分力还是合力：气候治理“领导力多元化”的根源与应对

摘 要 当前在氣候治理领域，各国纷纷采取减缓措施加入低碳转型的行列。国际社会中的主要行为体更是提出雄心勃勃的减排目标和议案，竞相成为气候治理进程的领导者。尽管各国看似采取积极行动应对气候变化，却难以形成合力，呈现出分散化的状态，加剧了全球气候治理困境。实际上，气候变化议题已成为各大国解决内外问题的抓手，在自利框架下提供公共产品以期获得更高收益。各大国追逐的领导力以自身利益偏好为基础，而非以解决问题为导向。气候治理机制对国际秩序具有塑造作用，主要参与方采取积极的气候治理措施以建构符合自身目标和利益的国际体系。各行为体的需求和目标具有异质性，气候治理各层次都呈现出领导力结构性差异，导致气候治理各主体的领导力难以“拼合”形成统一有效的权威性力量。

关键词 气候治理 领导力碎片化 碳政治 大国关系 碳中和 低碳转型

作者简介：邹雨佳，外交学院区域与国别比较外交研究中心研究助理、外交学院外交学与外事管理系博士研究生。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“地缘政治风险预测的理论与方法研究”（17ZDA110）

①[美]杰里米·里夫金：《零碳社会》，赛迪研究院专家组译，中信出版社，2020年，第1页。

②UN Climate Change Conference UK 2021，“COP26 The Glasgow Climate Pact”， https：//ukcop26.org/wp-content/uploads/2021/11/COP26-Presidency-Outcomes-The-Climate-Pact.pdf.

一、引 言

应对气候变化已是国际社会的共识，各国纷纷采取减排行动，多措并举，应对全球共同的挑战。①2021年底，在英国格拉斯哥召开的第26届联合国气候变化大会（COP26）中，“把全球平均升温幅度控制在比工业革命前水平高1.5℃”和“逐渐淘汰煤炭等化石燃料”成为全球共识。②大多数国家纷纷加入绿色发展的队伍，采取积极措施减缓气候变化。各大国更是提出了雄心勃勃的减排目标和议案，旨在成为气候治理的“领导者”，谋求更大的话语权和影响力。2019年12月11日，以冯德莱恩为主席的新一届欧委会出台了《欧洲绿色新政》（The European Green Deal），提出“到2030年欧盟将在1990年的基础上减排55%，到2050年实现净零排放”【European Commission， “The European green deal sets out how to make Europe the first climate-neutral continent by 2050， boosting the economy， improving peoples health and quality of life， caring for nature， and leaving no one behind”， https：//ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_6691.】，旨在使欧洲成为“全球第一个碳中和的大陆”【European Commission， “A European green deal”，https：//ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/.】。2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上提出：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”【《习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话》，《人民日报》，2020年9月23日。】在2021年4月的世界领导人气候峰会上，美国总统拜登承诺，到2030年美国温室气体排放将在2005年的基础上减少52%。【The White House， “Fact sheet： President Biden sets 2030 greenhouse gas pollution reduction target aimed at creating good-paying union jobs and securing U. S. leadership on clean energy technologies”， https：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheetpresident-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-aimedat-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-cleanenergy-technologies/.】可见，减缓气候变化成为各国的优先事项，低碳转型和绿色发展是大势所趋，气候治理领导力已成为大国竞争的关键领域。【李慧明：《全球气候治理与国际秩序转型》，《世界经济与政治》，2017年第3期。】

一直以来，“搭便车”现象是导致全球治理困境的主要原因。“搭便车”的国家行为体不仅不用承担治理成本，还能够享受其他国家支付治理成本后获得的成果效益。【邵雪婷、韦宗友：《全球气候治理中“搭便车”行为的经济学分析》，《环境经济》，2012年第1期。】因此，各个国家行为体都抱着“成本最小化，利益最大化”的心态，将承担治理成本和责任寄托在他者身上，这是导致集体行动困境的思维根源。然而当前，由于意识到节能减排、绿色转型不仅对气候治理意义重大，很大程度上还对未来的国际经济政治格局起着决定性的塑造作用，【李慧明：《全球气候治理与国际秩序转型》，《世界经济与政治》，2017年第3期。】各国纷纷采取积极行动，大国争先恐后地提出减排承诺甚至激进的减排政策，旨在成为气候治理的引导者，从而占领话语制高点，获得更大的国际影响力。以往，各国（国际组织）在提供公共产品时往往会有所拖延，而当下，各方都争做气候治理的“急先锋”，例如欧盟一直自诩气候治理领导者，实际上也发挥了重要的引领导向作用。【谢来辉：《为什么欧盟积极领导应对气候变化》，《世界经济与政治》，2012年第8期。】但是，国际气候治理机制仍面临各种挑战，如行动力不足、公平性不足【李彦文、李慧明：《全球气候治理的权力政治逻辑及其超越》，《山东社会科学》，2020年第12期。】以及后劲不足等现象。为什么各国积极响应号召，仍然难以形成治理合力？大国竞相做气候治理的领导者，形成了一种多元化领导的态势，为何全球气候治理仍然处于困境之中？实际上，在多元化领导的背后，是“领导力碎片化”的格局，即难以形成有效的一致性权威对气候治理机制进行约束，不利于减缓气候变化的进程。

