美国区块链治理的策略与前景

【内容摘要】  技术治理的核心在于平衡发展与安全二者的关系，而国家在治理新兴技术的过程中都会面临“科林格里奇困境”，特别是区块链作为一项新兴技术，在发展过程中已经处处展示了其“颠覆性创新”的特征。一方面，区块链技术是构建信任机制的新方案，也是元宇宙、Web3.0等下一代互联网的“关键基础设施”；另一方面，由于区块链技术的去中心化、难以篡改等特点，基于区块链技术的加密货币也被不法分子利用以实施洗钱、勒索等犯罪行为。这不仅冲击了全球金融治理体系，而且颠覆了美国金融霸权的运行逻辑。有鉴于此，拜登执政后，一改自奥巴马政府以来对区块链技术放任自流的治理态度，转而主动介入区块链技术的发展进程。拜登政府引入“负责任创新”理念，以“全政府监管”为手段，一方面将区块链中可能危害美国霸权与国家安全的部分“关进笼子里”，避免技术负面影响引发系统性风险；另一方面，积极稳定市场预期，鼓励社会资本在安全有序的基础上投入到区块链技术生态，形成市场需求带动科技创新的正循环，进而达到区块链技术服务美国霸权的目的。

【关键词】  区块链  技术治理  负责任创新  美国霸权

【作者简介】  蒋旭栋，华东师范大学与上海国际问题研究院联合培养博士后（上海  邮编：200062）

【中图分类号】 D871.22            【文献标识码】 A

【文章编号】 1006-1568-（2023）04-0136-21

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202304008

新兴技术治理的核心是平衡创新发展与安全风险之间的关系。目前，区块链治理中的主要矛盾在于“科林格里奇困境”（Collingridge Dilemma），即一项技术的社会后果并不能在技术生命的早期就被预料到，但当技术产生不良后果時，其往往已经成为整个经济和社会结构中难以剥离的一部分，以至于难以对其进行控制。 区块链技术的治理问题与“科林格里奇困境”高度吻合，特别是区块链技术在野蛮发展状态下所引发的一系列经济、社会与国家安全问题，已经迫使行政主管机构不得不认真思考治理之道。

当前，美国是区块链技术创新最多、应用最广、市场最大的国家。拜登执政后，对自奥巴马政府以来的区块链政策进行了微调，最明显的就是在2022版的美国《关键与新兴技术清单》（Critical and Emerging Technologies， CETs）中对区块链技术“降级”。同时，拜登政府在2022年3月发布了《确保数字资产负责任发展的行政令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets，以下简称“《行政令》”），明确了6个优先事项：消费者和投资者保护、金融稳定、打击非法金融活动、金融包容性以及负责任的创新、确保美国在全球金融体系和经济竞争中的领先地位；同时，要求财政部、美联储、商务部等主要行政部门做好数字资产的优劣态势及风险评估工作。 《行政令》的发布既是对美国国内长期围绕加密货币、数字资产、区块链技术等具体治理方式的总结，也明确了以“负责任创新”为前提的创新发展指导思想。因此，拜登的治理策略能否让美国区块链技术摆脱“科林格里奇困境”的桎梏，在加速技术创新的同时避免系统性风险的发生，进而引导区块链技术服务于美国霸权，是本文研究的核心议题。

一、“科林格里奇困境”：美国区块链治理面临的挑战

作为一项颠覆性技术，区块链发展不同于量子物理、核工程等领域在发展早期需要政府给予保护和投入。区块链的发展是“自下而上”“因利而动”的，其发展早期并无政府介入，因此该技术从一开始就处于自发生长甚至是“野蛮生长”之中，进而使政府面对的“科林格里奇困境”愈发突出，治理难度也愈发加大。而且，对美国政府而言，区块链治理不仅是国内技术治理的问题，更由于其对现有金融秩序、数字空间的颠覆性影响，已经影响到美国霸权的稳固。因此，美国对于区块链治理的紧迫感正在上升，对突破“科林格里奇困境”的需求不断扩大。

（一）技术治理中的“科林格里奇困境”

“科林格里奇困境”由英国学者大卫·科林格里奇（David Collingridge）提出。他注意到新兴技术的发展与社会认知的变迁并不同步，甚至相互背离。新兴技术在发展之初，社会认知无法跟上。当技术危害较轻时，没有人会认识到修正技术路径的必要性；但当技术的危害变得广为人知时，再要去控制技术发展路径，就变得异常困难且代价高昂。 “科林格里奇困境”的提出旨在确立一个分析框架，从而更有效地指导技术控制的具体战略。而在更广泛的意义上，“科林格里奇困境”也经常被用来说明如何在知识不够用或在有争议的环境中管理不确定性或防范潜在的风险。

