农业保险高质量发展背景下财政应急管理机制建设研究

张凌 陈彩虹 靖伟

摘要：本文以淮安市为例，通过调研其农业保险发展现状及存在的问题，探讨如何构建有效的财政应急管理机制以更好地推动农业保险高质量发展。期望本文的抛砖引玉能为提高基层财政应急管理能力和农业保险保障水平发挥一定的积极作用。

关键词：财政 应急管理 农业保险

*基金项目：2021年度江苏省财政科研课题计划（市县课题）“高质量发展背景下财政应急管理机制研究——以农业保险为例”（2021017）。

农业保险作为分散农业生产经营风险的重要手段，在推动农业农村现代化、实现乡村振兴方面具有重要作用（邹加怡，2020）。然而农业生产风险存在发生频率高、风险单位大、系统性强、关联性强等特点，仅靠保险机构自身尚不足以应对。

财政是国家治理的基础和重要保障，应急管理是现代政府管理的重要内容。《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（财金〔2019〕102号）和《关于加快农业保险高质量发展的实施意见》（苏财金〔2020〕51号）提出政府要“发挥引导和推动作用，通过加大政策扶持力度，强化业务监管，规范市場秩序，为农业保险发展营造良好环境”，“成立由财政部门牵头、相关业务部门参加的农业保险工作小组，确定本地区农业保险财政支持政策和重点，统筹推进农业保险工作”。财政部门如何落实好中央和省关于统筹推进农业保险工作牵头部门的相关职能要求，成为当前工作的重中之重。

一、建立财政应急保障机制

财政应急保障机制是为保障目标实现而对各要素及其相互关系进行规定的机制，基本要素包括主体、对象和程序方法等。

（一）建立常设机构，明确各方职责

按照《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》和淮安市《关于加快农业保险高质量发展的实施方案》，结合农业风险特征和农业保险实践，由财政局牵头建立包含市促进农业保险发展委员会所有成员单位的“财政应急管理委员会”，全权负责财政应急管理工作。财政局负责统筹协调相关各方和监督管理一切事务；农业农村局、银保监分局、地方金融监督管理局和应急管理局作为重要辅助部门，自然资源和规划局、生态环境局、工信局、商务局作为辅助部门，协助财政局开展财政应急管理机制建设工作。

（二）加强资源整合，建立应急资源数据库

一是以“农技耘”APP、应急专家数据库、全国灾害信息员数据库和保险公司农业保险协保员数据库为基础，构建囊括各类专家、信息员、协保员和志愿者的人力资源数据库。二是以应急管理局应急物资为基础，构建囊括政府组织和非政府组织、紧急救援物资和基本生活物资的物资资源数据库。三是统筹规划各类与农业风险防范和自然灾害救助有关的资金，建立资金资源数据库。四是对来自不同渠道、不同阶段、不同性质的信息进行筛查、完善、归类，补全缺失的农村信用信息，建立完整的信息资源数据库。

（三）搭建管理平台，实现资源共享

由财政局牵头搭建以市应急管理局的“淮安市应急管理综合应用平台”为基础、“应急资源数据库”为主要内容的资源共享平台暨财政应急管理工作平台——“财政应急管理平台”，供不同单位和部门免费使用。平台内容可根据实际情况需要不断扩充，且综合考虑应急管理的事前预防、事中响应和事后救助等各阶段特征。为保证安全性和高效性，要提前制作使用手册，设定好不同单位不同部门不同岗位人员的使用权限和流程，并对特别授权情况予以说明。

（四）完善沟通渠道，减少信息不对称

制定“平时”和“战时”两套财政应急管理沟通方案。“平时”各部门各司其职，做好信息收集、整理、分析、报送和数据库更新等工作；财政应急管理委员会制定“财政应急管理日常交流制度”，成立专题小组对农业风险和某些异常情况等进行分析研判，提高事前风险防范能力。“战时”即自然灾害等突发事件发生时，财政应急管理委员会及时召开特殊工作会议，各方共同商讨研判形势、做出决策；财政应急管理委员会事先制定“财政应急管理紧急会议制度”和“财政应急管理运作流程”，提高事中应急响应能力和事后应急救援能力。

二、建立财政应急资金管理机制

（一）处理好各类应急资金的关系

目前应急资金总类繁多，既有财政资金，又有保险资金、社会捐赠资金。财政应急资金又分国家级、省级、市级和县区级等不同权属，以及政策性农业保险资金、巨灾保险资金、自然灾害救助资金和应急物资储备购置资金等不同名目。财政局在法律法规规定的权限范围内，对各类有应急作用的财政资金进行统筹管理、科学规划，对社会资金进行合理引导、积极鼓励，最终建立以政府为主导、企业与社会团体为支撑、人民群众广泛参与的、规范的应急资金筹措体系。