领导力碎片化导致气候治理机制中的领导力仍处于赤字状态，无法对应对气候变化进程实施有效监管和约束，这是造成当前气候治理困境的主要原因。尽管，各大国都“慷慨解囊”，表示愿意支付治理成本、承担治理责任，但实际上，各大国对于气候问题的认知还停留在自利型框架中，换句话说，谋求气候治理领导力的国家并非单纯地旨在为全球提供更多公共产品，而是借推进气候治理目标换取更多的隐性收益，例如塑造良好的国际形象、占据规则制定优先权、获得国际影响力、主导政治经济权力分配等。由于气候议题本身具有功能性特征和塑造性作用，大国将气候议题作为解决内外问题以实现政治经济目标的抓手，不同的国情决定了不同的减排立场和路径。大国在领导力层次、路径、结构等方面的差异导致气候治理机制中出现领导力碎片化格局。

二、全球气候治理困境

（一）全球气候治理中的“搭便车”逻辑

曼瑟尔·奥尔森对集体行动中“搭便车”（Free-rider）行为的定义是：“某个特定群体如果致力于提供公共产品的集体行动，那么在集体中的个体都倾向于事先宣称自己不需要并不愿承担代价，而在其他行为体为此付出成本之后来共享成果”【Olson， The Invisible Hand， Palgrave Macmillan， 1989， pp.61-69.】。公共产品是一种非排他和非竞争性的产品，个别行为体就有了“坐享其成”的机会。在全球治理领域，行为体“搭便车”而导致的治理僵局较为常见，国家行为体都希望“自身利益最大化”【Thomas C. Schelling， The Strategy of Conflict： With a New Preface by the Author， Harvard University Press， 1980， pp.21-23.】，因此在分担成本时相互推诿。即便某个行为体不承担治理成本，也能享受到治理成果，因此在集体行动中，每个行为体实际上都具有“搭便车”的偏好和倾向。研究认为，只有缩小集团规模或者提供相应的激励机制才能避免困境。

罗伯特·基欧汉认为，每个国家都能从减缓气候变化的进程中获益，不论其是否有贡献。减少化石能源使用量成本较高，如果只是单纯付出，任何国家行为体都有拖延的动机，并将解决问题的希望寄托于其他行为体。【[美]罗伯特·基欧汉：《气候变化的全球政治学：对政治科学的挑战》，谈尧、谢来辉译，《国外理论动态》，2016年第3期。】詹姆斯·费伦认为：参与者对制度的期望与集体行动的困境呈正相关关系。参与者一旦对自身参与设计的国际机制产生较高预期，那么会试图使国际机制符合自身的利益需求，最大化自身利益，将更难达成一致。【James D. Fearon， “Bargaining， enforcement， and international cooperation”， International Organization， vol.52， no.2（1998）.】實际上，参与者都试图将国际机制设计得符合自身利益偏好，但是每个参与者的需求和立场不同，有关国际机制的设计思路必将存在差异，导致国际机制难以有效运行。

（二）气候治理中的合力之势与分力之实

当前，碳政治博弈加剧，各大国纷纷在减排方面采取更加积极的措施，试图通过低碳转型赢得国际竞争中的优势地位。由于碳政治在大国博弈中的重要性日趋提升，主要大国行为体在碳政治领域形成“鼎立之势”和“多元领导”格局。但是，这种多元领导并没有形成合力，反而加剧了国际气候治理机制的分散性和碎片化。为追逐利益，大国以差异化的立场和偏好开展气候治理，这是当前气候治理处于困境的主要原因。

1.合力之势：气候治理中的多元领导现象

国际机制的有效运行需要领导力，【Oran R. Young， “Political leadership and regime formation： On the development of institutions in international society”， International Organization， vol.45. no.3（1991）.】气候治理也不例外。但从历史上看，气候治理进程中很少出现特定的领导者，大多数情况是温室气体排放大国中的某几个成为共同领导者。因此，气候治理机制往往呈现出多元领导力格局。周伟铎和庄贵阳认为，只有各国节能减排才能在全球范围内降低温室气体排放量，因此，气候治理是一种“加总型博弈”，对于加总型博弈而言，大国领导是达成集体行动、推动全球公共产品供给的关键。【周伟铎、庄贵阳：《美国重返〈巴黎协定〉后的全球治理：争夺领导力还是走向全球共识？》，《太平洋学报》，2021年第9期。】李慧明认为，气候治理领域的领导力将是一种“绿色国际合作领导”，基于多边主义且超越传统理念，与绿色发展一致，通过分享领导权的方式提升领导力的合法性。气候治理需要各种类型的领导力，以方向性和思想性领导力为主，以结构性和工具性领导力为辅。【李慧明：《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》，《当代亚太》，2015年第4期。】薄燕则引用美国学者迪特默的“孤雏模型”【Lowell Dittmer， “The strategic triangle： An elementary game-theoretical analysis”， World Politics， vol.33， no.4（1981）.】考察中美欧在气候治理领域的领导力，从侧面验证了多元领导力格局。卡尔森等用量化统计的方式汇总了从波兹南气候大会到坎昆气候大会的资料，根据中美欧为首的谈判联盟规模分析三方在气候治理领域领导力的分布情况。【Christer Karlsson， Mattias Hjerpe， Charles Parker， et al， “The legitimacy of leadership in international climate change negotiations”， AMBIO， vol.41， no.1（2012）.】

