建党以来基层社区治理模式变迁发展趋势研究

张晓峰 王荣

摘要：本文通过相关文献的梳理以及建党以来我国基层社区发展历程的回顾，旨在为新时代我国社区治理模式的改革与发展提供经验参考。对建党以来各阶段社区基层治理模式进行比较分析，在此基础上总结建党以来基层社区治理模式的发展规律，最后得出建党以来社区基层治理模式变迁的现实启示。为新时代社区治理模式提供理论参考。

关键词：建党以来；基层社区；治理模式变迁；发展趋势

习近平总书记在湖北视察时强调“社区是基层基础。只有基础坚固，国家大厦才能稳固。共产党是为人民服务的政党，为民的事没有小事，要把群众大大小小的事办好。”社区是城市治理的最小单元也是国家社会治理的基石。社区治理关系着千家万户，关系到每一位居民的切实利益。作为国家治理的最小单元的社区既是广大人民群众日常生活的公共空间，也是国家治理与社会力量彼此影响的场域空间。建党以来，我国的城乡基层治理模式历经了持久且深刻的历史变迁，城市社区的基层管理体制也历经了一个从传统刻板到变革创新的发展过程，随着我国治理能力现代化进程的不断推进，人民对社区的基础职能要求越来越高。站在历史的新起点上，回顾梳理建黨以来城市社区基层治理的历史变迁，总结基层治理模式的变革与创新，思考基层社区治理模式未来的发展方向，提供了重要的理论价值。

一、建党以来各个阶段社区基层治理模式的比较分析

（一）中国共产党成立后基层社会治理的初步探索

新民主主义革命时期，中国共产党以革命根据地和解放区作为社会治理实践，早在大革命时期中国共产党在其所领导的农民和工人运动的地区，就开始了以农民当家作主为特点的社区治理模式的初步尝试。1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会在江西省瑞金市召开大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国土地法》《中华苏维埃共和国劳动法》《中华苏维埃共和国经济政策》这一系列法令的颁布标志着中央苏区根据地政权建设的初步完成。中央苏区的社会治理的探索实践令工农群众成为社会治理的主体，极大地调动了根据地人民群众参与社会基层事务管理的积极性，与此同时苏区时期最突出的是将人民摆在了前所未有的重要位置，强调为了人民，依靠人民，并将其融入基层社会治理的实践中去，创造了根据地的繁荣胜景。中国共产党创立的苏区是我党开展局部执政的初步尝试。延安时期是我党在各个方面快速发展的关键时期，尤其体现在社会治理层面我党进行了充分的实践探索。1948年6月中共中央又印发了《东北局关于保护新修复城市的指示》，12月中共中央又转批了陈云编写的《接收沈阳的经验》。正是由于中国共产党所制定的一系列行之有效的社会治理方针政策，使新解放的城市的社会秩序很快就趋于稳定，使得我党同各阶层的民众都建立了良好的关系。中国共产党成立后到建国前的这一时期，虽然中国还未产生所谓的社会治理的具体概念体系，但其所从事的社会建设实践，形成了中国特色社会治理雏形。

（二）新中国成立后城市基层社区治理体制的正式设立

建国初期，北京、天津、杭州等地的城市居民先后自发性地组织成立了“居民委员会”或是“居民小组”等形式的群众性基层组织，其主要职责包括协助政府推进民主改革以及开展相应的辅助救济工作。到1953年时任北京市委书记的彭真向中央提出建议正式设立居民委员会，并明确了“居民委员会”的性质是群众性的自治组织。为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，我国于1954年颁布了《城市街道办事处组织条例》，首次在全国范围内正式地确立了社区居民委员会的职责范围、设立条件、管辖范围和及经费来源等。条例的颁布为我国居民委员会的建设和居民自治的发展奠定了坚实的基础。在此之后，街道办事处在全国范围内正式建立起来，这是我国基层组织的雏形，此后我国城市居民进行了各种积极性的探索实验。直到1956年底，我国才正式在全国范围内建立起统一、规范的居民委员会。但是，这一时期的居民委员会由于缺乏社会主义建设的实践性经验，城市的基层治理体系没有得到及时的改革和完善。由此之后的居民委员会的管理职能逐渐趋向于政治化，并渐渐地被人民公社所取代。此时的街居制只成为了城市的基层政权的辅助制度，还尚未成为城市基层管理的主体制度。

