违法跨省倾倒固废案件危害分析和应对策略

李 由

安徽省高级人民法院，安徽 合肥 230031

固废污染防治与改善大气、水、土壤环境质量密切相关，既是一类最为典型的公共管理问题，也是全社会的综合系统工程，需要政府、企业、公众协同共治［1］。2020 年新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）明确提出：“固体废物污染环境防治坚持污染担责的原则，产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，对所造成的环境污染依法承担责任”①《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。，这是在固废防治领域践行习近平生态文明思想、落实党中央决策部署的重要立法成果。

本文通过分析近年跨省倾倒进入A 省的固废案件，发现固废污染在隐蔽性、危害性和生态恢复方面都给治理带来挑战。在当前推动长三角生态文明建设一体化进程不断深入的背景下，跨省倾倒排放行为造成的危害，应引起足够的重视。本文通过分析现状和问题，尝试提出相关建议。

一、样本观察：A 省跨省固废倾倒案件总体情况

2018 年以来，A 省法院共审结固废污染环境案件334 件，其中刑事案件213 件，民事案件49件，行政案件72 件，其中跨省转移倾倒固废污染环境案件77 件。跨省转移进入A 省倾倒的固废污染物来自长三角地区68 件，占比88.3%，其他地区9 件，占比21.7%。从案件量、环境破坏程度上看，固废案件存在屡禁不绝的现象。主要呈现出如下特点：

（一）危废占比扩张化

根据样本统计，跨省转移进入A 省倾倒的固废案件中，涉及危废的案件68 件，占比88.3%，污染源以化工、造纸、医药、印染、采矿、冶炼等行业为主，一些固体废物污染物超标成百上千倍，重金属等有毒物质含量极其高。如果不通过处理，排入土壤和水体，会对环境造成严重危害且持续性较强，危害修复难度大。

（二）转移分工链条化

非法“产业链”由运输、接收、倾倒等环节组成，每个环节分工明确，货主、运货人、接货人基本互不见面，联络主要靠移动网络。同时延伸出黑色产业链，源头企业通过低价转移污染处置义务，将固废委托给所谓的“环保服务公司”，后通过中间人层层转包，赚取差价。（如图1）有时为了逃避监管，甚至向基层监管人员输送利益，形成地下黑色经济毒瘤，严重污染地方生态环境。

图1 非法固废处置“产业链”示意图

（三）转移方向隐蔽化

案件中反映，近年来转移进入A 省倾倒的固废污染物多来自江浙沪等工业发达地区，转移方向主要是A 省中北部城市郊区和农村偏僻河滩、山坳或弃用的厂矿等地。另一方面由沿海沿江河滩、江堤向内陆市郊、乡村等地转移。这些转移方向和地点选择隐蔽，监管难度大。

（四）倾倒手段多元化

大部分转移运输避开高速和省道，利用各地监督管理等方面的漏洞；有的通过“中间人”协调，灵活选择与接货方联系，随时更换接收点，哪里查得不紧就往哪里去；还有的选择在汛期，长江水流量大，利用夜间倾倒，废物稀释，灭失快，不易被发现，也给执法机关认定数额造成困难。

二、透视溯源：跨省倾倒固废问题症结剖析

固废管理贯穿从产生、收集、运输、贮存到处理、综合利用再到最终处置的全过程，其污染形式可能跨越水体、大气和土壤等多种介质，且往往跨越多个行政区域，涉及生产者、运输者、处置者等多个主体［2］，一定程度增加了固废污染防治工作的复杂性和监管难度。透过发掘深层次原因，可以归纳为以下方面：

（一）环境保护区域一盘棋意识还有待加强

由于省域之间缺乏环保“一盘棋”的共识，亦缺乏共管共治有效机制，往往易形成“各扫门前雪”的局面。纵观各地污染防治防控能力、处罚政策，往往发达地区的环境资源监管防治制度相对健全，对排污的处罚力度更大，源头企业为了逃避处置义务和地方监管，降低固废处理的成本，选择将固废跨省向欠发达地区倾倒。逐渐形成了为躲避处罚、降低处置成本、逃避处置义务的长途转移路线，也造成城市环境治理难题。