多元领导力主要有三大特点：第一，自利型目的。在国际机制中之所以出现多元领导格局，是因为寻求领导力的国际行为体都认为获得领导力是有利可图的。各国争相实施相关政策措施，最终目的是赢得领导力、参与规则制定。第二，公益型路径。国际机制是为解决全球性问题、提供公共产品而设立的平台。参与方积极贡献以争取领导力，多元领导格局势必由多个主要参与方通过采取积极措施、提供公共产品等行为来建构，潜在领导者必须通过提供公共产品来赢得领导地位。因此，多元领导格局是由潜在领导者的公益性措施推动形成的。第三，差异性效益。多元领导格局的效益具有差异性。如果各个领导者能够在不同维度发挥各自的优势推动国际机制有效运行，那么多元领导格局呈现正向影响；反之，若领导者因各自利益而难以形成合力，加剧博弈的激烈程度，多元领导格局就会使国际机制陷入僵局甚至呈现瘫痪状态。

2.合力之势导致分力之实

氣候治理本质是世界各国向低碳经济转型的过程，各个国家行为体发展阶段的异质性导致了治理成本的差异性。此外，气候治理也意味着责任分担，不论温室气体减排还是清洁能源的开发利用，都涉及国际政治经济格局的重新安排。【李慧明：《全球气候治理与国际秩序转型》，《世界经济与政治》，2017年第3期。】公益与私利往往彼此冲突，导致气候治理领域领导力的缺失。此外，气候变化问题中的大国博弈和国际权力的转移加剧了当前的领导力赤字局面。【Maximilian Terhalle， Joanna Depledge， “Great-power politics， order transition， and climate governance： Insights from international relations theory”， Climate Policy， vol.13， no.5（2013）.】尽管某些大国（国际组织）常常以气候治理领导者自居，并且在一定程度上得到了认可，但是气候治理领导力仍然不足，因为在气候治理问题上，领导力并不仅仅意味着接受更高标准的量化减排义务，【李慧明：《全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择》，《当代亚太》，2015年第4期。】而且要真正落实减排措施。

基欧汉分析了气候治理参与方在差异性前提下的互动。气候治理主要行为体之间，利益、权力、信息与理念存在差异，长此以往，在这些问题上形成的均衡点导致当前的气候治理机制处于完全一体化和完全碎片化的中间状态，时而彼此冲突，时而相互加强，形成了“气候变化体制复合体”【Robert O. Keohane， David G. Victor， “The regime complex for climate change”， Perspectives on Politics， vol.9， no.1（2011）.】。气候治理机制的碎片化会加剧各参与方原有的立场分歧，导致各行为体追求领导力和提供公共产品的路径更加分散，从而造成领导力碎片化格局，在多元领导下难以形成有效合力，加剧困境。

多元领导力格局导致集体行动困境，根源是目的和路径的反向性。拥有领导力的参与方主要通过提供公共产品实现利益最大化。通过集体行动实现全球治理在很大程度上能够打破国际秩序等级固化的趋势，简而言之，在国际权力结构中不占优势的行为体借助全球治理能够获得更大的影响力和更多的话语权，塑造负责任的良好形象。但是，为了实现利益最大化，领导者需要承担更多的治理成本，【陈琪、管传靖：《国际制度设计的领导权分析》，《世界经济与政治》，2015年第8期。】通过额外的成本获得更大的收益。所以，成本和收益就成为行为体考虑的因素。此外，在多元领导力格局中，由于自身需求不同，领导者之间存在集体行动的路径差异，这些差异可能使国际机制陷入僵局。

三、全球气候治理领导力的建构

气候治理机制嵌入国际格局在很大程度上能够决定国际体系的形态。在气候治理的过程中，大国期望获得领导力，进一步塑造符合自身建设和发展需求的国际体系，打破原有的权力结构和等级，为参与国际竞争营造更有利的环境，避免被边缘化。由于各大国追求的利益和目标不同，气候治理路径和立场难以协调而趋同，各自为政，无法形成真正有助于推动治理的合力及权威性力量，反而加剧了治理困境。此外，气候治理机制本身的碎片化进一步分化了领导力。尽管各国积极应对气候变化，但是自利型目的和气候治理机制本身的缺陷加剧了当前的困境和僵局。

（一）领导力的含义及特点

目前，学界对领导力没有统一的定义，不同学者从不同视角对领导力进行研究。查尔斯·金德尔伯格强调，领导力不同于霸权。如果一方不考虑另一方的需求而直接控制另一方的行为选择，则为霸权，而领导力指的是通过威逼或利诱向对方施加压力使对方追随自己的能力。【Charles P. Kindleberger， “Dominance and leadership in the international economy： Exploitation， public goods， and free rides”， International Studies Quarterly， vol.25， no.2（1981）.】有学者认为，领导力是“提供公益的能力”，即便领导者能够从之后建立的国际机制和制度中获得好处，仍要支付额外的治理成本。基欧汉提到，在国际体系中占主导地位的国家会通过制定符合自身利益偏好的规则制度来规范他国以便确立自己的有效领导。【Robert O.Keohane， After Hegemony， Princeton University Press， 2005， pp.2-34.】威廉姆斯则进一步阐述，国际机制中的领导力体现为塑造国家行为体的互动环境并为追随者提供激励。【Trevor Williams， “Cooperation by design： Structure and cooperation in interorganizational networks”， Journal of Business Research， vol.58， no.2（2005）.】陈琪和管传靖认为，国际关系中的领导权就是占主导地位的行为体对国际事务集体行动的协调和塑造能力。【陈琪、管传靖：《国际制度设计的领导权分析》，《世界经济与政治》，2015年第8期。】

