处理土地山林水利纠纷需引入多元化纠纷解决机制

刘有进 李钧

摘 要：化解社会矛盾是基层社会治理体系不可或缺的重要组成部分。乡村治理中林地纠纷调处工作尤为繁琐，也最考验人的心志。当前山林权属纠纷已经成为群众上访、信访最集中的问题。由于分山到户工作不细致、山林土地界线不清、山林纠纷牵涉时间周期长、牵连面较广，林业工作者和基层干部对调处林业纠纷工作往往存在许多推诿现象。同时也有上级职能部门以“属地化”管理为由“甩锅”乡镇甚至村委会的行为。本文以广西山林纠纷的调处研究为视角，寻求道德与法律协调之合理内核，促使政府行为规范化、法治化，使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且不断改进、完善具体的工作方式，切实提高履行职责的能力和水平，有效地满足乡土社会的现实期待。

关键词：土地山林纠纷；解决机制；对策研究

1 广西山林纠纷现状

山林纠纷是广西三大纠纷（土地、山林、水利）之一，农村山林纠纷关系到农村的基本生产资料和自然资源，牵扯到众多村民的重大利益。如果地方政府和相关职能部门处理不当，矛盾容易激化和升级，甚至发展成农民群体性械斗或其他违法行为，例如聚众斗殴、买卖或非法转让土地等。山林权属纠纷不仅阻碍了林业发展和社会生产，而且还影响乡村边界的安定团结以及社会稳定。及时有效地化解、调处山林权属纠纷对生产发展、维护社会稳定和平具有重要意义。

2 山林纠纷调处存在的主要问题及原因

山林纠纷涉及利益重大，关乎老百姓生活和生产，因此山林纠纷调处绝不是简单调解就能处理的。从历史上看，山林确权问题是引起村集体间、村民间、村集体与村民间纠纷的重要原因。

2.1 农村山林纠纷数量众多、历史遗留问题严重，山林纠纷调处实践中也存在许多阻力

首先，农村森林面积大，山林纠纷数量众多的难题。由于广西的森林覆盖率达62.55%，居全国第3位。广西已经成为全国重要的森林生态优势区、森林资源富集区、林业产业集中区、乡村林业示范区和林业改革促进区。农村山林纠纷数量众多，但由于许多地方对此采取能拖就拖、能推就推、能不报就不报的做法，具体山林纠纷数量难以确切统计。

其次，农村山林纠纷往往是山场之间边界不清而产生，涉及到不同的村落或村民小组。即涉及山林纠纷的人数众多，矛盾突出且激烈。当事人只能依靠本村村民证言或其它相邻村的村民证言进行举证，政府职能部门一时也难以证实双方证据的真伪。

除此之外，由于历史遗留问题的原因，林木林地纠纷往往具有隐蔽性和长期性的特点。解放以后，农村土地制度变动，主要经历了土地改革、合作化和人民公社、“四固定”、农村家庭联产承包和“林业三定”四个时期。但是由于每次农村土地制度变动的分配工作粗糙、隨意，一直处于不稳定状态，以及档案资料记载严重缺失等原因，导致如今山林纠纷的历史档案无法查找，山林权属不清、界线不明，大量山林纠纷无法调处[1]。

2.2 山林纠纷调处难题的法制原因

首先是相关调处法律规范与政策缺乏连贯性、具体操作性。法律和政策不连贯，衔接不协调，甚至互相冲突，缺少深度接触农村实际问题的专家和实践者，这是农村山林确权和纠纷调处困难的法制原因。我国农村土地政策的不稳定、不连贯，直接反映为法律上对农村土地权属规定的不明确。同时，为了适应农村土地政策的不稳定，有关农村土地权属的法律规定也是抽象性的，过于原则和模糊，缺乏可操作性。这直接造成了农村土地、山林确权的困难和纠纷的频发。

其次是调处工作缺乏法律专业性。在进行山林权属纠纷调处过程中，调处的工作人员大多数不具备专业的相关法律知识，凭借自己的威望和经验来解决，不能理清双方的权利义务，降低了纠纷处理的速度和效率。当纠纷没有得到解决时，调解意见往往与法律规定相悖，从而导致矛盾进一步激化，增加纠纷解决的难度。另一方面，调处工作有可能违法程序性规定，甚至导致基层政府的行政行为违法。

