党的领导优势转化为政府治理效能的“组织-技术”互动机制
——基于数字政府建设的思考

王 绪 王 敏

一、问题的提出

提升政府治理效能是政府治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的领导作为中国特色社会主义制度最大的优势，其作用的发挥是政府治理效能实现的制胜密码。沿着这一逻辑基点，学界对这一转化的发生逻辑和运行机理进行了深入分析，既有从中国共产党“自主性政党”的独特属性〔1〕、“政党中心”的复合治理模式〔2〕等方面研究党的领导作为“最大优势”的发生逻辑，又有从党政复合体制的组织结构视角〔3〕、“引领—整合—互动”的治理功能视角〔4〕、“政治势能”〔5〕以及“整体性治理”〔6〕的运行机制视角等角度探讨党的领导优势转化为治理效能的实现机理。尽管这些分析加深了人们对党的领导优势转化为治理效能的认知和了解，但他们大多着眼于宏观层面的静态分析，而政府治理效能作为政府治理的绩效输出，既体现了治理结果与治理能力的结合，也彰显了制度结构与行为过程的统一，因此难以对其内在的结构性因素和能动性过程进行全面而深入的解释。

随着数字化时代的到来，数字化、智能化是新时代政府治理的主线，是驱动政府治理变革的关键。数字政府建设是以数字化创新政府治理理念和方式，推动政府职能转变，建构协同高效的政府数字化履职体系，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务能力，进而实现智能化、协同化、高效性的政府运行状态。换言之，作为一种治理结果，数字政府建设必然带来政府治理体系和治理能力的提升，进而实现治理效能的释放；作为一种治理过程，通过数字技术的运用驱动政府职能转变、制度创新和行为优化，进而化解传统政府治理行为的碎片化、裂解性和低效性是数字政府的基本建设模式。其中，数字技术如何驱动政府行为模式的优化，或者政府如何采用数字技术以更好地履行职能是本文考察的重点问题。然而，无论是理论层面还实践层面，数字技术与政府体系间都存在内在张力，无法通过政府的自致性变革化解矛盾，需要借助外力的强制作用实现二者的结构和功能的均衡。

数字政府建设作为党中央、国务院全面贯彻网络强国战略的重大部署，坚持党的全面领导是其居于首位的基本原则。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》着重强调，“把党的政治优势、组织优势转化为数字政府建设的强大动力和坚强保障，确保数字政府建设重大决策部署贯彻落实”〔7〕。由此，党的领导优势的发挥是数字政府建设的根本保障，数字政府建设以政府治理效能的提升为导向，即是说数字政府建设为探讨党的领导优势转化为政府治理效能的实现机制和内在机理提供了思考的空间。

二、“组织—技术”互动：党的领导优势转化为政府治理效能的一个理论框架

政党最本质的属性是一种政治组织，因此组织研究应该是政党研究的首要视角〔8〕。从组织学的视角出发最经典的分析路径是“组织不仅仅是技术需要的产物，而且是制度环境的产物”〔9〕，外部的制度环境通过对组织的内部治理、结构及其战略的影响和塑造实现组织效率和合法性的统一。基于此思考，信息化时代党的领导下政府治理效能的实现既在数字化的技术环境中施展，又在党政体制的制度结构中得以实施。

(一)组织技术关系理论

信息技术在政府治理中的应用及其治理效能越来越成为理论界所关注的重点话题，最核心的观点集中体现在技术与组织的关系上，经过了“技术决定论”“技术结构化理论”“互构论”的理论演变过程〔10〕。技术决定论将技术看做一种刚性结构，其引入组织后会导致制度变迁并重塑组织结构，进而实现整体治理绩效的可预见性结果。技术结构化理论从技术的社会性和对象属性出发，将技术、行动者和组织结构融为一个框架，强调技术作为组织结构变迁和行动领域结构化过程的“触发器”〔11〕，以及从技术的物质性和社会性两重性出发，强调技术与组织的关系是行动者与技术的互动和制度特征的影响与反向强化的结构化过程〔12〕。然而，结构内视角自我封闭的解释模型，既忽视了技术的应用环境，仅仅从行动者的认知层面解释结构的变迁，也忽视了解释框架中的关键因素，因而不能获得技术与组织关系的内在机制。

