《民法典》语境下法治政府建设的优化路径

王和平

【关键词】民法典 法治政府建设 治理视野 优化进路

【中图分类号】D923 【文献标识码】A

作为新中国成立以来第一部以法典命名的法律，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）是一部具有中国特色、时代特色、实践特色的创新型法典，对法治政府建设具有影响深远的意义。《民法典》对不同民事权利进行确认和保护，对各类社会行为做出规范和指引，从国家及社会治理角度作出制度安排，不仅回应了民众对美好生活的需求，也充分展现了新时代高质量立法的崭新面貌。《民法典》的颁布与实施是一项具有示范性、规范性、能动性的系统化工程，为新时代的法治政府建设创造了历史性的机遇，保障《民法典》的实施对深化法治政府建设提出了新要求。

《民法典》的实施对法治政府建设具有重要意义

一是明晰了法治政府的职责边界。行政权运行的场域并非无限制，公权与私权之间、政府与市场之间存在明显界限，应当各司其职、各尽其责、各尽所能、和谐共生。《民法典》主要功能在于通过规范条文使得行政权职责边界更加明晰化，具体体现为：首先，《民法典》基本原则严格约束着公权力扩张。《民法典》规定民事主体的合法权益受法律保护，禁止任何组织或个人侵占、哄抢、破坏其合法财产，任何组织或个人不得侵犯他人的生命权、身体权、健康权，通过基本原则避免了公权力扩张。其次，《民法典》具体条款制约着公权力滥用。例如，针对征收、征用不动产或动产做出明确限定，行政机关必须基于“公共利益”需要，严格遵循法定权限和程序展开征收征用，给予公平合理的补偿。最后，《民法典》以法律责任有效约束行政主体。基于多元利益衡量、价值包容性评价，《民法典》创设了部分公法性规范，赋予行政主体更厚重的法律责任与社会化的行政权力。

二是规范了法治政府的建设路径。一方面，《民法典》规范着行政权的合法运行。法治政府建设要求行政行为的行使遵循程序性的法律规范，《民法典》就是此类代表性规范。例如，《民法典》明确规定行政机关在公共利益需要的前提下可以进行征收、征用，但要依据法定权限和程序进行，避免公权严重侵害私权。另一方面，《民法典》促进了行政权保护民事权利。民事权利在《民法典》中的落成代表其不仅应受到民事立法保护，也应受到行政法确认与保护。行政权对民事权利的保障路径可总结为两个方面：一是确保民事权利实现。例如，行政机关对民事权利确认登记，确保民事法律关系依法成立；对履职范围内搜集的个人信息予以保密，保护公民的个人信息权益。二是防止民事权利滥用。民事主体滥用民事权利造成国家利益、社会公共利益受损时，行政机关应当履行监管职责，及时调查、依法处置。例如，针对业主违规侵占道路、搭建违章建筑等行为，行政机关应依法及时处理。同时，通过对特定领域设定行政许可前置程序，兼顾民事权利保护与防范权利滥用。

三是激发了法治政府的创新活力。一方面，推动有限政府向有为政府转型。从社会转型论角度看，《民法典》语境下法治政府建设不是单维度行政权的“自我再造”，其在内部机理、体系逻辑上必须有效回馈《民法典》自身所彰显的中国特色、时代特色及实践特色。为实现《民法典》主张的保障人格权益、优化营商环境、增强产权保护等目标，有为政府理念适时出场。有为政府是在有限政府基础上的继承与发展，坚守行政权“法无明文规定不可为”之前提下的“有所作为”。另一方面，适度扩张行政权的作用范围。公法在私法领域的介入，也需坚守适度性原则、必要性原则，确保《民法典》对不同民事活动所规定的强行性规范松弛有度、恰如其分。

《民法典》所蕴含的治理价值

《民法典》彰显了以人民为中心的治理理念。“以人民为中心”既是社会主义法治建设中最核心的价值目标，也是中国特色社会主义法治价值体系的基石。《民法典》立体化、全方位展现了以人民为中心的治理理念，所有条款紧紧围绕人的权利展开，全面响应了《中华人民共和国立法法》中“坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权”的立法要求。在制度构造上，《民法典》规定民事主体的财产不足以支付民事责任、行政责任的，优先用于承担民事责任。防止行政机关与民争利，有效实现民事责任补偿受害人损失、恢复民事权利的基本功能，充分贯彻以人民为中心的治理理念。在条款设置上，《民法典》增加了情况紧迫时公民的自力救济制度，私力救济法律化被纳入民法框架，是对国家权力在维护社会秩序及保护公民权益不及时情况下的有益补充，实现了对公民合法权益的文明性、自我性、及时性保护。