2.3 山林纠纷涉及利益重大，纠纷当事人出于利益驱动

中国经济社会迅速发展，土地、山林经济价值迅速提升，农民法制意识、权利意识不断增强，敢于提出并坚持自己的利益诉求。山林作为一种有价资源，是随着生产力的发展而不断变化的。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，不少有识之士和开发商把山林开发作为致富的源泉，使山林身价急剧上升，这是诱发山林纠纷的动因。

2.4 政府方面的调解工作不到位

一是调解组织建设不够完善，调解工作管理机制不够健全。虽然在县、乡两级党委政府的统一安排部署下，村级人民调解组织实现了村村挂牌，但部分村级调解组织却是只有牌子，无专责人员或是专责人员未履行职责，调解工作由村支书或者村主任主持，基层人民政府、司法行政机关与村级调解组织缺乏互动机制、监督机制，在面对较为棘手的纠纷问题时一次调解成功率低、工作重复率高，使得一些本来可以通过村级调解组织就能化解的矛盾纠纷激化，导致上访、上诉情况发生。

二是调解员待遇偏低，缺少经费来源。农村专职调解员除了享受少量调解个案补贴外，基本没有其他待遇；《人民调解法》规定人民调解组织调解民间纠纷不收费，可以说农村调解组织基本上没有经费来源保障，也可以说是调解人员没有开展调解工作的必要经费，这很大程度上影响了调解工作的正常开展。

3 山林纠纷引起的基层权责“失衡”原因

基于上述山林纠纷调处存在的主要问题，可得出山林权属纠纷中引起政府部门间权责失衡的原因，比如基层治理功能泛化。

3.1 调解流程不清晰

《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《条例》）第二十五条规定土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：①实地调查，核实证据；②听取各方当事人意见；③组织和解、调解；④行政主管部门集体讨论提出确权建议；⑤人民政府集体讨论决定。

为了应对不同市、县的具体情况，《条例》的第二十五条只作出原则性规定。正是由于山林调处的法律法规以及规章制度的高度概括性、抽象性，导致调解流程缺乏具体操作性。调解纠纷的工作人员无法依据明确的调解流程进行山林纠纷调处工作。这一原因直接导致许多农村山林纠纷无法得到及时解决，进而成为遗留多年的山林纠纷案件。这不仅耽误了当事人的生产利益而且有可能对政府造成不良影响。

3.2 各部门对于山林纠纷调解的职权不清晰

由于《条例》缺乏具体性规定、各部门推诿，调解人员缺乏专业法律知识等原因导致村调解委员会、司法所与政府职能部门之间的职责不清晰。

《条例》第二十四条仅规定纠纷应当先行调解，各级政府受理土地山林水利权属纠纷处理申请后，并没有具体的政府内部处理流程，导致相关部门的職权和责任无法确定。

《条例》第二十六条、第二十七条[2]规定由调处工作人员进行现场勘验、行政主管部门组织调查收取证据、进行调解等工作。这两条规定没有明确指出调处人员和行政主管部门，即没有具体到哪个部门负责相应的工作，因此导致相关协作人员责任推卸。

4 如何解决权责失衡及做好林权矛盾纠纷调处工作

4.1 明确林业纠纷调处流程根据《条例》第九条，林业纠纷的调处流程大致可以归纳如下：

4.1.1 纠纷当事人向村调委会申请调解，或村调委会主动调解；村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会也可以主动调解。

4.1.2 经村民委员会调解未达成协议，由乡镇人民政府组织调解。纠纷当事人向乡（镇）政府提交确权处理申请书。根据《林木林地权属争议处理办法》第一十五条，申请处理林权争议，申请人应向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。

4.1.3 为充分发挥行政调解、司法调解、人民调解的重要作用，新条例增加了司法确认的内容，保障调解协议的效力和执行力。根据《条例》第十四条规定，权属纠纷当事人达成和解协议的，应当制作和解协议书。

4.1.4 调解不成，林木林地权属纠纷属于小组集体与本小组成员、小组内个人与个人之间，由乡镇人民政府作出调处决定。当事人对处理决定不服，可以向上一级行政机关申请复议或向人民法院提起诉讼。