实际上，技术在发挥作用的制度环境中具有内生性的特征，在被设计和应用中不断发生改变。基于此，简·芳汀(Jane E.Fountain)提出了“技术执行”(technologyenactment)〔13〕的分析框架，认为技术的物质构件仅代表一种潜在的能力，只有智力结构把它整合到组织结构以及运行过程中才会对个人和组织产生实际作用。在这一过程中技术和组织安排存在互为因果的逻辑关系，技术进入组织是制度和组织安排嵌入的结果，同时技术会改造组织和制度，以使技术逻辑与组织逻辑在互动中相契合。进而言之，在现行的组织安排和制度安排的中介作用下技术得以被执行，反过来被执行的技术在日常运作、官僚政治、规范准则、文化信仰和社会网络中具有内在逻辑和偏好，因而对技术执行的效果产生差异化的影响和未测定性的结果。与此相得益彰，邱泽奇等从技术的实践性出发，认为其具有技术自身的逻辑结构和运行技术所需的组织结构，双重结构都具有一定的结构刚性和弹性，在双重结构的张力和调适中技术和组织相互建构〔14〕，其中发挥关键作用的是双重结构背后的行动者。

(二)党政体制理论

信息技术应用于政府治理的中国情景体现为党政体制的结构形态和制度形式，其中最为关键的行动者是政党政府。中国特色的党政体制的核心要义是党对政治体制的全面领导。〔15〕在结构关系上，党组织与国家机关平行设置，通过前者对后者的结构性嵌入呈现党融于政并与国家权力高度融合的复合型的政治形态。具体体现为，中国共产党是国家的创制性政党，本身具有天然的国家身份，在国家生活中扮演着制度设计者和实践领导者角色，通过把自身的价值理念、组织体系、制度权威和工作方法等“嵌入”国家结构，形塑国家形态、职能、目标和行为，从而形成党的集中统一领导下党政组织互构、职能协同、资源整合和行为协调的整体嵌合的组织形态。在功能运行上，党政复合体制按照“政治—行政”二分的功能耦合与职能分工的运行模式发挥作用，党委政府围绕具体的治理任务展开充分互动，通过引领、联结、动员、整合等具体机制实现政治任务行政化和行政任务法制化的转变，推动治理理念衔接、治理工具相通、治理职能平衡和治理任务实现，从而在“既超越了政党组织的逻辑，也超越了政府组织的逻辑”〔16〕中呈现“统合型治理”〔17〕的实践逻辑。总之，党政体制具有权力结构集中性、组织形态紧密性、运行过程统合性等多重特性，在党政交融的现实状态中党具有政治上高度的权威性，通过自身势能弥补政府科层的局限性，以整体性治理、适应性治理、统筹式动员、强效性激励等措施抵消政府在治理形态碎片化、治理过程程式化、治理成本高昂化和治理结果低效性等方面的固有缺陷。同时，政府的行政工作作为党的决策的延伸和党的意志的执行在治理活动中不断实现党的治理目标并巩固党的执政地位。

进而言之，党政体制的核心是党的领导，党的领导优势转化为政府治理效能主要依托党政体制得以实现。其优势具体表现为：第一，政治价值的先进性，能够始终保证治理实践中坚持公民需求和结果导向，通过系统规划和一以贯之的贯彻落实将党的意志转化为治理政策和行为规范，并以施政效果赢得最广大人民的政治认同，实现价值理念在党性、人民性和现代性上的统一；第二，领导体系的整体性，能够始终保证治理实践中的协调联动和力量整合，“纵向到底、横向到边”的组织网络将党组织嵌入非党组织，党管干部原则赋予了干部和党员身份合一的属性，实现了治理主体间的整合和责任型行政队伍的构建，并根据具体实践调整党的组织结构和组织形式，实现治理结构系统性、严整性和内聚性的统一；第三，领导制度的适应性，能够始终保证治理实践中纪律性与创造性的辩证关系，民主集中制作为党组织与国家机构共同的组织原则，使党内组织体系和国家制度体系具有同构性和协调性，通过构建党内外“权威—自主”互动的连锁模式完成制度创制和职权配置，实现治理功能广泛性、一致性、多样性的统一；第四，领导行为的协同性，能够始终保证治理实践中目标和手段的相互增强，通过党的领导实现决策、执行到监督的链式协同和组织结构间从认知、信息到信任及行为的协调，并通过党的领导工具的创新提高治理弹性和制度执行能力，实现治理过程的协调性、同向性、共赢性的统一。换言之，在党政体制中通过发挥党的领导在政治、组织、制度、工作等方面的优势对行政体制进行价值塑造、结构重组、功能再造和行为激活，进而领导政府改革并实现治理效能。