（二）提高财政应急预算的科学性

一是“将应急管理过程融入到适当的公共预算程序中”，每年按照平常状态和危机状态两种情形提前编制财政应急预算，根据突发事件给财政带来的风险大小划分为多个预算档次。二是科学规划不同阶段应急预算，“事前预警阶段增加日常管理资金投入预算，事中响应和事后恢复阶段增加可动用资金的总量供给”。对不同阶段资金需求的有效测算依赖于数据详尽、内容真实的统计信息，因此必须做好应急资源数据库和财政应急管理平台的建设工作。

（三）加强财政应急资金支出管理

一是针对本地实际情况制定相应的财政应急资金使用政策，明确财政应急资金支出项目与标准。二是科学配比财政应急资金投入，尽量将投入重心前移至预防体系建设上。三是完善财政应急资金项目监督机制，利用财政应急管理平台对财政应急资金实施全过程、透明化管理，避免资金被过度拨付，或被滥用、挪用、私吞。

三、建立财政应急预警机制

（一）确立财政应急预警指标

根据应急管理实践和农业风险特征，结合历史数据分析，在遵循“规范性、重要性、综合性、灵敏性、互补性和可操作性等原则”基础上，确定财政应急预警指标。指标包括但不限于“自然灾害预警指标体系”“财政应急资金预警指标体系”和“市场风险预警指标体系”等。

（二）设计财政应急预警流程

根据以往经验，财政应急预警以“确定警情、寻找警源、分析警兆、预报警度”为一般架构，完整流程包括“预警收集、预警分析、预警决策和预警执行”。预警流程的具体环节和内容由财政局会同相关部门协商确定。

（三）提高财政应急预测效率

财政应急预警系统预测效率的高低依赖于基础数据库质量。基础数据库的信息很多来自监测，因此必须重视对监测信息的整理、分类、存贮和传输，保证信息真实、安全、可靠。可考虑建立预警监测信息档案，用程序化、标准化、科学化的方法来处理。

四、建立财政应急监管机制

（一）坚持财政应急监管的常态性

“坚持预防监管与应急监管、常态监管与非常态监管相结合”，对不同响应级别的突发事件采取不同的监管措施。完善财政应急监管制度，“设置符合事件突发性、不确定性和損失严重性等特点的监管方式和措施”，为应对突发事件做好准备。

（二）提高财政应急监管的协同性

“建立与上下级财政部门的应急协调机制，注重相关资料的共享、分析和评估”，确定监管重点和方式。“建立与审计等部门的监督协调机制，共享监管信息，避免重复监管和无效监管”。

（三）加强财政应急监管的主动性

财政应急监管要树立风险意识和“成本—收益”意识，要寻求以最低的风险、最小的成本获得最大的效益。负有监管责任的人要主动监管，可以财政应急管理平台为依托，对应急资金、应急物资和应急全过程进行实时监管，发现问题及时解决。平时充分利用应急资源数据库，进行信息收集和数据分析，查找漏洞、评估风险，有利于及早发现问题。

五、建立财政应急绩效评价机制

（一）明确财政应急绩效评价内容

财政应急绩效评价不仅要关注财政应急资金本身的绩效，还要多关注财政应急管理服务体系的质量和效率。根据已有经验，绩效评价主要包括“财政应急资金收入、流向和流量的监测评价，财政应急救助的经济评价，财政应急反映的社会评价”，财政应急预警和监管的有效性评价等。

（二）制定财政应急绩效评价标准

农业风险类型多样，影响财政应急效果的因素也纷繁复杂，需要针对不同类型的突发事件和不同的评价对象设计不同的评价标准，以提高其适用性和有效性。如财政应急资金绩效评价主要关注“财政应急资金投入、事前预警支出、事中救援补助和灾后恢复重建支出”等数据；财政应急预警有效性评价主要关注反映预警准确性和预警效率的指标。

（三）确定财政应急绩效评价方法

财政应急绩效评价方法主要包括科学设置财政应急绩效评价指标体系，明确绩效评价主体，设计具体流程、数据获得方式和评价方法等。其中财政应急绩效评价指标体系的设计最为关键，必须保证其科学性和可行性。

（四）加强财政应急绩效评价结果反馈

公开财政应急资金绩效评价结果，督促各部门注重财政应急资金支出效益；将财政应急绩效评价结果作为安排相关预算的依据，引导相关各方科学决策，提升财政应急管理的服务质量和效益。

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（作者单位：1江苏省淮安市财政局2淮阴师范学院淮安发展研究院）

责任编辑：李丽君