4.2 明确相关各部门的职权以及法律责任

根据《条例》第十条[3]规定，村民委员会应当做好组织协商工作，做好疏导教育工作，促成双方和解。乡镇人民政府及司法所对村民委员会的调解工作应当给予指导帮助。基层人民法院对于土地山林水利权属纠纷调解工作进行业务指导。

《条例》第三十九条规定了有关行政主管部门的法律责任，笔者认为应当根据广西各地的具体情况对《条例》作出解释，以明确各个部门的责任。

4.3 借鉴矛盾排查调处工作经验及实践应用

4.3.1 靖西市林业局对于山林纠纷的调处经验可归纳如下：一是提高认识，加强领导。市林业局认真贯彻落实调处工作部署，加强组织领导，充实了山林权属纠纷调处的人员力量，针对“涉林”矛盾纠纷问题逐个分析研判，组织工作人员现场勘察。二是认真排查，掌握实情。开展山林纠纷排查，及时掌握山林纠纷动态，分析山林纠纷原因，制定相应方案和措施，做到早发现、早预防、早化解，把山林纠纷解决在基层，化解在萌芽状态。三是强化联动，积极调处。坚持依托基层组织，召集争议双方协商。加强与有关部门、乡镇、村屯协调沟通，合力开展调处工作。

4.3.2 清代的调处息讼制度：清代的调处息讼制度是在封建社会下君主为了缓解社会矛盾的一种产物，不可避免地带有一定的局限性。但是，这项制度却凝结着我国古人调解纠纷的智慧，传递着中华传统的法律文化，为我们当下调解制度的完善提供了些许可资借鉴之处。

一是多方联动促调解。清代的调处息讼制度中的调处主体具备多样化，既有以官方力量为代表的州县官，也有以民间力量为代表的族长、乡保、亲邻、乡绅。这使得调处工作不单单只是依赖官方力量，而是在多方力量的主导下进行，使得案件的处理效率得到大大的提高。

当前我国调解制度的发展已成体系，主要有法院调解、仲裁组织调解、行政调解、人民调解委员会调解等。调解的主体主要有法院、仲裁机构、人民调解委员会、劳动争议调解委员会、行业组织等，这些主体呈现出多元化的趋势，在调解的过程中，不论是诉讼内的调解，还是诉讼外的调解，都可以借鉴清代的调处息讼制度，纳入更多的主体进来调解纠纷、化解矛盾，使多元化调解主体化解纠纷成为一种常态化。

二是创新模式助调解。清代的调处不拘泥于固定的形式，既有堂上调处，又有堂下调处，甚至是在田间调处。因不同的情况开展不同方式的调处，这使得在调处的过程中既能解决矛盾，同时也能取得良好的社会效果。

4.3.3 调解工作的实践与思考：山林土地权属纠纷有因林地重新发包发生纠纷的，项目建设也涉及到林地的补偿问题导致山林纠纷问题。例如四个案例的启示：

案例一：李老伯将承包的林地转包给王某，新任村委会因此要求将林地收回重新发包的行为，应当认定：A李老伯违约；B村委会违约；C李老伯与王某的转包未经登记，所以转包行为无效；D李老伯有权取得该林地的承包经营权。

对于调处林业纠纷而言，涉及具体问题具体分析是化解矛盾和解决纠纷的方式。土地承包经营权纠纷不属于土地权属纠纷，应向当地政府提出土地权属纠纷的处理申请，由此政府组织调整社会生活的功能和权限范围不断扩大，如何规范使用自由裁量权已经成为人们关注的一个问题，行政自由裁量权的正确行使，不仅离不开法律控制，而且需要设立道德边界。

案例二：2020年末，调解平桂工业园区涉及的龙江组土地征收补偿分配纠纷。土地征收涉及到的是集体经济组织的土地所有权及用地人的土地使用权，作为业务的参与者，对村民代表推心置腹，经过磋商，促使双方达成调解协议。

随后，又以相同方法成功调解该小组另一起土地纠纷。根据这几次成功调解经验设计了“顺手调”模式的分析框架，主动将协同解决问题作为工作主基调，化解了十多起征收土地纠纷。