“科林格里奇困境”揭示了政府技术治理的核心难题：不确定性与滞后性。政策源于认知，而认知源于实践。针对新兴技术的发展究竟会造成什么样的后果这一问题，没有人能够给出确切的回答，正如人工智能的发展在带给人们高效和便利的同时，也可能造成更大的数据安全风险与伦理隐患。技术进步是一柄“双刃剑”，政府需要确立技术伦理规范，引导科技向善发展。但是，由于“科林格里奇困境”的存在，科技进步的速度远远超过政府监管更新的速度，政府往往只能亦步亦趋，在不断试错中前进。然而，实践中政府往往并不能等待创新与治理的平衡自动出现，因为技术失控的风险太大，正如核武器出现后必须要加强国际监管一样，在发展的过程中对新兴技术进行监管介入十分必要。因此自20世纪80年代以来，很多学者都提出了不同方案来缓解“科林格里奇困境”。其大致可以分为两种路径：一是预测技术创新可能产生的负面后果，进行早期干预；二是让技术创新顺其自然，在风险出现后再去解决它。

第一，預防性治理。持这一类观点的学者认为困境的本质是“节奏问题”，即政府跟不上技术变革，政策出台总是慢一拍，线性发展的政策调整不可能赶上指数式发展的技术变化。

对此，西方学者提出一种“预防原则”，对可能形成的技术风险进行早期干预。亚当·蒂勒（Adam Thierer）对这一原则的解释是：“在科研人员能证明它不会对个体、团体、特定实体、文化规范或各种现有法律、规范等造成伤害之前，不应接受新的创新。” 而且蒂勒认为“从某种意义上说，‘科林里奇困境只是对‘节奏问题的重复，先发制人地控制新技术的问题较为容易，因为新技术还很年轻，更容易管理。” 在实践中，“预防原则”更容易被决策者接受。例如，在人工智能的监管中，中国重视对科技伦理的引导工作。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强科技伦理治理的意见》中提出，要加强科技伦理治理制度保障，制定完善科技伦理规范和标准，建立科技伦理审查和监管制度等。

段伟文研究员认为，“对这一问题的根本化解之道是将其作为科技创新的内在环节，将科技伦理规范和价值观作为从0到1创新的有机目标。具体而言，为了促进科技创新的发展，应从价值观和伦理规范等软约束入手，尽早在科技活动的全过程引入伦理治理框架，以提升相关责任主体的社会伦理风险意识，促使他们在具体的创新实践中思考行为的对错，做出合乎正确价值观和伦理规范的抉择。”

第二，敏捷治理。“敏捷治理”（Agile Governance）这一概念借鉴了计算机软件项目管理中“敏捷开发”的理念。“敏捷开发”强调在软件开发过程中根据用户反馈持续进行更新迭代，根据遇到的问题发布新版本予以解决，从而让软件更加完善。这是一种“过程论”理念主导下的产物，强调边使用边完善，而非毕其功于一役。2018年，世界经济论坛上“敏捷治理”作为一种新兴的技术治理范式被正式提出，旨在让各国政府改善第四次工业革命时代下的政策制定和实施方式，致力于实现快速反应、灵活、有包容性和可持续的决策过程。与传统的基于计划的决策模式相比，“敏捷治理”的核心在于快速反应能力。“敏捷治理”需要对技术发展中的突发情况做持续准备，主动出击，不断在变化中学习并加以应对。其关键在于“个体和互动”高于“流程和工具”，响应变化高于遵循计划。“敏捷治理”需要决策者与创新者密切合作，让更多的利益攸关方参与治理，通过快速迭代、建立持续监控机制、不断升级治理政策、确保知识共享、形成更加包容的政策制定模式，从而实现政策的合法性。当前，技术发展已经远远超出公共部门原本所制定的激励政策、法律法规和规范体系。现有的技术基础设施甚至比公共政策更能影响民众的日常生活。因此，需要跨部门协作治理的新模式来应对21世纪的挑战和机遇。

（二）区块链治理中面临的“科林格里奇困境”

作为一项颠覆性技术，区块链的发展历程本身就对“科林格里奇困境”给予了较好的注解。与核物理、量子物理、航天科技等在发展早期需要政府资助的科学研究截然不同，区块链技术有较强的“自下而上”由市场驱动的特征，所以在区块链发展的很长一段时间里，政府的角色是缺失的，更谈不上去监管或者治理。因此，区块链在自由放任的发展过程中暴露出一系列技术风险，如利用区块链技术洗钱、为加密货币“挖矿”而引发能源危机、黑客组织利用加密货币做不法交易等。这些都诠释了“科林格里奇困境”下的治理困局，即区块链技术的危害性在发展早期无法被预测，但是在区块链技术滥用而引发的各种风险被感知时，又将难以对其进行管控。2021年，美国的区块链技术市场估值约为8.8亿美元， 已经成为一个重要的新兴市场领域，政府已经难以用“强制关闭”等手段去压制技术发展。若进一步回溯区块链技术的发展历程，可从三个维度来探讨区块链技术面临的治理挑战。

