末，因此，税务部门要认真对待并做好纳税服务，充分发挥纳税服务之于征收管理方面的积极作用。这就需要纳税服务人员树立牢固的服务意识，转管理为服务，要把纳税人当成自己应该服务的顾客，而不是把自己放在管理者的位置。此外，还要尽可能地简化办税流程，做到让纳税人办理涉税事项时最多跑一趟，让纳税人充分感受到纳税便利性。借鉴德国的纳税服务体系，我国税务机关也可以借助便利的网络平台，比如微信、微博等，与纳税人进行良性互动，用在线的方式，更人性化地解决纳税人遇到的难题。

（三）逐步完善部门协作，搭建信息共享平台

未来，税务部门应根据新个人所得税法中关于个人所得税信息共享的规定，积极和其他政府部门、银行等第三方配合，搭建全面的涉税信息实时共享平台。在信息安全和法律范围内，地方政府应率先建立大数据信息分析平台，根据需要从中提取公安、工商、民政、教育、医疗等部门的涉税信息。同时，还应重点加强对高收入人群的监管。长期以来，高收入人群的个税征管一直是税务部门的一大难题，而这更依赖于高度完善的信息系统，因此只有建立完善的收入监控体系，纳税人的收入信息才能得到有效的收集和确认。

总之，自个人所得税的征管改为分类与综合相结合的方式以来，效果显著。未来随着个人所得税改革进程的不断深入，税务机关应始终贯彻税收来之于民、用之于民的思想，及时发现和处理征收过程中产生的各类问题，从各方面不断优化纳税服务水平和个税征管方式，充分调动纳税人配合征管的积极性，提高征管效率，这也是响应国家对个税改革方向的要求、提高个税在直接税中所占比重最有力、最直接的方式。