领导力具有公益性和公意性。【庞中英：《效果不彰的多边主义和国际领导赤字——兼论中国在国际集体行动中的领导责任》，《世界经济与政治》，2010年第6期。】公益性的领导力才符合领导者的根本利益，如果领导者仅追求短期利益，违背公意，追随者将会减少，从而危及领导地位。在国际体系框架中，领导力是“对国际关系的组织、塑造和引导”，每个国家都会对国际格局产生一定的建构作用，区别在于作用的大小，那些能够让国际格局按照其设想的方式发展的行为体则为领导者。王缉思认为，气候治理机制中没有能够担当领导者的国际行为体，协调和倡导只是“牵头作用”【张海滨：《气候变化与中国的国家战略——王缉思教授访谈》，《国际政治研究》，2009年第4期。】。

（二）领导力的动机

客观而言，国家之间以解决问题为导向的博弈存在三种阻力：议程失败、谈判失败、代表性不足。因此，需要主导国家发挥领导力，推动整个进程，包括议程管理、打破僵局以及通过代表性作用促成一致性决议。【Tallberg Jonas， “The power of the chair： Formal leadership in international cooperation”， International Studies Quarterly， vol.54， no.1（2010）.】

但从行为体本身的意愿看来，主导国能够从创建的国际制度中获益是其行为的动机。【Robert O.Keohane， “Governance in a partially globalized world”， American Political Science Review， vol.95， no.1（2001）.】约翰·艾肯贝里认为，领导者建立符合自身利益要求的机制以减少强制措施，目的是降低其他国家的追随成本；与此同时，体制中的其他国家则希望确保自身的基本安全，遵守符合主导国利益的制度，也希望主导国遵守规则制度约束自己的行为。【G. John Ikenberry， “Institutions， strategic restraint， and the persistence of American postwar order”， International Security， vol.23， no.3（1998）.】在他看来，国际体系中的领导力是一种“制度型交易”，领导者和追随者都能从中获益是维持国际秩序稳定的必要元素。

（三）领导力的构成

奥兰·扬认为，领导力是“努力解决或规避困扰政党争取共同利益的集体行动问题的个人的行为”【Oran R. Young， “Political leadership and regime formation： On the development of institutions in international society”， International Organization， Doi：10.1017/s0020818300033117.】，领导力可分为三种模式：结构型领导力、企业家型领导力和思想型领导力。结构型领导力是指，在特定的国际机制谈判中，领导者将物质资源转化为讨价还价的杠杆，获得执行自我立场偏好的博弈优势。领导者通常采用“胡萝卜加大棒”的策略，对追随者给予一定的奖励，对违背者进行威胁或惩罚。企业家型领导者是指在特定的谈判过程中起关键作用的行为体，例如在谈判陷入僵局时，领导者通常会以不同的方式打破僵局，推动谈判进程。这种类型的领导者通常是以提出解决问题的办法、议案或者协调各方利益的方式行使领导力，其功能与谈判中的调停者类似。领导者本身属于谈判的参与方，不可避免地会产生利益导向，尽管如此，该类型的领导力对于推动谈判进程、使各方在一定程度上达成一致至关重要。思想型领导力则体现为，领导者塑造各方看待特定问题的观点和视角，使各方的立场偏好与自己的利益趋同，从而促使谈判达成自己满意的结果。在此基础上，有学者还提出了一种“方向性领导”，领导者通过发挥榜样型作用，引导其他参与方的行为，将其他参与方纳入符合领导者意愿的解决问题的行为轨道。“领导力是在国际行为体博弈过程中对于不对称信息的控制权”【Tora Skodvin， Steinar Andresen， “Part one： Negotiating international environmental regimes”， Leadership Revisited Global Environmental Politics， vol.6， no.3（2006）.】，相比其他行为体，领导者掌握更加全面的信息。此外，帕克和卡尔森认为，“信誉是影响领导力的最重要因素”【Charles Parker， Christer Karlsson， “Climate change and the European Unions leadership moment： An inconvenient truth？”， JCMS： Journal of Common Market Studies， vol.48. no.4（2010）.】，信誉的判定标准就是领导者的承诺与执行程度之间的差距，该差距与领导力的信誉成反比。