第一，认知维度。人们最初并不知道何为区块链，更不知区块链所造成的危害或带来的利益。从美国国会议员对区块链的认知变化就可看到立法者在面对新兴技术时的迟钝。根据美国政府网站的统计，2013—2021年，美国国会就区块链问题举办了共189场各类型听证会。 起初，美国国会议员对区块链的认知同于比特币，如2013年11月举办的两场涉及区块链技术的国会听证会便以《超越丝绸之路：虚拟货币的潜在风险、威胁和承诺》和《虚拟货币的现在与未来影响》为主题。这一认知直到2018年才发生改变。2018年2月，美国众议院召开名为《超越比特币：区块链技术新兴应用》的听证会，重点探讨了区块链技术的变革性及其在金融领域之外的应用价值。到2021年，美国议员已经不再满足于探讨应用层面的问题，而是开始从数字空间的未来发展来前瞻性地思考美国国家治理与技术发展的关系。同年12月，美国众议院举办了名为《数字资产和金融的未来》的听证会，多数议员不仅不再对加密货币充满警惕，反而开始思考如何鼓励区块链从业者合规地发展业务，并让区块链技术服务于美国的科技创新。

第二，时间维度，即政府监管的步骤问题。事实上，由于技术发展充满不确定性，技术在社会层面影响的复杂性更是难以预计。美国立法者在制定政策时，必须要面对决策中的政策取舍问题（trade-offs）。“取舍”是一个基于机会成本的经济学概念，即任何决策都要付出代价（成本）。然而，在“科林格里奇困境”下，决策的成本与收益并非一目了然，往往需要不断地在“迷雾”中前行。有鉴于此，美国学界开始提倡“敏捷治理”的概念，希望改变原本“科层式”的、自上而下的、基于特定流程的治理模式，而是转变为一种常态化、主动响应、基于技术变化并不断改进的政府治理架构，从而提高政府应对技术风险的能力。 当然，这类方法目前亦只是理论界为应对“科林格里奇困境”的一种构想。在面对区块链技术这类颠覆现有治理模式的新兴技术时，要做到“响应前置”“敏捷治理”则仍有较大困难。

第三，价值维度。区块链的价值形成路径是反传统的，不免会受到利益集团的阻挠。二战结束后，《科学：无尽的前沿》报告中所确立的“科学疆界取代地理边疆”“独立自由的科学探索”“科学创造美好未来”等概念已深入人心，成为美国全社会的普遍共识。但在进入21世纪后，随着跨国垄断企业的发展，科技进步的驱动力逐渐下沉，不再局限于学术机构，企业成为推动科技进步的重要力量。特别是区块链技术的发展不同于核物理、量子计算、人工智能、生物基因等在科技发展早期需要依赖政府资助的发展路径，而是基于市场自发推动并形成的颠覆性技术。美国政府认为量子科技是类似于核物理那样的科技创新，政府需要在其发展早期提供必要的资助，以便研究团队可以生存下来，保障项目有足够的经费开展研究。但是在区块链治理的过程中，“科学—政府—市场”呈“弱关联”，企业甚至个人在推动区块链技术发展过程中起到了主导作用。因此，虽然很多美国初创企业对区块链情有独钟，但是美国政府却迟迟未发布相关产业扶持政策。

（三）区块链“科林格里奇困境”对美国霸权的冲击

由于区块链所具备的“去中心化”与“匿名性”特征，其技术滥用的风险正在冲击美国霸权的基础——金融霸权。譬如，加密货币被黑客滥用，可能引发国家安全风险。区块链以“去中心化”的方式运行，与当前的中央清算程序不同，每个区块链所有者都有单独的访问权限，这就让基于区块链技术的加密货币成为非法跨境交易与洗钱的首选。同时，加密货币绕过金融监管，或将危及美国金融安全，甚至消解美国的经济制裁能力。

除公共部门外，区块链技术也在削弱美国互联网巨头的权势，进而瓦解美国网络霸权。鉴于美国百年来的技术积累，及其对全球人才的吸引力，他国要想在既定的赛道上赶超美国非常困难，但是区块链技术所具备的去中心化治理能力，正在给其他国家开辟另一条可能超越美国的道路。特别是当前互联网发展正面临一个历史性节点，很多人将未来的互联网形态称为Web3.0。Web3.0与之前互联网发展最大的不同在于，其实现了去中心化的发展。Web 3.0将让个人用户突破数字平台的限制，让每个人都拥有掌控个人信息的权力。届时网络空间里的每个人都有自己的数字身份，自己的数字资产，数据可以存储在自己的区块链中，也就不必依赖平台的集中管理了。若互联网变革确如有关预期，那将彻底瓦解互联网巨头的权力，进而沉重打击美国持续至今的网络霸权。

二、美国区块链治理的策略

“科林格里奇困境”是新兴技术治理中难以跨越的一道坎，美国面对区块链技术治理也是如此。美国在奥巴马政府和特朗普政府期间放任自流的态度，已经让区块链的发展陷入无序状态之中，并让区块链的负面影响不断暴露，到了不得不去治理的程度。所以，拜登政府引入了“负责任创新”的理念，以“全政府监管”为手段，驱动区块链技术朝着安全有序的方向发展，进而在数字经济时代维护好美元霸权。