(三)理论框架

技术、组织结构和组织绩效三者密切相关，在技术手段与组织结构的互动影响中，技术的选择和结构的调整影响组织绩效。一方面，不能忽视二者互动中的制度滞后性(institutional lag)现象的存在，即组织在执行技术时会出现因结构的惰性而抵制变化，因为变化将会改变对权力的控制〔18〕，因而组织更加趋于通过加强现行结构来执行新的技术。治理实践显示，技术嵌入组织只是通过为组织内的关键行动者提供新的资源以及机会进而触动组织的变革，其本身并不能直接引发变化，更不能打破现有组织结构〔19〕。因此，在新技术与旧组织的这种张力中有可能陷于“空转”，难以实现组织的效能期望。另一方面，信息技术具有“外源定制”的特性〔20〕，即技术的开发过程遵循制度逻辑，在组织结构环境中进行工具性结构的设计，技术的使用过程依照技术逻辑，在技术的工具性结构中使组织的制度特征发生适应性调整。也就是说，技术与组织的互构是在结构背后行动者的能动作用中发生的，而行动者的主观性往往造成技术的定制脱离于治理情景，进而造成了互动关系中的脱节现象。基于此，阐释技术与组织关系的逻辑机理关键在于理解技术应用的组织结构中各类主体间的互动〔21〕，其核心过程是通过外力的强制性作用将技术和组织纳入一个共时的互动系统，进而实现组织与技术在治理行为中的耦合。在中国治理语境下，党政体制既是整体层面政府治理的复合性结构形态，又是行为层面作为治理主体的政府的权威性组织情景。本文将党政体制看做技术与组织互动的组织结构载体，并把治理情景问题内化为组织内部的关系问题。其中中国共产党是数字技术和政府组织互动中最核心的行动者，即党的领导及其优势彰显扮演驱动力角色，将治理过程中的认知、文化、规范和结构内嵌于被执行的技术，同时根据理解、设计和执行的技术调整组织结构的设置，进而实现技术与组织在执行中的平衡状态。

进而言之，中国共产党作为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是领导型政党、使命型政党、组织型政党和自主型政党的统一体，具有主动追求、获取、更新以及规定其自身现代性，进而更好领导国家各方面发展的特性。在数字政府建设中与信息技术应用相匹配的组织制度、结构、理念和人员难以通过诱致性变迁自发形成，同时政府作为技术使用方基于理性选择的期望和要求导致“技术异化”进而背离数字政府建设的初衷。由此引申出技术的组织刚性和组织的技术刚性两个重要的概念，前者是指技术嵌入组织时，技术对组织结构和形式的再造能力，以满足技术发挥作用的组织需要；后者是指组织在吸纳技术时具有的自主性〔22〕，是决定技术能否被采用、以何种方式被采用以及采用何种方式技术的控制能力。两种刚性结构要想在互动中实现从碰撞到平衡状态的转化，需要借助一定的推动机制，充分发挥党的领导优势很好地起到了此种作用。在这一过程中通过发挥党的领导在价值、组织、制度、工作上的优势对政府组织进行再建构以适应技术执行的需要，同时对数字技术进行再定义以契合数字政府的核心目标，其中内含的理论命题为党的领导优势是技术和组织有效互动的中介因素(见图1)。

图1 理论框架简图

三、技术赋能组织：党的领导优势驱动数字政府结构再建构的内在逻辑

数字治理理论的集大成者登利维(Patrick Dunleavy)从“技术—组织—权威”的基本逻辑出发，提出数字政府建设的基本思路包括重新整合(reintegration)、直面需求的整体主义(needs-based holism)和全数字化的政策流程(Digitization Processes)三个方面〔23〕。这一改革思路基本为后继理论界和实务界所遵循，其具体的实施线路延伸为观念重塑、组织整合、流程再造、制度创新等方面的全方位变革。而数字政府建设所依托的结构基础是现代科层制基础上的政府治理体系，其在实践中衍生出信息不对称、条块分割、各自为政的特定缺陷和角色冲突、制度惯性、制度刚性的负向功能〔24〕，破解这些困扰需要发挥党的领导优势。即是说，在党政体制语境下数字政府建设的实质是党运用在价值理念、组织体系、领导方法、制度结构等方面的优势对政府治理运用技术的具体情景和主体关系进行塑造。