另外，有学者更抽象地认为，领导力由领导者和追随者两部分组成，并将其定义为双向互动的关系或过程。约瑟夫·奈认为，“领导力是为达成目标而动员他人的权力”，领导者是“指导他人或者承担责任的人”【Joseph S. Nye， The Powers to Lead， Oxford University Press， 2008， pp.1-27.】。“领导者是一个与追随者及其价值观和动机保持一致的人”【Rob Kuehn， Transforming Leadership： A New Pursuit of Happiness， Grove Press， 2004， pp.7-29.】，领导力可以视为一种关系，反映领导者和追随者为共同目标而努力的过程，没有共同目标则无法构成领导力。“领导力是领导者与追随者互动的关系性过程”【I. William Zartman， International Multilateral Negotiation： Approaches to the Management of Complexity， Jossey-Bass， 1994， pp.178-201.】。里斯本·阿格斯塔姆和马库斯·约翰逊进一步认为，“领导应该被理解为在领导者和跟随者互动过程中形成的社会角色”，领导力是一个过程，“参与方旨在影响和引导团体活动朝着集体目标、共同决策和预期结果迈进”【Lisbeth Aggestam， Markus Johanson， “The leadership paradox in EU foreign policy”， JCMS： Journal of Common Market Studies， vol.55， no.6（2017）.】，正式的職位不能确保领导力，领导者和追随者的角色关系在很大程度上决定了领导力。由此可见，领导者与追随者是建构领导力必不可少的两部分。

四、气候治理中领导力分力格局的形成

气候治理机制正在重塑国际体系，大国期望在气候治理领域占领制高点、掌握规则制定权，进一步建构符合自身利益的国际体系和秩序。然而，各个行为体的目标差异导致追求领导力的过程中出现结构性偏差，各个维度的领导力都呈现出碎片化格局。

气候治理在很大程度上就是减少温室气体排放。一直以来，欧盟自诩气候治理领域的领导者，扮演积极的角色，成为重要的一极。当前，中国是世界最大的温室气体排放国、第二大经济体，美国是世界第二的温室气体排放国、第一大经济体，中美两国对于减缓气候变化至关重要。中美欧采取积极措施应对气候变化，旨在通过气候治理机制的权力分配获得更多利益，因此，气候治理机制领导力碎片化实际上指中美欧在各个维度的领导力都呈现出各自为政的态势。尤其是发达国家行为体将气候问题作为未来国际体系演进的前哨，利用气候治理领域获得的收益进一步抢占政治经济体系中的优势地位。在自利型框架下提供公共产品，难以在多元领导格局中形成合力。根据学界对领导力维度的划分，可将气候治理机制中的领导力分为三种，分别是：结构性领导力、工具性领导力和思想性领导力。

（一）气候治理各维度领导力碎片化

1.结构性领导力

中美欧在气候治理领域都享有一定的结构性权力，但是三方在结构性权力维度中的行为路径截然不同。长期以来，欧盟是气候治理领域的“急先锋”，从《联合国气候变化框架公约》的签订到《京都议定书》的谈判，再到《巴黎协定》的落实，欧盟是唯一一个全程承担领导力、推动进程的行为体。20世纪70年代石油危机之后，欧盟调整经济发展模式，在绿色发展方面获得先发优势；雄心十足的减排目标和激进的措施塑造了欧盟“环境友好者”的形象。因此，欧盟在很大程度上拥有气候治理的规则制定权，能够凭借自身的先发优势，带动其他参与方积极投入气候治理进程。然而，欧盟的行为动机不仅是推动全球气候治理，还在于弥补“先天缺陷”。欧盟受到行为体自身性质的影响，每个成员国让渡的权力是有限的，核心权力仍归成员国所有。因此，欧盟自身可利用的资源较为有限，只能通过制定规则来弥补实力上的缺陷，否则，欧盟难以凭硬实力与其他国家行为体抗衡。欧盟利用气候治理领域的结构性权力，通过规则塑造或约束他者的方式营造有利的竞争环境。

美国在世界经济政治体系中占据主导地位，将国际秩序中的结构性领导力带入气候治理领域，具体体现为，当气候治理机制不符合美国国家利益时，美国将不受约束，直接摆脱限制。气候治理机制镶嵌在国际秩序中，美国在国际秩序中的主导地位使其能够“随心所欲”。不论在《京都议定书》执行阶段还是《巴黎协定》执行阶段，美国“两进两出”的行为给气候治理进程带来了极大的负面影响。此外，2003年美国主导建立的碳收集领导人论坛（CSLF）和全球甲烷倡议（GMI），2005年美国倡导的亚太清洁发展与气候伙伴计划（APP），2007年成立的主要经济体能源与气候论坛（MEF），2012年建立的气候与清洁空气联盟（CCAC），都与《联合国气候变化框架公约》的原则相冲突，对气候治理国际机制产生冲击。

不论从减排体量、重要性还是从世界政治经济格局而言，中国在气候治理领域拥有很大的结构性领导力。中国的发展长期依赖高碳的化石燃料，对生产和消费方式产生结构性影响，实现低碳转型和绿色发展的目标仍需时间。由于中国尚处于发展进程中，承接发达国家行为体的产业转移，与发达国家相比，减排进程相对缓慢。2020年9月，中国提出“双碳”目标； 2021年底的格拉斯哥气候大会上，中方同意1.5℃的温控目标，“逐步淘汰煤炭等化石燃料”。中国是一个发展中国家，尽管在减排目标和措施方面不如发达国家行为体“激进”，但仍在维持发展的前提下，尽最大努力履行气候治理责任。

2.思想性领导力

欧盟气候治理的思想性领导力体现在规则制定权方面。一方面，欧盟激进的规则能够在一定程度上引导他国学习，推动治理进程；另一方面，欧盟的规则制定具有保护主义色彩，是嵌套在多边主义机制下的单边主义行径，例如根据商品的碳排放量征收进口关税。【韩立群：《欧盟碳关税政策及其影响》，《现代国际关系》，2021年第5期。】一直以来，在欧盟内部，法国大力支持碳关税，并在2019年联合德国发表声明，强调“气候变化是两国共同的优先事项，碳边境税应是一个选项”。欧盟成员国就此问题达成一致，促使碳关税进入欧盟立法程序。