《民法典》内蕴了民行交叉的治理思维。在现代行政目标与功能多元化、行政行为客体复杂化及行政方式多样化背景下，行政活动展开很少仅依托一种行为模式，时常综合多类行为方式整体进行。民行交叉治理的思维是《民法典》整体性格局与宏大性视野的重要表现。民行交叉治理核心优势在于：其一，民行交叉治理有助于更为规范地调整政府与社会间的新型社会关系。《民法典》条文中融入民行交叉治理理念，是《民法典》系统性、体系性、规范性的重要体现。其二，民行交叉治理有利于更为全面地保护民事主体的合法权益。基于充分保護民事权利及维护社会秩序稳定的考量，《民法典》新设了诸多行政性规范，例如：规定突发紧急情况下，被监护人无人照料时，行政机关应当为其安排必要的临时生活照料措施；收养应当到民政部门办理登记，行政机关应依法公告并进行收养评估。收养登记作为一种行政确认行为，有助于国家对收养行为合法性进行审查及监督；收养关系确立后，公安机关应依法为被收养人办理户口登记，充分贯彻最有利于被收养人原则，保障被收养人与收养人的合法权益。

《民法典》构建了德法融合的治理模式。法治和德治的交互作用，不仅是《民法典》对国家治理能力与治理体系现代化的贯彻落实，也是《民法典》对中华优秀传统文化的传承与弘扬。《民法典》第一条开创性地规定了弘扬社会主义核心价值观，彰显了《中华人民共和国立法法》所强调“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观，坚持依法治国和以德治国相结合”的内核。《民法典》将核心价值观所囊括的国家价值导向、社会价值追求及公民的价值共性释放到具体民事制度规则建构中，为《民法典》注入了德治与法治相结合的精神灵魂，反映了《民法典》对现实需求的充分关照。尤其是在婚姻家庭领域，调整婚姻家庭关系时特别强调弘扬社会主义核心价值观，重视法治与德治的融合：《民法典》将“树立优良家风，弘扬家庭美德重视家庭文明建设，夫妻间互相忠实，家庭成员间敬老爱幼”等作为基本原则，体现了法律道德化的目标导向。

法治政府建设的优化进路

第一，以保障民事权利为基础，更新行政理念。受长久以来行政“干预+管制”的深远影响，公权力缺乏对私权的充分关注与尊重。在《民法典》实施过程中，应及时更新传统行政理念，既要依法放权，坚守公权力边界而不越位，同时也要依法行权，为民事权利的实现保驾护航。行政机关应当切实保障行政相对人的合法权益，不但要持续恪守“依法行政”“法治政府”“简政放权”“守法诚信”等理念，还应深入贯彻保障民事权利的行政理念。这就要求政府机关在行政活动中充分关照公民权利，平等对待民事主体，尊重公序良俗及交易习惯。为保护公民权利而严守公权边界，不得利用公权非法损害私权。公权限制民事权利必须有合法依据，严格遵循法定程序，充分保障公民的知情权与参与权。如由于行政行为违法或不当，导致当事人的民事权利受到侵害的，行政机关应当承担相应的赔偿责任。

第二，以遵循民法体系为依托，完善行政立法。法治政府建设进程中，行政机关应在遵循行政法规范的前提下，确保行政立法与《民法典》有效互动，将《民法典》作为依法立法、依法行政的重要标尺。一方面，基于提升行政立法、科学化、规范化水平的立场，应强化与《民法典》有关联、相配套的行政法制度建设，总结提炼实践经验，有针对性、体系性地修缮行政立法；与《民法典》基本原则及制度规范相冲突的，应尽快修订、清理、废改，以确保《民法典》全面落实与规范实施。另一方面，完善地方特色立法。法典时代，相关法律被废止，依据这些法律制定的规范性文件不再适应现实发展需要，也应予清理修改。同时，地方立法应当结合地方特色进行针对性立法，推进市域社会治理法治化。对于《民法典》中确定的重要职责边界、对民商事主体权利义务影响重大的领域，如人格尊严保障、房屋土地征收、生态环境保护等方面，要加强制定地方性法规，不断创新地方治理方式。

第三，以关照民法规范为标尺，优化行政执法。通过对《民法典》中涉及行政法规范的内容展开体系性梳理与系统性总结，行政执法机关应精准把控“应为与不应为”“强制与裁量”的边界，灵活把握执法尺度。一方面，以《民法典》为重要标尺依法执法。行政机关积极履行法定行政义务，充分保障公民合法权益。同时，遵循比例原则开展执法活动，应当兼顧行政目标的实现和保护行政相对人的权益，在限制人身自由的行政处罚与行政强制执法中，充分贯彻《民法典》强调的保障公民人身自由、人格尊严的基本要求，依照行政权限及依据掌握执法的合理力度。另一方面，平衡“服务与管理”的关系。与西方国家民法典“以物为中心”的制度设计相比，我国《民法典》体现了“以人民为中心”的制度体系。这标志着行政管理模式从“严苛管理”转向“管理+服务”兼顾的公共行政模式，继而克服传统行政模式的固有弊端。此外，《民法典》多处涉及“公共利益”，对某些领域还明确了行政机关的法定职责，实现着私权和公权的有效协同与良性对接，在这些方面的执法程序中更应注入平衡服务与管理之理念，坚持守正创新，为推进民法典语境下的法治政府建设提供有力的法治保障。

（作者为南京师范大学法学院博士研究生）

【注：本文系国家社科基金重点项目“推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的民事司法保障制度研究”（项目编号：21AZD090）的阶段性成果】

【参考文献】

①王青斌：《民法典时代的法治政府建设转型》，《中国法学》，2022年第6期。

②张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》，2014年第4期。

责编/韩拓 美编/王梦雅