（一）价值导向：负责任创新

第一，从学理上讲，负责任创新（Responsible Research and Innovation）源自德国学者海斯托（Hellstr?m）在2003年提出的概念，主张以“负责任”为前提，进行技术管理与风险评估。 负责任创新强调创新驱动科技进步，促进世界发展；倡导各创新主体发挥对科技发展方向的引导作用，使科技创新以更加恰当的方式发挥正向作用；要求创新主体从最开始的研发环节就将伦理引入考评机制，将伦理的作用由事后评价转为事前参与，在考虑多利益攸关方各自需求的前提下，保障在科技创新的全流程中实现“负责任”。客观而言，“负责任创新”将价值规范引入技术治理，将伦理嵌入到技术发展的实际过程之中，目的是为了解决道德超载（moral overload）问题， 进而促进科技善治。特别是在新兴技术与社会发展融合进程不断加快的背景下，新兴技术的出现不断推动人类认知边界的延伸，技术在赋能社会生产的同时也产生了一系列诸如自动驾驶的“电车难题”、生物工程的“基因编辑”等一系列道德与价值观层面的困境。因此，许多学者及决策者开始倾向于从塑造价值观的角度来规范科技发展。例如，2019年欧盟发布的《可信人工智能伦理指南》、2021年中国发布的《新一代人工智能伦理规范》等都旨在将伦理道德融入人工智能全生命周期，让新兴技术在人类社会的基本信条下有序运行。

第二，与人工智能技术治理的逻辑类似，2022年3月拜登政府发布的《确保数字资产负责任发展的行政令》，其核心旨在从价值观层面规范区块链技术的发展路径，尤其是要避免技术中心主义下的技术发展走向不可控的极端。长期以来，很多认同技术中心主义治理路径的学者认为，技术造成的问题就应该利用技术手段来解决。持这类观点的学者将区块链的治理分为链下治理（off-chain governance）与链上治理（on-chain governance）两个不同维度，进而依据不同的应用场景来区分制定区块链运行中的规则。 很多区块链从业者认为，“链下治理”即改造传统的治理模式复杂且耗时良久，应直接把治理的重点放在区块链的“链上”，甚至可以通过改造网络的投票机制，从而实现更公平与更透明的目标。 然而，部分区块链从业者为了经营需要，声称链上治理的优越性要高于链下治理，即认为区块链上任何东西都是透明、公平且民主的，而链下的东西都是不公开的乃至邪恶的。 这样的观点，无疑是走向了极端。有鉴于此，“负责任创新”正是要从伦理与价值观的角度来规范技术创新者的行为，避免技术发展误入歧途而造成无法控制的社会风险。

第三，在实践中，拜登政府正积极引导市场主体开展“负责任创新”。从本次《行政令》来看，其主要集中在三个方面。首先是优先考虑隐私、安全，打击区块链技术的非法使用，尤其是要防范他人利用加密货币破坏美国市场秩序。根据美国参议院国土安全与政府事务委员会的调查，仅在2020年，勒索软件攻击事件就同比增长了150%，支付给网络罪犯的加密货币价值超过4.12亿美元。 因此，加强对加密货币的监管就成为拜登政府区块链治理的首要任务。其次是减少区块链技术发展对气候的负面影响。当前区块链技术的一大缺陷就是能耗过高。以比特币为代表的加密货币为例，据Statista数据库的统计，截至2021年3月，比特币挖矿所需的能耗比2015年增长了66倍，占美国总用电量的2.1%、俄罗斯的8.8%、加拿大的15.4%、法国的18.3%、英国的27%、荷兰的75%。 鉴于现行技术的高耗能，实现更加节能环保的技术发展路径势在必行。由于气候环境政策是拜登政府加强美国全球领导力的核心政治议程之一，因此实现能耗更低的区块链技术创新，也是美国在全球气候治理进程中负责任的一项表现。再次是引导创新主体“科技向善”。区块链作为数字资产的底层技术，正发展成为数字空间“关键基础设施”。随着“元宇宙”、Web3.0、监管科技（RegTech）的兴起，区块链产业发展正迎来新机遇，由此也吸引了越来越多的社会资本投入其中。美国区块链协会（the Blockchain Association）执行董事克里斯汀·史密斯在接受媒体采访时就表示，协会积极与财政部长耶伦等白宫高层商谈，以便让耶伦认识到加密网络的经济价值。 美国区块链研究所（Blockchain Research Institute）亦发布了一份120页的报告，建议拜登政府为加快数字化转型创造需求，使区块链与人工智能、物联网技术等加强融合，增加创新推动力。 在这种产业界愈发活跃、自主创新层出不穷的背景下，传统的事后治理难以适用于区块链的发展，拜登政府亦需引导区块链“技术向善”和防控风險。