当前，美国拜登政府采取积极的政策措施来应对气候变化，例如将气候变化置于国家安全与对外政策的核心位置，提升了气候变化问题的重要性。拜登在竞选时便提出“清洁能源革命和环境正义计划”，并建议将气候变化提升为维护国家安全的优先事项。2021年1月27日，美国发表《应对国内外气候危机的行政令》，拜登明确将气候变化界定为“气候危机”，并宣布将其置于美国外交政策和国家安全的核心位置。【肖兰兰：《拜登气候新政初探》，《现代国际关系》，2021年第5期。】此外，拜登专门设置“总统气候问题特使”，任命前国务卿克里担任此职，进入国家安全委员会。2021年3月，拜登发布《美国就业计划》，提出“要将40%的气候和清洁基础设施投资收益交给弱势群体；向电动汽车行业投资1740亿美元，到2030年在全美各地建设50万个新电动汽车充电站，推动联邦车队电动化，至少将20%的校车替换为电动车型”【The White House， “Fact sheet： The American jobs plan”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan/.】。2021年4月的世界領导人气候峰会上，拜登承诺“到2030年美国温室气体排放将在2005年的基础上减少52%”【The White House， “Fact sheet： President Biden sets 2030 greenhouse gas pollution reduction target aimed at creating good-paying union jobs and securing U. S. leadership on clean energy technologies”， https：//www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/22/fact-sheetpresident-biden-sets-2030-greenhouse-gas-pollution-reduction-target-aimedat-creating-good-paying-union-jobs-and-securing-u-s-leadership-on-cleanenergy-technologies/.】。然而，由于美国国内的党争问题和三权分立的机制设置，政策具有较大的不稳定性和阶段性，在气候治理的方向性领导力维度上有较大的波动。

中国提出人类命运共同体理念，生态文明建设是实现全人类互利共赢和可持续发展的必由路径。尽管中国在减排目标设置和进程上滞后于发达国家，但是中国提倡适合各国自身发展阶段的减排政策和路径。中国在气候治理领域的话语权并不是建立在不断加码的减排目标上，而是落实在具体的行动中。发达国家行为体的减排目标雄心十足，却华而不实。 “美国全力以赴”联盟倡导至少减排50%的目标接近美国1.5 ℃温控目标的路径，仍将导致到2030年出现0.5亿～0.9亿吨二氧化碳当量的排放差距。新的美国国家自主贡献应在2030年将其排放量在2005年水平的基础上至少减少57%～63%（包括LULUCF【LULUCF（Land Use， Land Use Change and Forestry）即“土地利用、土地利用变化及森林”，这个概念于2000年在荷兰海牙举办的《联合国气候变化框架公约》第六次缔约方大会（COP6）出台的《气候变化纲要公约》中被提出。】）；如果不包括LULUCF，则至少应将排放水平降低至原先的55%，并为其他国家提供支持，以符合《巴黎协定》的目标。【Climate Action Tracker， “To show climate leadership， US 2030 target should be at least 57%-63%-analysis”，https：//climateactiontracker.org/press/us-2030-target-should-be-at-least-57-63-percentage/.】就欧盟而言，虽然欧盟提出到2035年实现减排55%的目标，但是与《巴黎协定》的1.5℃温控目标仍有差距。如要达到此目标，欧盟需减排58%～70%。可见，气候治理领域思想性领导力的建构并非基于表面的数字，必须通过切实的行动才能落实和推动。

3.工具性领导力

2010年坎昆气候大会之后，欧盟打算建立一个谈判立场相近的联盟，以打破国家类型的限制，追求最大的广泛性。因此，欧盟向小岛屿国家、拉美国家以及非洲国家抛出橄榄枝。在2015年巴黎气候大会召开之前，欧盟向小岛屿国家提供经济支持，与之结盟，不断扩大联盟并讨论巴黎气候大会的联盟战略，最终发展为“雄心联盟”，推动《巴黎协定》的达成。可见，欧盟在工具性领导力维度上主要通过谈判和联盟的方式推动各个参与方达成一致性协议，以此加快气候治理的进程。

特朗普政府反对美国在气候治理方面有所作为，拜登上台以后，2021年末，在格拉斯哥气候大会上，美欧共同发布的全球甲烷承诺推动了减排进程，对气候治理发挥积极作用。因此，美国在工具性领导力维度上的作用发生颠覆性变化，政策行为并非源于为全球提供公共产品的目的，而是出于执政党的判断和考虑，假公济私的行为逻辑注定了美国难以在工具性领导力维度上发挥积极稳定的作用。