有鉴于农村集体经济组织成员就用于分配土地补偿费数额提出民事诉讼法院不予受理的情形，本文旨在通过调解方式，有效平息纷争、解决矛盾，促进集体和谐，达到缓解社会矛盾的效果，那么案件处理就是成功的。

案例三：乌东德电站送电广东广西特高压多端直流示范线路工程17标施工项目，输送线路基本上每个塔基都是架在山头，因此基塔征占、临时用地补偿的都一一对照国家征地果树赔偿标准进行补偿。在基塔占地涉及其中一个山区村时，每个塔征占的林木林地补偿都与集体和个人密切关联，尽管村集体认为补偿应划给集体，但村民个人亦能证明其耕作事实，同一个地方不同时期不同人种植有之，“村镇代表”采用知情人参与协调化解方式，保障土地征用顺利进行。

农村基层政权面临最严重、最危险的问题是信任危机，项目建设方面有引发群体性事件苗头的重大敏感山林纠纷案件，收集信息、尽力沟通，是提出建议很重要的方面。

案例四：张三炼山失火烧了李四家林地林木，公安机关将案件交由乡镇人民政府调处，经协调，张三适度补偿李四种植苗木款及人工费用后，免于刑事处罚[4]。作为一名基层调解员，具体案例调处過程中，要准确理解运用证据及调处方法，强化依法调解。

4.4 做好调处工作，办好利民事

林权纠纷调处，说到底是做人的工作，思想支配行动，依法调处要有法有授权必须为的精神。

4.4.1 法无禁止即可为：必须承认的是法律是有局限性的。对当前农村服务工作中存在的问题，不能视而不见，解决人民内部矛盾，只能用讨论的方法，说理的方法。

例如，2023年4月，经过警民、干群的团结协作，广西贺州市平桂区沙田镇成功调解了该镇某移民村两村寨长达三十多年的心结、涉及200余亩的林木林地权属纠纷，最终双方在调解协议书上签字，按手印并握手言和。

4.4.2 推进工作主动作为：立足工作岗位，主动担当作为，基层治理任何一项工作的开展，要围绕着人民群众的根本利益，创新社会管理。比如，惠林的政策要推陈出新，开展服务群众免费“法治体检”活动，进一步提高群众对林业政策法规的认识了解。

群众未办理林业采伐证砍伐自家种一些林木，可能构成违法犯罪都不知晓，执法依据不完善，势必适得其反，此外还有一些林权纠纷化解合力不足，致使宜林荒山荒地长期闲置，造成了林业资源的浪费。责任落实就需要不断增强责任意识担当意识。

5 总结

农村山林纠纷全国各地都普遍存在，山林权属纠纷一直是群众反映强烈的热点问题之一。现代政府角色转换，是由管理向服务角色转换，有效的公共服务供给是政府善治的表现。目前，从制度层面给基层社会治理减压有限的情况下，坚持把调处山林权属纠纷作为一项维护农民利益、稳定基层政权和促进社会和谐的大事来抓，抓紧、抓实、抓好，是解决农村山林纠纷的必由之途。

参考文献

[1] 陈永富，周伯煌，张慧.浙江省山林权属纠纷现状及对策研究.

[2] 第二十六条：调处工作人员进行土地山林水利权属纠纷现场实地调查、勘验，应当邀请当地基层组织代表参加，通知权属纠纷当事人到场。勘验的情况和结果应当制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。权属纠纷当事人无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签字的，不影响实地调查、勘验的进行，但应当在调查、勘验笔录上加以说明。第二十七条：行政主管部门根据案情需要可以组织调查、收集证据，有关单位和个人应当配合。必要时可以举行质证。

[3] 第十条：村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会应当组织权属纠纷当事人进行协商，做好疏导教育工作，促成和解或者达成调解协议。乡镇人民政府及司法所对村民委员会、居民委员会及其人民调解委员会调解土地山林水利权属纠纷工作应当给予指导帮助。基层人民法院对于土地山林水利权属纠纷调解工作进行业务指导。

[4] 森林法第六章法律责任、森林法实施条例第38条，从法律的视角解读是有待修正的，比如，盗伐滥伐森林，是无法完成补种任务的，林木价值是按照原木材积计算，林木总价值不大的森林案件，适合调解以定分止争，实现案结事了。