（三）改革开放后城市基层社区治理体系的转型和变革

随着改革开放的开始，我国经济社会建设进入了全面的恢复和发展的新阶段。单位制逐步走出了历史舞台。在这一阶段我国开始进行了市场取向的体制改革。我国于1982年修订的《宪法》中明确提出要将城市居民委员会定性为城市基层群众性的自治组织，并明确了居民委员会的职能划分，包括协助维护社会治安；调解民间纠纷；办理辖区内公共事务和公共事业；以及向人民政府反应民众意见、要求和提出建议。在宪法和条例精神的指导下，我国的城市基层的治理发生了深刻的变化。1986年9月张德江提出：“社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利与社会服务”[1]。到了20世纪90年代，民政部正式提出并开始了城市社区的建设工作。这一阶段，国家的战略导向是以经济建设为中心。经济、政治、文化三位一体的发展格局明确了我国社区建设的服务于经济建设、政治建设以及文化建设的从属地位，这一阶段我国的城市社区建设尚未形成一个独立的体系。

（四）新时代城市基层社区治理体系发展的新格局

党的十八大以来，习近平总书记以其卓越的战略视角、深远的政治眼光、充满智慧的辩证思维，先后提出了一系列有关城乡社区基层建设工作的新观点与新方向。党的十八大报告明确提出要“加强和创新社会管理”，从以往的“社会管理”到如今的“社会治理”，这一字之差代表着我国基层治理思路正在进行着伟大的创新和彻底的变革。将原本行政色彩浓厚的管制变为对有需求、有难处的群众提供切实的服务。从出现社会问题之后的被迫解决转向主动进行分析预判，将基层社会治理的“治标”转向为“标本兼治”的综合治理，着重地突出了党委领导和政府联合主导下的多元社会主体共同参与的新型城市社区基层治理体系。在这些先进理念的引领下，我国一大批基层社区因地制宜地开启了社区治理的实践创新。

二、建党以来社区基层治理模式变迁的现实启示

建党以来，从社区服务、社区建设到社区治理，党和人民对社区治理的认识和实践不断深化，党和政府依据国家的实际情况不断演进、创新社区基层治理模式已经取得了一定的成效，也为后续我国实现社会治理能力的现代化提供了一些经验和启示。

（一）始终坚持以人民为中心，以提升人民的幸福感为归旨

中国共产党是从人民群众中走出来的伟大政党，从它的诞生之日起就同中国人民与中华民族的前途命运紧密相连。自中国共产党成立以来，就将为人民谋幸福、为民族谋复兴”的初心与使命融进了自己的血液之中。群众路线从始至终一直都是我党的生命线和重要的工作路线，是我们百年大党永葆活力的重要法宝。作为基层治理关键一环的社区，更要用实践来践行以人民为中心，以提升人民的幸福感为其归旨，让居民能够在其日常生活中感受到我们伟大祖国在不断改革和发展中取得的重要成果，让发展的成果惠及更广大的人民群众。以人民为中心、以人民的需求为导向，优化社区治理，必须要加强社区的基层工作。群众无小事，只有将一件件小事做好才能真正赢得民心，维持基层社会的繁荣稳定。

（二）着力发挥基层党组织的领导作用

基层黨组织是党在社会治理体系中的桥头堡，强化基层党组织的领导作用，对社区治理具有重要意义。要充分发挥基层党组织领导群众、联系群众的优势，充分听取社区基层各方对社区管理的意见与建议，及时发现社区治理中出现的问题，发挥社区基层党建优势，主动了解基层社会，主动了解基层问题，主动听取基层声音，积极化解基层矛盾。与此同时通过借助信息渠道手段，引导基层社区党员主动参与社区基层社会的治理当中。积极探索在社区物业、社区委员会、社区业主大会上建设基层党支部、组织党员活动，依托社区党群服务中心，引导党员业主参与社区治理，发挥社区党员专长，运用党员指挥，化解基层矛盾。

（三）推动基层社区治理实现自治、法治、德治的“三治融合”

基层社区治理中三治融合中的三治指的是基层社区的自治、基层社区的法治和基层社区的德治。在基层社区之中，三者之间要相互融合，相互促进，形成治理合力。三治融合中的自治强调的是要充分发挥社区治理中居民的主动性，激发社区治理的内生动力；法治强调的是运用法律手段约束社区居民的行为，保障居民的基本权益；德治强调的是以社会的公序良俗为本，突出核心价值观与基本道德观念在社区治理中的作用。这三者相互联合相互促进，协同解决当前基层社区所面临的现实问题。当前城市化进程中，三治融合的出现为基层社区治理提供了新思路。

参考文献

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[2]许宝君.我国城市社区治理结构转换路径及发展趋向[J].求实，2021（5）：58-71，111.

[3]蔡斯敏.城市基层社区动员效能提升的困境与路径探析[J].北方民族大学学报，2022（5）：124-131.

[4]周庆智.论中国社区治理——从威权式治理到参与式治理的转型[J].学习与探索，2016（6）：38-47，159.

[5]卓文昊，曹现强.社区参与式治理影响因素的模式构建[J].行政论坛，2020，27（6）：116-121.

（作者简介：张晓峰，黑龙江大学政府管理学院教授，研究方向为基层治理；王荣，哈尔滨商业大学财政与公共管理学院硕士研究生，研究方向为基层治理）