(一)观念重塑：以问题导向为遵循引领政府数字化方向

数字政府建设最直接的目标是运用数字技术实现治理体系和治理能力现代化，满足人民对高效而普惠的公共服务的要求。韦伯意义上的“科层制政府”以效率为取向却产生了效率低下的意外结果。数字技术具有巨大的“效率”优势，科层政府对于效率的追求将其带入需求的场景，以实现效率最大化的理性。然而，基于政府组织内部需求的视角致使治理效率与政治价值间的失衡，落入“为了数字化而数字化”的陷阱，变数字赋能为“数字炫技”或“数字折腾”，实则并没有解决实际问题。因而，数字政府建设必须以人民群众的实际需求和真实问题为起点，将效率和公平内嵌于数字治理的实践中。在这一过程中党的领导坚持问题导向的传统优势将群众需求嵌入到政府运用数字技术的治理实践中，实现工具、行动与目标的贴合。一方面，坚持问题导向体现在始终将党的群众观点和群众路线根植于心、外化于行。在实践中通过领导实地调研、开展“把话筒交给群众”活动、召开服务对象座谈会和体验会、推广群众“订单式”评价等畅通线上线下群众需求表达的多种渠道，精细把握群众多元化、复杂化的服务需求，并利用大数据核心技术深入分析，及时准确地掌握群众关心的社会信息，全面把握群众的心声，避免民意的筛选和遮蔽现象。另一方面，坚持问题导向还要树立科学高效的运用数字技术解决实际问题的数据思维，发挥行动者的主观能动性。数字技术是辅助人作出判断、进行决策与执行的工具，核心行动者主体性的发挥是决定技术效用发挥程度的关键因素。在实践中，党发挥学习型组织的优势，利用“思想+技能”的教育培训机制等提升党政干部使用数字技术的技能、意识、责任担当与创新能力，为打造开放、共享与信任的数字政府治理体系奠定基础。

(二)组织整合：以平台结构为载体实现政府整体性治理

数字政府建设的症结在于消除传统科层制条块分割的部门主义与网络系统整体化、扁平化间的张力，通过“政府即平台”的建构推动政府组织整合、行为协同和资源共享，进而实现组织结构和技术结构间的适配。而中国治理实践中的科层体制体现为党政双重科层的复合结构〔25〕，发挥党的组织体系严密性、渗透性和组织机制的适应性、动态性的优势能够弥补行政科层制固有的“负向功能”，实现党政科层体制功能上政治性与行政性的统一与结构上统合性与灵活性相结合的特征。同时，技术平台在运行过程中形成了一套纵横交错的组织结构，通过连接、赋能以及再造构建整体性治理结构，而这一结构不断调适科层结构，并试图与党政双重科层复合结构相耦合。质言之，数字政府建设是科层体制与技术平台的“体用结合”，数字技术是政党科层弥补政府科层“负功能”的重要工具。

一体化的政党组织结构统合政府，并实现从分立式结构向平台化结构的转变，集中体现为整合这一核心过程。通过党的组织嵌入实现多维度的整合，打破组织层级和组织功能间的壁垒，进而实现技术结构和组织结构的“体用不二”。在具体实践中，通过党和国家的机构改革按“一件事”原则成立新的部门或进行机构合并重组实现跨部门治理问题的内部化(1)诸如浙江、广东、贵州、重庆、山东、吉林、安徽、广西、海南、辽宁、福建、河南等省级政府相继成立数据资源管理局；北京、上海、天津、江苏、湖南、黑龙江、江西、四川、内蒙古等省份成立大数据中心以以及新一轮党和国家机构改革在国务院组建国家数据局。此外，还有地方政府借党和国家机构改革的东风充分利用“自选动作”的空间，如在国务院将人防职能并入住建部的基础上将消防职能也并入住建部门，实现工程建筑项目审批中的联合审图由三个部门审变成一个部门审等。；通过党委(组)制、归口管理制、领导小组制、党政联席会议制、党政合署制等形成网络状的组织结构和向心型的组织关系；通过党管干部和权力资源的下沉，实现党员和干部身份的重叠以及资源的动员和汇聚，从而在“纵向—横向”“机构—行动”的整合框架中形成有力领导和结构耦合。层级融合、部门打通的实体政府符合贯通“国家—省—市—县—乡—村”、横通各职能部门的一体化线上政府的内在要求，二者同步推进构筑线上政府与线下政府整合且无缝对接的治理结构，发挥“1+1>2”的组织效能。