中国在气候治理领域的工具性领导力主要基于气候谈判过程中的妥协。中国一直处于发展的过程中，排放量不断提升，这就成为发达国家模糊共同但有区别的责任原则、转移治理责任的理由。尽管中国一直是可持续发展的倡导者和积极践行者，但是在数据方面难以和早在20世纪就实现碳达峰的发达国家行为体相提并论。中国常常被发达国家塑造为气候治理方面“拖后腿”的国家，他们站在“道德制高点”上谴责中国在“一带一路”建设中为海外化石燃料提供补贴的做法。中国只能在一定程度上进行妥协，以求达成一致性协议推动整个治理进程。例如在巴黎气候大会上，各个参与方对减排模式存在争议，围绕“自上而下”和“自下而上”的减排模式难以形成定论，因为减排模式涉及行为体的发展路径，关系核心利益。最后，中国同意采取“自下而上”的模式，减轻了发达国家的压力，是承担治理责任的表现。

综上所述，当前国际气候治理领导力碎片化格局如表1所示。

由表1可见，在每个维度上，领导力都呈现出结构差异性。在结构性领导力维度上，欧盟不断加码减排目标，实际上是为了获得国际影响力和规则制定权，弥补自身的“天生缺陷”；美国为了将经济政治中的主导权带入气候治理领域，依靠经济政治上的优势，摆脱规则的约束和限制；中国正处于发展进程中，努力向碳中和目标迈进，但是进程比发达国家滞后。在思想性领导力维度上，欧盟通过绿色转型以及领先的减排目标来建构“环境友好”的形象并以此制定帶有保护主义色彩的政策，推广至全球范围，由于受到内外危机的影响，其气候治理领导力逐渐式微；美国在气候治理领域的战略思维仍是维护霸主地位，加剧了大国间地缘政治竞争，此外，由于内部的政治机制设置和两党关于国家发展理念的差异，美国在气候治理问题中的立场和态度反复变化，造成极大的负面影响；尽管中国被其他国家蓄意指责“减排不力”，但是中国提出的人类命运共同体理念和生态文明建设目标与当前的发展阶段相适应，有助于构建互利共赢的格局。在工具性领导力维度上，欧盟通常借助构建谈判联盟的方式，提高在气候大会中的支持率，试图塑造符合自身利益偏好的规则；美国在不同情况下采取不同的策略和措施，主要取决于领导人的立场偏好，并呈现出较大的不确定性；中国则常常通过妥协的方式形成一致性协议，为切实推动节能减排而努力。

（二）领导力碎片化与气候治理机制的能动性

气候治理机制主要从三个维度影响国际体系建构，分别是国际政治经济格局、权力结构分配以及文明发展路径。气候变化会影响世界各国的经济低碳化进程，从而决定国际秩序转型中相关国家行为体的实力、地位与权力分配。各国的经济基础和转型策略不同，对绿色发展模式的适应程度有差异，将影响其在未来国际秩序中的实力和地位，经济低碳化最成功的国家有可能主导国际规则制定权。在此过程中，全球将形成与低碳经济相适应的社会文化观念，国家发展理念也将向生态文明转型。

“吉登斯悖论”认为，气候变化通过隐性且缓慢的方式对社会生产生活产生深刻且不可逆的影响。【Anthony Giddens， The Politics of Climate Change， Polity Press， 2009， pp.17-36.】碳政治内嵌于国际经济政治秩序与规则运行体系中，气候治理很容易被传统大国主导思维所裹挟。【李彦文、李慧明：《全球气候治理的权力政治逻辑及其超越》，《山东社会科学》，2020年第12期。】温室气体减排的资金技术援助、碳排放交易规则与机制等都是对不同国家权利、责任与义务的再分配。国际政治经济格局总体上分为国际规则制定权、国际制度和国际观念。全球气候治理能够促使世界向低碳经济转型，在很大程度上重塑世界各国实力格局，影响国内主张和国际制度，从根本上决定了未来国际秩序的形态。目前重塑国际秩序，在经济建设和军事实力提升等方面都需要保持低碳发展的意识。【李慧明：《全球气候治理与国际秩序转型》，《世界经济与政治》，2017年第3期。】庞中英认为，气候变化是除经济危机和东西方力量对比以外影响世界秩序的第三个根本要素。张海滨认为，应对气候变化将会调整国际关系，导致传统主权观念受到冲击。【张海滨：《气候变化正在塑造21世纪的国际政治》，《外交评论》，2009年第6期。】詹姆斯·梅多克罗夫特将气候治理问题和国际机制归纳为“嵌套关系”。气候治理问题嵌套在国际政治经济体制中，涉及国际金融往来、经济贸易政策以及国际援助等，势必影响国际政治经济秩序的变迁；国家行为体的减排措施将会促进现有产业模式的优化升级和生产消费方式的转型，对每个行为体的发展起到塑造作用。【James Meadowcroft， “Climate change governance”， http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=1407959.】

一些发达国家推动气候治理并维持其主导地位的战略思维加剧了宏观层面的国际政治博弈与地缘竞争。【李慧明：《欧美气候新政：对全球气候治理的影响及其限度》，《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第5期。】气候治理中的责任转移往往与国际体系中的权力结构变化有着直接或间接的关系，霸权国的权力增量逐渐递减而新兴国家行为体的力量不断扩张，霸权国家往往通过责任转移的策略避免权力流失。【张丽华、刘殿金：《责任转移视阈下全球气候治理及中国的战略选择》，《理论探讨》，2020年第5期。】责任转移能够减少霸权国的战略负担，强迫新兴国家行为体提供公共产品以减少自身行为的开支；此外，霸权国利用“非对称关系”和国际关系中权利、能力和责任的矛盾关系阻滞新兴国家的发展。对于新兴大国而言，在发展初期融入和利用现有国际体制是最佳的战略选择，随着力量的增长，顺应霸权国责任转移战略，适度承担国际责任，有利于提高自身的国际影响力，填补可能出现的权力真空，助推国际秩序变革。