（二）固废无害化处理能力不足

企业生产发展导致固废污染物增加，地方政府对固体废物污染处置工作的中长期规划缺乏前瞻性，形成固废的产生量与处理能力之间不对称。同时提高处置能力，又遭遇选址困境，容易陷入“邻避困境”［3］，导致区域性的固废产生种类、总量与其自身的资源化利用和无害化处理能力不对称。

（三）非法经济利益的驱动

固废尤其是危废处置的成本较高，对于处置企业资质要求也较高，处置成本花费大。在降低成本的经济利益驱动下，排污企业往往在处置企业选择上不注重实质性审查，一些伪造资质的企业趁机逐利承接固废处置项目，置环境责任于不顾，擅自违法转包、分包，采取隐蔽倾倒处理。

（四）源头企业未有效履行义务

由于固废污染违法犯罪责任承担方式单薄，系统完备的环境修复补偿机制尚未真正建立，在打击处理违法转移倾倒固体废物的过程中，非法转运、倾倒行为人承担责任能力有限，而源头企业义务履行不够，执行的措施相对偏弱，一定程度上还存在着强审判、弱修复的特征。

三、破解之道：跨省倾倒固废案件的系统治理

固废污染防治是践行习近平生态文明思想的重要一环，也是“十四五”期间环境治理工作的重要任务。结合本文主题，立足推动区域固废治理实践，建议从长三角一体化发展的视角，进一步强化源头治理和区域联防，努力推动固废处理朝着“三化”方向迈进。

（一）“基石”：从严落实司法防治举措

第一，注重发挥好司法在固废（危废）治理中的打击、预防和修复等功能，树立注重预防、修复为主、公众参与等现代环境司法理念。刑事方面：应坚持惩罚与预防并重，坚持以办理重大、典型跨省非法倾倒案件为切入点，将常态化打击与常态化警示同步推进，形成巩固效应；民事方面：坚持发挥环境资源民事审判的救济和修复功能，严格贯彻损害环境担责、全面赔偿原则，注重发挥诉前磋商、司法确认等制度优势，依法追究赔偿义务人承担环境修复、赔偿损失等法律责任，依法保障人民群众的环境权益；行政方面：坚持强化行政审判预防功能，通过审理固体废物污染防治的行政处罚、行政许可、行政强制等案件，监督支持行政机关依法及时履行监管职责。

第二，注重发挥公益诉讼职能作用，以公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼为切入点，持续完善环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等审判规则，探索适用环境保护禁止令、专家辅助查明等审判机制，创新修复生态环境等裁判方式，促进责任承担。

第三，进一步健全环境资源、自然资源等行政执法与刑事司法衔接机制，强化法院与检察、公安、行政执法部门的分工配合，探索构建跨区域和流域的司法协作机制，健全包括法院调解、行政调解、民间调解、仲裁、协商、磋商、约谈等在内的多元化纠纷解决机制，拓展固废跨地区合作的方式和举措。

（二）突破：创新完善固废污染异地补偿机制

当前，一些发达城市，例如，北京、上海、广州等地建立了垃圾异地处理经济补偿机制，对固废处置设施所在地区等实施横向生态保护补偿。A 省在推进长三角环境保护一体化建设过程中，亦可通过强化个案协作，加强与江浙沪开展区域合作。一方面，建议在强化省内固废消纳和处置能力的基础上，统筹区域间固废处置设施建设，研究在相邻地市之间建设跨区域危废综合治理和能力提升计划，促进区域间危废储存中转、处理处置设施的共建共享。探索运用环境社会补偿机制，包括货币补偿与非货币补偿、短期与长期相结合等方式，加强发达地区对欠发达地区固废处置机构等环保设施的援建、帮扶和补偿，促进欠发达地区固废综合处理能力的提升；另一方面，通过建立合理的固废处理定价机制，或运用排污权交易、生态补偿等经济手段，探索完善固废流出地对流入地环境损害补偿方式，引导源头排污企业强化环境保护责任，积极开展技术升级，降低处置成本，履行固废无害化处置义务，促进固废处置过程从“严防死守”到“清淤疏浚”。