(三)流程再造：以资源配置为抓手打造政府全过程治理

结构转变的目的是为了实现行为协调。数字政府建设的主要操作途径体现为通过数据共享驱动流程再造和跨部门业务的协同运行。数字化业务流程再造驱动跨部门协同是对传统专业分工为基础的职能部门管理模式的打破和超越〔26〕，通过数据资源共享平台的搭建和业务系统的整合设计实现政府内部从受理、处置、结果到反馈的闭环协同和政府外部跨部门、跨领域、跨层级的行为联动。进而言之，数字化流程再造的实质是以资源配置为中心通过对权力关系的调整实现政府运行模式的重塑，即数字技术及其平台的搭建为部门协同提供了载体的支撑，要实现政府的全流程治理还需治理机制创新等方面的配套措施。

通过党的活动在场实现多元主体的行为协调是破解部门阻隔与治理内卷难题，进而实现技术治理与组织治理“双体一轨”的有效路径。一方面，党委统筹的项目制通过资源配给、项目规划、过程监管和绩效考核等功能克服传统项目制运行过程中的政府部门区隔、资源配置扭曲以及繁文缛节泛滥的倾向〔27〕，在强有力的激励环境中实现责权一致并开辟多元治理主体的合作场域和灵活空间。例如，浙江省政府通过与阿里巴巴集团合作，共同开发全省数字共享体系，通过政府购买服务的方式将企业资本、社会服务和智力支持吸纳到数字政府建设过程中，实现与政府治理资源的结合，进而形成了党的领导下“政府主导+社会参与”的发展模式。另一方面，行政包干制通过党委领导下的中心工作转化和任务下派发包，在党政部门的结构整合、资源集聚与功能重组下运用目标责任、领导包干、临时机构包干等机制实现政治任务的超常规治理〔28〕，进而在“政治—行政”有机统一和党政结构统分结合中发挥“集中力量办大事”的治理优势。例如，广东省委将数字政府改革建设列为全省全面深化改革的18项重点任务之首，明确改革各环节、各领域牵头单位和配合单位的职责，并通过政策和资源引导为基层的改革“赋能”。总之，两种机制的运用从纵向和横向两个维度推动条块的协调，在党的统筹总揽下自上而下、由内及外地将政府政府治理主体纳入一个以信息共享、分工有序、用权有度、激励相容、行动协同为主要特征的治理网络，实现组织间的统筹规划、资源共享、政策共识和整体执行，其实质体现为权力实践过程的技术化〔29〕。也就是说，党的领导通过对政府原有行为模式的精细化发展，推动暂时性行为向常规化转化，进而符合数字赋能互动性、协同性和主动性的内在要求，在行为有机协调中达到治理效果的帕累托最优。

(四)制度创新：以弹性制度为依托建立政府法理型权威

数字政府建设不仅是技术赋能的过程，更是制度创新和制度调适的过程。更加确切地说，政府的数字化转型作为价值理念、组织结构、工作流程、运作机制的系统化变革必须有相匹配的制度规范和制度行为作为保障，以消除技术的不确定性带来的风险。作为改革倡导者和组织者的权力中心，党组织的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素〔30〕，在新时代背景下集中体现在党的领导方式和领导能力上，要以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑。这是保证数字政府建设效能的根本政治保障〔31〕。

制度的弹性和领导行为的适应性是化解数字政府建设过程中管控和自主两种对立模式产生的制度危机的特有属性。制度弹性是指“在既有的权力结构内，制度适应历时性的场域环境变化并且包容共时性的制度多元需求，由此维持行政组织稳定和贯彻政策目标的能力”〔32〕。换言之，党的领导通过顶层设计、制度建构为政府的数字化转型留下自主创新和标准化建设的空间，实现制度环境和技术环境的适应和调整。一方面，坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，在顶层设计和政策试验的交互作用中推动改革部署的整体关联和分层对接。在具体实践中，中央鼓励各地方政府先行先试，2017年确定在北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、陕西和宁夏8个省(市、自治区)，开展国家电子政务综合试点工作，各省份积极探索符合本地实际的发展模式和可供借鉴的创新性经验，成为中央制定政策的重要参照，推动典范在全国的复用，进而在中央和地方互动的政策实验和学习模式中，不断提升回应环境变化等不确定性因素的“适应能力”〔33〕。另一方面，通过制度框架创新和数据标准统一确立技术执行过程中的行为规范和逻辑共识。具体到实践中，既通过数字政府建设的制度规则保障改革的整体协同、智能高效、平稳有序，如广东省通过制定《广东省政务数据资源共享管理办法(试行)》《广东省省级政务信息化服务项目管理办法(试行)》等为数据共享和行为协同提供了法律支撑；又要通过数字政府运行各个阶段、各个步骤的统一化、标准化设置，实现信息、资源、组织之间的互通和系统的兼容，进而被使用者所理解和被公众所信任和认同。