（二）具体行动：全政府监管

全政府（whole of government approach）是拜登政府区块链治理的特征，其中白宫起到全面监管与协调的责任。“全政府”是一种公共管理理念，旨在解决治理碎片化、防止各部门自行其是、缺乏协调、分散行政资源等问题，从而实现跨部门的统一行动，进而解决或应对非同寻常的复杂问题，产生“一加一大于二”的功效。 拜登签署的《行政令》中强调了由白宫统筹、开展跨部门协作的重要性，要求财政部、金融稳定监督委员会、商务部、美联储等美国政府相关机构采取前所未有的协调行动，以降低非法使用数字资产所带来的金融和国家安全风险，并要求各机构与美国的盟友及合作伙伴加强协调，以确保国际准则、监管能力和合作伙伴保持一致，有效应对风险， 进而加强白宫在区块链治理中的领导地位，加强机构间的横向联合，打破部门监管壁垒，更有效地整合资源来促进数字资产创新。

从历史发展的脉络来看，从特朗普再到拜登执政，区块链治理正由各部门自行其是的分散管理转向白宫统籌的“全政府治理”。最初，在特朗普政府成立后的很长一段时间内，白宫对区块链技术一直采取自由放任、市场化的态度，只在必要时监管。区块链技术并未出现在美国的创新发展战略之中，也不是政府重点扶持的技术。2018年10月，美国国家科学技术委员会（National Science and Technology Council， NSTC）发布的《先进制造中的美国领导战略》也只是将区块链技术置于“未来智能制造系统”这一章中的“制造业的网络安全”小节之下，旨在利用区块链技术保障关键技术信息安全，将其部署在智能制造设备的安全系统之中。 而且2019年初美国白宫科技政策办公室（OSTP）发布的两篇报告，即《美国将主导未来的产业》与《美国引领科学技术世界》均未提及区块链。 尽管特朗普政府将发展美国创新科技作为确保美国科技优先、巩固美国霸权、强化与中国竞争的关键工具，但是区块链并未成为美国政府的优先选项，在这一时期区块链远不及人工智能、量子科技和5G技术更容易获得青睐。

之所以如此，不是特朗普政府忽视了区块链技术的重要性，而是其对区块链技术发展刻意“置身事外”，不主动介入，鼓励由市场自身驱动的发展。2019年3月，在华盛顿特区举行的第四届区块链峰会（4th Annual DC Blockchain Summit）上，负责经济增长、能源和环境的时任副国务卿曼尼莎·辛格（Manisha Singh）在谈到区块链技术的未来以及美国政府在其发展中扮演的角色时表示，美国政府一直密切关注区块链技术的发展，现阶段有必要采取不干涉的方式；美国希望看到其他国家采用宽松和兼容的法规，这样私营部门就有创新和完善区块链潜在新用途的空间；但是，有时候政府能做的最好的事情就是置身事外。 在特朗普政府团队看来，区块链技术本身就是市场自发运行的产物，崇尚自由市场的共和党政府没有必要去干预。而且，区块链是一种去中心化的技术，它的发展冲击了传统政府对于中心化治理的准则，使得政府监管无从下手。既然难以监管，保持观望便成了2019年之前特朗普政府对待区块链的主要态度。

然而，特朗普执政时期对区块链技术的“自由放任”策略在2019年下半年发生了转变。首先做出转变的是美国国会。2019年7月，美国国会批准了《区块链促进法案》（Blockchain Promotion Act of 2019）。该法案要求在联邦政府层面成立专门的区块链工作组，推动区块链技术在非金融领域的运用，以保障美国的区块链技术创新和领先地位。2020年10月，美国政府公布了《国家关键技术和新兴技术战略》（National Strategy for Critical and Emerging Technologies），列举20个需要重点发展的高科技行业，区块链不仅被列入美国关键与新兴技术的清单之中，而且被视为国家安全技术而纳入技术管制之列。 这一态度转变的背后原因，是区块链技术的日趋成熟。特别是区块链技术加持下的数字货币发展，成为推动特朗普政府对区块链技术的态度从“积极关注”转向“主动扶持”的关键因素。

2021年拜登执政后也延续了加强在区块链治理领域领导力的基调，同时在具体的政策上采取了不同于特朗普政府的策略。最明显的表现是，在2022年2月推出的新版《国家关键技术和新兴技术战略》中，区块链技术不再作为独立的技术门类出现，而是被归入了“金融技术”的目录中。可见，不同于特朗普对区块链金融化的质疑，拜登政府开始正视区块链的金融属性，并将区块链技术作为推动美国金融领导力的武器。从立法领域来看，拜登执政后的美国第117届国会是对区块链技术最为积极的一届国会，仅在2021年度内就已经提出了25项针对区块链的法案。 2021年5月，美国参议员辛西娅·拉米斯（Cynthia Lummis）等设立了一个“金融创新的核心工作组”，专注于数字美元及金融监管等问题。2021年6月，美国众议院金融服务委员会（House Committee on Financial Services）主席、众议员玛克辛·沃特斯（Maxine Waters）成立了一个“数字资产工作组”，专注区块链在数字资产确权等方面的运用与制度创新。由此可见，美国的立法者与行政部门自2021年起，逐步视区块链技术为基础的数字资产领域，并积极介入与引导该领域朝有序可控的方向发展。进入2022年，美国对区块链的治理进程明显加快。2022年3月，拜登签署《确保数字资产负责任发展的行政令》（Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets），用行政令的方式来统筹各方面资源，确保跨部门合作的稳定性，进而确保美国在全球金融体系和技术前沿的领导力。2022年7月，白宫就是否要在科技政策办公室工作中增设一个区块链与加密问题顾问开展讨论。2022年9月，白宫发布全球首个综合性的《数字资产负责任发展框架》，该框架综合了此前《行政令》中要求各部门提交的各类报告，反映了政府、行业、学术界和民间社会不同利益相关者的意见和专业知识。上述文件共同阐明了负责任且清晰的数字资产开发框架，并为国内外的进一步行动铺平了道路。这些报告呼吁各机构通过启动私营部门的研发以及帮助尖端的美国公司在全球市场上站稳脚跟来促进创新。与此同时，他们呼吁采取措施缓解下行风险，例如加大现有法律的执行力度以及为加密货币挖矿制定常识性效率标准。基于美国央行数字货币（CBDC）的好处和潜在风险，相关报告鼓励美联储继续其正在进行的CBDC研究、实验和评估，并呼吁成立一个由财政部领导的机构间工作组来支持美联储的努力。