（三）关键：健全跨省区域联防手段

注重发挥司法作用，通过案件大数据，及时发现监管漏洞，有效将问题反馈至监管前端，推动构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的监管体系。第一，完善产废企业目录管理。对源头企业已经运行的环保设施进行全面摸底排查，做到底数清、情况明，督促企业全面开展环保设施设备的安全风险评估，对其安全性、安全防范措施符合性等进行专业论证，查找监管漏点。第二，健全跨区域转移监管的法律机制。建议督促引导企业建立危废管理的档案，统筹在长三角地区建立统一的固废跨区域转移电子联单制度，进一步拓展跨省转移智慧监管的范围，统筹推进各类固废跨省转移的网上审批。第三，强化部门联动管理责任。从源头、中间、末端三个环节全面打击固废倾倒违法链条，探索建立固废流出、流入两地部门间不同层次的合作机制，进一步健全关联地区执法部门在证据固定、违法行为人控制等方面制度设计，补齐防治短板。第四，创新扶持固废处置行业发展。鼓励有条件的地区开展区域合作，立足固废种类、产能和发展趋势，合理布局并引导和扶植行业发展，吸引更多社会资本和高科技企业进入危废处理领域，提升危废自我消纳和处置能力。

（四）抓手：有效压实源头企业责任

固废跨省防治的重要抓手是落实源头处置，从源头处压实责任，才可做到全程可控。第一，坚持前端评估，督促产生、贮存、运输、处置固废的企业，在项目开展前认真了解相关法律法规和政策要求，评估计划采取何种措施以防止或者减少固体废物污染。例如，工业固废产生单位应当依法实施清洁生产审核，合理选择和利用原材料、能源和其他资源，采用更加先进的生产工艺和设备，减少工业固体废物的产生量，降低其危害性。第二，坚持过程管控，企业在生产经营过程当中，引导其结合新《固体废物污染环境防治法》的相关要求，建立管理台账，如实记录工业固体废物相关信息，做到可追溯、可查询。对于危废生产经营单位，除了建立管理台账外，应根据企业自身情况及时将危险废物的相关数据通过系统如实申报到有关信息平台。第三，坚持末端善后。产生固废的单位特别是产生危废的单位需要终止生产的，应当将已收集待处置的危险废物、自产废物委托有资质企业利用处置，对经营设施、场所包括设备、土壤、墙体等采取措施消除污染，并依法注销其危险废物经营许可证。此外，需要进一步健全企业强制性信息披露和环保信用评价制度，完善公众监督、举报反馈和奖励机制，依法维护多元主体的知情权、参与权和监督权，通过多元监督促进源头企业压实责任。

（五）依托：大力推动环境资源法治宣传

A 省作为长三角区域的生态保护屏障，在保护长三角下游省市生态环境方面起着重要的作用①《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》，长三角一体化发展领导小组办公室制定。，加强固废污染防治，遏制跨区域转移倾倒，推进“三化”处理，还需要从提高全民意识上努力，进一步推动全社会协同共治。第一，建议继续大力做好《固体废物污染环境防治法》宣传，深入解读固废法及配套法规中的新制度、新办法、新举措，进而广泛提升全社会固废污染防治意识，形成固体废物污染防治全民行动。第二，建议进一步加大教育培训力度，开展对基层行政执法人员的教育培训，逐步将固废防治教育融入国民教育体系、职业培训体系。同时注重创新宣传培训方式，利用“六五”环境日、全国低碳日、全国节能宣传周等广泛开展宣传教育活动，推动普法教育进社区、进学校、进企业，提高宣传教育的覆盖面和效果。第三，建议加大固废污染防治信息公开力度，通过联合召开新闻发布会、制作白皮书等形式，适时发布跨省非法倾倒固废案件的典型案例，及时回应社会舆论关注关切，引导广大公众和社会各界更加积极地参与到固体废物跨区域转移污染防治这项工作中来，努力营造更加良好的社会氛围。