四、组织规制技术：党的领导优势推动数字政府技术再定义的内在意蕴

技术与组织间存在双向互动的因果联系。技术之于组织的作用存在“国家治理方式的技术化和国家技术化”〔34〕两个相互联系的方面，组织之于技术的作用表现为在“组织政治、交错的利益关系以制度安排的制约”〔35〕中做出技术选择。同时，二者互动的结果存在明显的“二律背反”的特征，即技术赋能组织增进社会福祉与技术约束组织潜藏系统性政治和社会风险共存于这一过程。并且，数字治理的有效性取决于技术赋能与组织规制共同营造的治理生态的动态平衡。数字政府建设过程中科层制政府存在加剧技术异化的很大可能，需通过党的领导的理性、结构、权威和规范重塑技术边界。

(一)超越技治主义：坚持人民本位实现“技术民主”

数字政府是理性主义的产物，具有敏捷高效、开放透明、智能精准、公平普惠等特点，但是数字技术本身并没有特定的价值预设，也不能决定作用发挥的程度，关键在技术使用主体价值理念的联结和渗透。然而科层制政府是追求工具理性的产物，这必然导致在政府使用技术的过程中偏执于对工具理性的追逐以及对价值理性的忽视，结果是深陷技术反治理〔36〕的误区，即在技术恐慌中过度开发和利用技术，并在证明其有效性和正当性中不断复制和强化技术手段致使工具理性和价值理性的失衡更甚。而且，两种理性失衡的本质是治理实践中愈加注重技术之“形”忽视主体之“实”，以致在治理效率和社会公平的摩擦中出现“技术挤出”“技术索权”“效率悖论”等意外结果。在此间的张力中转向对数字治理的行为价值关怀时必须发挥主体行动者的引领作用，在政府难以发挥自主作用的情况下，党的领导的政治价值优势发挥了主导作用。

党将“以人民为中心”的发展理念贯彻到数字政府转型的过程中，实现数字技术大存储、高速率、多样化特性与政务服务价值性、黏性、准确性、时效性要求的结合，实现政府治理向“技术民主化”的发展。所谓技术民主，即通过加强技术的设计和应用，将群众参与和群众导向的各种价值和利益考虑在内，以技术实现“全过程人民民主”的行动方式集合。一方面，通过丰富数字治理的实现形式，精准满足群众个性化、定制化的公共服务，通过马上办、就近办、网上办、帮代办等多种方式实现群众全生命周期服务事项的快速定位、主动服务、智能匹配和无差别实现，使技术的呈现方式能被群众所理解并转化为满意的服务体验，避免技术治理的工具主义和形式主义以及“技术特权”导致的“数字利维坦”，实现平等性和有效性的统一。另一方面，通过提升群众的数字素养和能力推动其数字化服务获取和使用水平的提高，2021年中央网信委发布《提升全民数字素养与技能行动纲要》强调，通过优化数字资源供给、提升数字使用技能，系统弥合“数字鸿沟”和消除“数字贫困”。

(二)超越化约治理：依托组织网络形成“技术系统”

在政府数字化转型中数字技术作为治理工具的运行逻辑按照化约主义原则展开，即通过数字、符号、代码等将复杂、系统而潜在的治理问题简单化、微观化和清晰化。具言之，治理问题上将大问题分解为小问题、小问题分解为不同环节，实现环环相扣，提高数字治理的可行性；治理单元上按照“政府—窗口—办事员—群众”的微观化进路将群众需求的实现内化于治理网络的灵活互动；治理结构上以科层化组织为载体，通过政治触角延伸、国家硬符号退出和软符号下沉〔37〕实现结构统一性和治理有效性的结合。但是，化约主义的运行逻辑中“以技术发展行政，以行政吸纳政治”的治理模式〔38〕势必增加协同和共享的压力，临时机构设置的叠床架屋和电子数据堆的高墙壁垒势必产生“官僚主义数字化”的风险，数据权力的集中和信息收集的失真势必造成基层治理“有秩序无正义”的结果。基于此，为实现数字技术在“结构—行动者”关系中与政府治理适配，必须从技术治理回到治理困境导因的高度思考，其可行出路是“运用政党跨领域、跨体系组织优势推动系统改革”〔39〕。