（三）现实目标：护持美国霸权

作为颠覆性技术的区块链，不仅颠覆传统的治理模式，而且对美国霸权构成直接的冲击。其中，最为明显的案例当属基于区块链技术形成的加密货币市场。当前，加密货币正成为他国规避美国经济制裁的工具之一。2022初以来，俄罗斯就使用加密货币消解美国制裁的影响。有鉴于此，为避免区块链技术成为美国霸权的“漏洞”，拜登政府在不断加强加密货币监管的同时，也在设法促进加密货币及其衍生技术服务于美国的金融霸权。因此，《行政令》的重点是要推动数字美元建设。《行政令》要求在加强监管的基础上，探索美国中央银行数字货币（CBDC），指定美联储继续对美国CBDC开展评估与开发工作，包括制定一项更广泛的美国政府行动计划，评估美国CBDC的潜在技术能力、基础设施以及保护美国利益的具体方式，同时还应确保国际合作，让美国在该领域继续发挥领导作用。

对数字货币的探讨并非新鲜事，早在2014年中国人民银行就成立了专门的“数字货币研究组”，探讨数字货币的监管框架及发行国家数字货币的可行性。事实上，美国政府早就将数字美元列入政治议程，將其作为护持美国金融霸权的重要工具，但因历史包袱过重、利益牵涉过广而步履蹒跚。2019年是数字货币发展的关键年份，随着区块链技术的发展与成熟，这一年美国互联网巨头脸书（Facebook）提出要打造一款去中心化、无国界的加密货币Libra，进一步加速并加深了各国对于数字货币发展的关注与研究。2019年8月，英国央行行长马克·卡尼（Mark Carney）发表题为《当前国际金融体系货币政策面临严峻挑战》的演说，其中指出数字货币将成为“合成霸权货币”（Synthetic Hegemonic Currency），并认为数字货币将会产生制衡美元霸权的效果。如果数字货币的贸易份额上升，美元强大的溢出效应就会减弱；如果围绕数字货币发展出一种全新的金融架构，将取代美元在金融市场的主导地位，进而抑制美元对全球贸易的霸权影响，缓和美元波动对全球金融的周期性影响，降低全球资本流动的波动性。 同年8月，美国普林斯顿大学教授马库斯·布伦纳梅尔（Markus K. Brunnermeie）、哈罗德·詹姆斯（Harold James）提出“数字货币区域理论”（Digital Currency Areas），认为数字货币将成为跨国界、系统性、重新定义支付和用户数据交互的方式。数字货币与传统法定货币的竞争将加剧，进而引起国际货币体系的动荡。今后可能呈现两种图景，一种是美元数字化，另一种是形成跨国界的数字货币区域。 以美元为中心的全球货币体系是美国全球霸权赖以维系的根本所在。拜登执政后面对的是一个总市值达3万亿美元，超过16%的美国人都已参与投资的庞大市场，其所签署的《行政令》和发布的《数字资产负责任发展框架》，本质上都是为维护美国的金融霸权而进行的工作。

三、美国区块链治理策略的影响

为摆脱“科林格里奇困境”，拜登政府引入“负责任创新”的理念，以“全政府监管”的合规治理为手段，引导区块链技术与资本市场的良性互动。拜登政府的治理策略选择，不仅将改变美国的区块链创新生态，也会对美国财政收支与中美战略竞争产生较为显著的影响。

（一）对区块链创新生态的影响

区块链技术不同于其他的技术创新，它并不依托于某种科技战略或美国国家实验室等官方背景，而是在市场需求的基础上自发形成的技术创新。从创新生态的角度来讲，美国自进入21世纪以后就一直调整“政府与企业”“行政与市场”的科技创新关系，希望通过“公私合作伙伴关系”等方式更高效地推动科研成果的转化。本就“自下而上”依托于市场发展起来的区块链技术，毫无疑问成为了市场主体推动技术创新的现实案例。拜登政府所需要做的便是建立一个安全有序的市场环境，利用市场机制引导产业界与创新主体自发推动区块链技术发展，并形成相关成功案例，从而更好地推动美国今后的科技创新。具体而言，拜登政府的治理策略对区块链的创新生态至少起到了三方面推动作用。