爱德华多·维奥拉提出，气候治理不仅影响国际经济政治，还影响文明发展路径。他强调，气候变化问题已经成为国际政治博弈的核心，只有实现治理结构的真正转型才能维持文明可持续发展路径，国家行为体选择的发展路径与发展方式受气候变化的影响越来越大，气候治理将成为国际社会转型与发展的方向。【郇庆治：《环境政治学视角下的国家生态环境治理现代化》，《社会科学辑刊》，2021年第1期。】

五、大国如何形成合力：当前气候治理的出路

气候治理对国际体系的塑造作用促使各大国将其视作地缘竞争的前沿领域，尽可能扩大相关影响力和话语权，在未来国际体系中赢得更有利的权力分配格局，因此，各大国形成了“既合作又竞争”的态势。尽管各大国都采取积极措施应对气候变化，但是各国追求的利益不同，在各个维度各自为政，难以形成统一的权威性约束力对气候治理进程进行管控，最终难以形成合力，气候治理仍旧面临困境。各大国都致力于成为气候治理的领导者，实则将气候问题作为实现自身政治经济目标的抓手，导致行动方向和路径有所差异。所以，当前气候治理机制本质上仍处于“领导力赤字”状态，这也是气候治理陷入困境的主要原因。缓解当前的困境需要做到以下三点：

（一）结构型路径：走适应性道路，落实气候目标

目前，气候治理存在一种情况，一些大国制定了雄心十足的减排目标和激进的措施，努力打造“气候治理积极倡导者”的形象。然而，这些数字的背后是大额的资金缺口和各种文字游戏，气候治理浮于表面。实现绿色转型和低碳转型，不论对发达国家来说还是对发展中国家而言，都要付出高昂的成本。不断加码的数字目标不能真正推进气候治理，必须制定与自身发展阶段相适应的政策和路径，才能实现可持续发展。

此外，全球新冠疫情为气候治理增添了诸多不确定性，大国必须制定与绿色发展道路一致的经济复苏计划。只有将经济复苏与绿色转型相结合，才能更好地凝聚气候治理合力，为绿色发展助力。

（二）思想型路径：树立正确理念，实现互利共赢

正如乔纳森·维纳所言，在国际环境谈判中，各大国将彼此视为潜在的合作者或竞争者，并试图以谈判的方式而非依靠道德获得最大化的利益。这也是大国在气候治理中博弈的逻辑根源。但是，气候治理是一种“加总型博弈”，并非全然的零和竞争。即便“通过提供产品的方式以实现行为体目标”这种思维在治理初期一定程度上推动了治理进程，后续仍会不可避免地出现推卸治理责任的现象。

1992年以来，国际气候谈判坚持共同但有区别的责任原则和各自能力原则。处于不同发展阶段的国家行为体常常在气候治理原则问题上出现分歧，无疑加剧了气候治理中的分力态势。各大国要在气候治理方面形成合力，首先要明确，气候治理不是解决本国危机和借以牟利的工具，只有坚持多边主义，树立合作思维，减缓气候变化，才能够实现互利共赢、共同发展。

（三）工具型路径：加强监管制度，提升机制约束力

领导力碎片化导致气候治理机制尚未形成统一的权威力量。一些大國能够利用经济和政治霸权逃避现有规则，国际社会缺乏真正有力的约束性机制，因此，一些国家停留于制定目标层面，对于目标的落实情况、成果与承诺的差距并未实施有效的评估和奖惩。个别大国行为体利用较为激进的气候政策限制新兴国家行为体的发展，试图提高自身的竞争力，阻碍气候治理合力的形成。

对此，部分行为体采取了一些弥补措施。例如欧盟为管控气候风险和增强金融稳定性，出台了《可持续金融信息披露规定》（SFDR），要求投资公司在两年内分阶段实施。这只是地区层面的措施，在国际层面还需要加强统一的监管和约束措施。正如查尔斯·佩罗所言，克服集体行动困境需要提高“俱乐部模式”的门槛，借助社会压力影响国家行为。权威且统一的奖惩机制在一定程度上能够缓解当前的治理困境。

六、结 语

尽管当今各大国积极争取气候治理领导权，但是气候治理仍处于领导力赤字的状态。要改变这种状态，大国需要做到以下三点。第一，从结构型道路而言，探索与国家发展阶段相适应的道路，落实气候目标。提高气候治理领导力不能仅依靠不断加码的减排目标，必须选择适合行为体当前发展阶段的措施，防止实践结果和目标出现巨大差距。第二，从思想型路径而言，树立正确理念，实现互利共赢。个别大国不能将气候治理作为谋求国家私利、遏制新兴国家发展的工具，而应坚持多边主义理念和合作型思维，实现可持续的绿色转型发展。第三，从工具型路径而言，加强监管制度，提升机制的约束力。进一步强化制度的监督和管控力度，防止一些大国凭借自身的实力摆脱规则束缚，对未达到规定要求的行为体采取一定的惩罚措施，切实增强行动力，以防止气候治理流于形式。

〔责任编辑：沈 丹〕