党的严密的组织体系和强大的动员能力将政治系统的整体性和技术系统的联动性整合到应对复杂性、综合性、压力性的治理难题中，实现系统性治理结构中使命型行动者的职责明晰。也就是说，技术系统总体上呈现为一种复合形式，在数字政府建设中表现为在信息系统、政治系统和社会系统的相互作用中达到理想的运行状态。一方面，搭建一体多元化的政府服务体系和数据资源平台。在党的统筹下依托政务服务网、手机APP、微信公众号、微信小程序、政务微博等服务平台和“统采共用”的“人口库”“法人库”“地理信息库”“电子票据库”等“大数据共享池”，实现跨层级、跨部门、跨地区的资源共享、在线协同和“一网通办”。另一方面，推动网格化治理虚拟化的机制创新实现基层治理能力的提升。在“党建+微网格”的治理实践中通过党建引领将党的组织网络、行政系统网络和信息系统网络三层叠加，打造“一核引领、一网覆盖、一体多元”的治理结构，将干部具有的党员和领导的双重属性扩展为“政策宣传员、信息收集员、和谐促进员、发展引领员”等多重角色，建立“微服务”工作平台基础上的“发现问题—信息汇集—权责匹配—派单办理—吹哨解决—报到处置—结果反馈—考核评价”的问题流转处置闭环机制，实现治理实践中党建引领权责划分、责任压实、资源动员和整体联动，形成党的领导力、行政服务力、基层自治力的“三力合一”。总之，党的组织优势的发挥将信息技术和机制创新融合为技术系统的新形态，通过党的动员和引领，逐渐形成“政治引领、行政支撑、技术连接”的治理关系和治理工具。

(三)超越脱域治理：基于主体协同落实“技术在场”

技术嵌入治理过程的核心使命和内在含义是认清治理对象的现实状况，并将其带到理想化的状态，这种理想状态取决于治理场景与技术特性的适配。然而，在创造出的虚拟治理空间的实然状态中，技术往往自动按照自身逻辑运作，并改变治理实践中的规则界限和主导权，进而导致技术应用与组织需求“脱钩”状态下的反向性技术适配，忽视了治理场景的复杂性、多元性、公共性以及互动性，造成技术悬浮于治理之上的“不在场的脱域主义治理”〔40〕。脱域治理表现为技术对治理的支配和主导，其实质是权力的渗透与控制造成的理性异化，结果通过技术之眼只能看到自己的倒影〔41〕。进而言之，单一治理技术和一致性规范设法化解与多元治理场景和全面性事实的张力，通过信息系统条线化、政策执行条块化、评估指标繁琐化、严查验收空降化等试图增强治理的理性，反而陷入了过度治理和治理低效的泥淖。

党的领导的制度优势将多元主体嵌合在组织和信息相重合的网络化治理模式中，促进治理主体间的信息沟通与交流，通过再造传统治理关系中“输入—协商—决策—输出—反馈”的循环链条，形成了集分有序、团结共识、协作互动、监督有力的“大协同”治理场景。一方面，党的领导下的数字治理具有分流治理的特征，通过治理资源和信息管理的靶向性和制度性调配，实现具体部门在层次决策和行动上的模块化处理路径，即在层级统一、横向整合中将科层组织中的政治势能和资源配置转化为治理过程中技术行为韧性和精准化、清晰化的“行为范式”。另一方面，党的领导下数字治理具有协同治理的特征，政府内外多元治理主体和子系统构成整体开放的综合系统，通过信息网络的技术链接进行有序、持续的互动，形成共遵规范、相互协调、力量增值、合作共赢的非线性协同行为，即数字技术作为治理系统整体的高级序参量，在领导权威保障、权责明确、政策认同和治理合力中最大限度地维护公共利益和实现治理效能。总之，党的领导优势将政府层级、政府部门、政府内外多元治理主体纳入到关系均衡、功能同质、目标同向、资源共享的治理环境中，进而将技术浸润到治理场景中，实现技术行为与治理资源、治理任务相匹配的“技术在场”，在技术链接中实现靶向结对、精准合作与有机团结、灵活治理的统一。

(四)超越事本主义：牢固制度根基产生“技术自转”