第一，增加创新市场的确定性。前文提及，由于在拜登执政之前的很长一段时间内，区块链技术处于自由放任的“蛮荒发展”阶段，进而衍生了一系列“数字黑产”。特别是在以加密货币为代表的数字资产领域，这一领域的发展是否合法，政府究竟会采取何种监管手段、监管到何种程度等，对社会资本而言都充满着不确定性，这就导致社会资本始终不敢进入区块链技术领域进行大规模投资。拜登执政后，《行政令》的发布表明，美国监管层对区块链技术以及依托该技术发展起来的加密货币市场的认知已经完成了从“虚拟货币”到“数字资产”的转变。同时，美国政府此举亦给社会资本以明确的区块链定位，即美国并不是反对加密货币产业的发展，而是要各类创新主体“负责任创新”，安全有序地发展相关技术并推动市场建设。

第二，促进创新要素市场化，同时规避系统性风险。拜登政府区块链治理的核心思路是通过监管规范化，为区块链技术设置发展的边界，严防技术风险外溢；而在其他方面赋予区块链技术自由发展的空间，即建设区块链技术安全有序发展的合规市场。拜登政府以“负责任创新”为引领，“全政府监管”为手段，主要依托自由市场向技术发展提供资金，引导资本的投资路线，进而形成一个完整的创新产业链。从表面上看，拜登政府在推动区块链技术创新上力度不足，特别是联邦层面并无明确的技术投资战略。但是，这恰恰反映了拜登政府区块链治理的内核，即淡化政府在科技创新中的角色，鼓励私营部门在科技创新中发挥主导作用，通过技术创新与市场需求的互动，让企业能够自主实现盈利，从而自主创新，进而形成由市场需求推动科技创新的正循环。

第三，依托市场塑造“美式模板”的区块链技术国际标准。从技术全球化的角度来看，企业作为区块链技术发展的“引擎”，有助于美国主导区块链技术市场的全球扩张，如同微软的操作系统、谷歌的安卓系统、脸书的社区生态等都有关类似的经历。与此同时，随着企业的全球扩张，技术标准也将随着企业一道向外拓展，最终在潜移默化中完成美国企业标准向全球标准的转变。这种转变远比政府通过国际协调来得更高效、更持久。特别是在Web3.0方兴未艾之际，共和党众议员帕特里克·麦克亨利（Patrick Mchenry）曾在2021年12月举行的国会听证会上表示，“要确保Web 3.0革命发生在美国。” Web3.0为何如此重要？因为这代表着互联网的未来，而美国在冷战后能一直保持霸权优势，恰恰就在于其主导了信息技术革命。无论是第一代静态页面的互联网Web1.0，还是提供用户与页面互动的Web2.0，美国始终站在时代潮头，并且已经形成了基于信息技术的美国企业利益集团。区块链作为新一轮互联网变革的核心驱动力，提供了Web3.0的底层技术架构，将重构数字空间内的生产、交换、消费等环节，催生新技术、新产品和新业态。一旦随着美国区块链技术企业再次成功地在全球扩张，那么自然就会形成美国模式下的国际区块链标准，进而就会让美国获得未来数字空间内“基建”领域的独占权，让美国在Web 3.0时代继续维持数字霸权。

（二）对美国财政的影响

财政是国家治理的基础，对数字资产征税将有助于弥补美国的财政缺口。自2008年国际金融危机后，美国财政赤字明显增加。2022年美国联邦财政支出超过6.3万亿美元，收入仅有4.9万亿美元，导致财政赤字高达1.4万亿美元。 巨大的财政压力迫使美国寻找新的财源，日益增长的数字货币的资本收益便成为美国国税局的重点目标。时任美国国税局局长查尔斯·雷蒂格（Charles Rettig）指出，美国每年因加密货币损失的税收达1万亿美元。因此，拜登政府决定向加密货币市场征税。

由于加密货币有天然避税的属性，而且区块链技术也增加了征税的难度，所以拜登执政以来，一直在加大对加密货币的征税力度。为强化征税能力，2021年3月美国国税局启动“藏宝行动”（Operation Hidden Treasure），尝试人工核验区块链，以发现是否有逃税的迹象。这一行动也表明，美国国税局将加密货币视为与黄金类似的资产，并据此征税。 就征税这一行为而言，一旦征税也就确立了征税对象的合法性。因此，有研究对比了美国《基础设施投资和就业法案》修正案中第6045条和6050条的内容，认为“美国政府过于苛责数字交易经纪商，它要求美国人成为彼此最隐私的个人和财务记录的保管人。但是现有的数字交易经纪商的技术不可能核验加密货币交易者的个人信息，也就不可能从数字资产持有者那里收到税号等必要纳税信息。所以，最终还是要由更稳定、技术实力更强的金融交易中介，来改善现有的监管框架。”