数字技术作用于治理实践的过程依托于一定的制度安排得以施展，并超脱于只作为工具和手段的形态，形成制度形式下目标遵从、结果可控的长效运作图式。然而，在政府科层的刚性环境下，数字技术的作用机制和作用方式被限定，在创新活动中技术创新与制度创新脱钩，用技术创新的表象来掩盖治理现实中的内在矛盾，用“事本”逻辑来表面替代利益逻辑〔42〕，表现为客观技术被“捆绑”在过度反映主导者主观意图的过程中。事本主义逻辑的实质是就事论事，主张技术在既有的行政体制内按照既有规范发挥作用，其结果呈现短期跃进效应，但悬浮于治理体制之上的技术往往会异化为程序，并在制度惯性和技术惯性的双重约束下失去原有的活力，丧失感知、连接、传输等方面的能力，使治理效能难以长期固化。即，数字治理陷入“简单创新”的困境，技术附着于现有体制表面或对体制进行简单复制，形成行政制度僵化和技术制度缺失的“内卷化”局面，在运行过程中由于技术刚性的存在会放大技术结构和制度结构间的张力，造成制度空转的结果。通过发挥党的领导的制度优势能够推动各项制度相互结合、有机互动，实现技术规范和数据标准与行政体制框架的协调，进而推动数字技术的运行方式、运行路径适应政府治理功能和目标实现的要求。进而言之，在这一过程中数字技术具有了“技术自转”的特质，即不仅演化出标准化的数字技术规范，而且数字规范在治理实践中表现为自在自为的特征。也就是说，通过数字技术的标准化、规范化和系统化，既赋予数字技术能够应对以及反作用于原有制度约束的品格，倒逼现行法律法规中与数字政府建设不适应的条款的废改立，如为适应数据资源共享2021年出台的《个人信息保护法》等，又有利于数字技术易于被行政体制所识别，实现数字技术应用在政府治理领域的创新和拓展，进而提升数字技术确保治理效能长效发展的能力。

五、结论与讨论

以党的全面领导为核心力量是新时代政府治理的总纲领，党的领导优势的发挥是政府治理效能实现的制胜密码。在数字化时代，政府治理效能提升的关键是最大化地发挥技术赋能的效用。数字政府建设通过促进数字技术与政府治理的深度融合，在数字技术变革与政府体制创新的有效衔接中实现政府治理体系和治理能力的现代化。根据组织与技术的互构理论，技术对组织的影响在组织固有的结构和组织行动者的认知与行为下得以进行，因此理解中国数字政府的建设必须在党政体制这一总体结构下进行思考。中国特色的党政体制是党的领导优势在党政关系上的集中体现，党将自身价值、组织、制度等嵌入政府内部实现对政府的形塑和领导，并且为了适应完成治理任务的需要对治理工具的特征进行适应性调整。基于此，我们在数字政府建设意味着政府治理效能提升的基本假设下，采用“组织—技术”互动的研究视角探讨了党的领导优势转化为政府治理效能的实现机制。

图2 党的领导优势转化为政府治理效能的“组织-技术”互动机制

通过数字政府建设提升政府治理效能是在数字技术和政府组织有效互动下实现的，由于数字技术和政府组织本身都具有刚性一面，二者之间的互构很难自发产生，因此党的领导优势在这一过程中发挥着引领效应。一方面，通过发挥党的领导优势将数字技术嵌入政府组织，并对政府进行以问题为导向的观念重塑、以整体性治理为核心的组织重构、以全过程治理为依据的流程再造、以法理性权威为根本的制度创新，构建与数字技术运行相契合的政府组织结构，进而推进政府角色在服务性、整体性、效率性和法治性上的统一。另一方面，党的领导优势通过坚持“以人民为中心”实现“技术民主”、依托组织网络形成“技术系统”、基于主体协同落实“技术在场”、牢固制度根基产生“技术自转”，从而规制技术在组织运行过程中的技治主义、化约主义、脱域主义、事本主义等限度(详见图2)。亦言之，在数字政府建设过程中党的领导价值的先进性、组织结构的整体性、领导行为的协同性、领导制度的适应性实现对政府组织的建构和赋能与对数字技术的定义和规制的有机统一，形成工具理性与价值理性的完美结合、政府结构与技术网络的交叉重叠、线下服务与线上服务的无缝对接、政府制度与技术标准的有效对接，进而实现数字治理良性运行状态和治理效能的显著提升。但是，必须引起注意的是，在数字技术与政府组织互动过程中发挥党的领导优势引领作用的同时，如何避免对权威领导的过度依赖而导致机制的不稳定性，以及如何实现政府治理现代化与政党治理现代化的共生共长是应该引起进一步关注的重要命题。