此外，也有研究指出，当前复杂的纳税监管结构是为适应20世纪的银行业发展起来的，不能满足21世纪政府、企业和个人对加密货币和其他数字资产的需求。因此，必须与联邦和州立法者以及监管机构密切合作，为数字资产制定一个连贯的监管结构，其核心目标是要促进而不是阻碍创新。 值得注意的是，尽管美国国内，特别是加密货币从业者会担心国会的征税计划将抑制加密货币及区块链技术的创新，但是监管加密货币运行进而补充财政收入对美国极为重要。

（三）对中美技术竞争的影响

区块链技术的颠覆性特征不仅撼动了传统的安全边界，而且还让先进技术的拥有者具备了颠覆现有秩序的能力。因此拜登执政后，规避他国利用区块链技术对美国霸权造成威胁便成为这一届美国政府的首要任务之一，特别是要防范中国的超越。

美方认为，中美两国在区块链领域的技术竞争正面临“斯普特尼克时刻”（Sputnik moment）。 “斯普特尼克时刻”原指苏联曾早于美国发射人造卫星，一度在美苏太空竞赛中处于领先地位。现在的“斯普特尼克时刻”则是指中国先于美国发行法定数字货币，进而让中国可能在区块链技术上超越美国，进而颠覆美国霸权。客观而言，中国当前与美国在区块链底层技术和商业运营能力上差距明显，在《福布斯》公布的第三届区块链年度“50强”公司榜单中，总部设在美国的公司有23家，设在中国的仅有6家。 然而，美国依旧视中国为潜在的赶超者，特别是数字人民币的推出进一步加深了美国的担忧。中国在2020年5月开始了数字人民币的试点工作，被美方保守派人士视为中国弯道超车，进而取代美元霸权的策略。2020年6月，美国参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）就声称，“美国需要一种数字美元，美元必须继续在全球支付体系中占据一席之地。它要超越比特币，要比数字人民币更好。” 有人就此施压美国决策层，声称中国政府相较美国已经掌握了区块链和部署数字货币的主动权，一旦中国利用其先发优势，那么就会建立区块链和数字货币的技术标准，其他后来者也会被迫采用中国的标准，而这种情况的发生将彻底颠覆美国在全球金融和互联网基础设施的主导地位，进而威胁美国领导的所谓全球自由民主价值体系。 因此可以预见，在互联网产业变革的未来几年，美国围绕区块链的对华技术竞争将愈发激烈，而美国区块链利益集团也将加大炒作“中国威胁论”的力度以要挟其政府，出台满足这些利益集团的系列政策。

当前，为避免美元霸权被所谓数字人民币威胁，美联储正加速“数字美元”的研究与推广工作。2022年1月，美联储发布了《货币与支付：数字转型时代的美元》报告，探讨美国发行数字货币（CBDC）的利弊，并指出数字美元的发行将有助于巩固以美元为中心的国际金融体系。 2022年11月，根据纽约联储银行创新中心（NYIC）的发布，花旗、汇丰、万事达、富国银行等金融机构开展了为期12周的数字美元试点。此外，美联储于当年7月推出FedNow 服务，目的是为今后推进美联储体系下的“数字美元”进行准备。与此同时，中国数字人民币的发行工作也在有条不紊展开。中国人民银行的数据显示，截至2022年8月底，数字人民币试点地区累计交易笔数3.6亿笔、金额1 000.4亿元，支持数字人民币的商户数量已超过560万家。数字人民币在批发零售、餐饮文旅、教育医疗、公共服务等领域已形成一大批涵盖线上线下、可复制可推广的应用模式。

人类历史上不断有新技术的突破导致旧秩序崩溃的例子。 美元霸权看似牢不可破，但是颠覆性的技术创新往往能形成“降維打击”。随着数字货币的试点与使用，美元体系的脆弱性也会被放大。数字人民币的先发优势，或正在进一步动摇美元霸权。今后，随着数字人民币与数字美元的相继发行，美对华战略竞争也将蔓延到新的领域。

结束语

对于中国而言，区块链技术作为下一代互联网的“关键基础设施”，急需释放稳定发展的预期，为区块链中的非金融应用拓宽发展空间，特别是以下两个方面。一是中国应在安全有序的前提下鼓励资本进入区块链技术领域，加强相关技术研发与运用，形成超越美国的区块链技术生态体系。其中，最为典型的案例是数字人民币。数字人民币在设计之初就明确摒弃了加密货币的技术路径，而是有选择性地采用区块链中的“信任”技术，进而赶在美国之前推向市场，在实践中改进并逐步完善。二是发挥区块链在构建信任机制上的作用。有学者乐观地指出，区块链技术可以实现各国多主体共同监督，能有效提高各国及联合国对某一问题关注的透明度和相互信任度，也能实现更高层次的民主。 也有学者指出，区块链有助于提升全球治理的效率，能更好回应“人类命运共同体”体现的理念。 从这个角度说，如何用好区块链技术赋能中国外交也成为中国参与全球治理的新课题。

[责任编辑：樊文光]