基于情景构建的应急预案体系实施模型研究与应用

王 波，孙友文，贺 龙，陈 江，杨文广，马 超，华 杰

(1.无锡地铁集团有限公司，江苏 无锡 214001；2.达信(中国)保险经纪有限公司，北京 100020)

0 引言

应急预案体系是实施突发事件应急管理，安全、有序、高效处置突发事件的保障体系，在规范日常应急准备、指导突发事件处置等方面发挥着重要作用。国家相关部委先后发布了GB/T 29639—2020《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》、JT/T 1051—2016《城市轨道交通运营突发事件应急预案编制规范》等标准，为企业规范开展应急预案编制及维护工作起到了一定的指导作用。但在应急预案体系管理方面，仍存在较多难点和不足，具体表现在以下几个方面。

1) 上下级应急预案衔接不足。未能准确把握上级预案核心，导致上下级预案衔接不足，有些甚至出现相互矛盾的地方，如信息报告、预警分级、响应分级等方面。

2) 预案体系与风险管控脱节。部分等级较高且无法消除的风险未延伸到预案层面，使得处置措施缺失；等级较低的风险可能编制有很多专项预案或现场处置方案，从而增加了管控负担。

3) 应急资源调查与预案编制脱节。与预案所需处置的潜在事件情景存在脱节，导致资源调查未能落到实处。

对此，无锡地铁集团在分析企业应急预案体系管理痛点的基础上，基于情景构建理论提出全流程、全要素应急预案实施模型，并通过实际案例验证该模型的可行性，以期为相关企业建立或优化应急预案体系提供参考和借鉴。

1 情景构建理论

情景构建基于风险评估和系统脆弱性分析，对未来一定时期内可能发生的后果极其严重的事件情景进行科学假设，构建情景事件普遍规律下的演化过程，模拟计算事故后果，梳理应对情景事件所需采取的应急任务清单，对照完成任务所需的目标能力评估现实应急能力，提出改进应急准备能力建议和措施的一种方法。该方法是应急管理研究领域的重要前沿技术之一，是“底线思维”在应急管理领域的实现与应用，即“从最坏处准备，争取最好的结果”。目前，美、德、英、日等国已将该理论应用到应急管理实践中，我国也将该理论应用到了高铁应急资源调度、应急决策行为分析、应急准备能力评估方法等方面。

典型情景构建分析过程主要有三步：一是分析突发事件可能造成的影响场景;二是梳理应对影响场景需要开展的处置任务;三是分析应急能力是否能满足处置任务的需要并提出提升方案。

2 应急预案体系实施模型构建

针对应急预案中存在的主要问题，基于情景构建提出应急预案体系实施模型。该模型由三部分构成，分别为基础工作、情景构建与分析及预案编制，如图1所示。

图1 应急预案体系实施模型

2.1 基础工作阶段

基础工作的核心是开展风险评估与资源调查。在风险评估阶段，首先应界定评估范围、编制评估方案，覆盖所有经营/作业活动、设备设施及建(构)筑物；在此基础上按照评估方法对评估范围内可能存在的自然灾害风险、公共卫生风险、社会安全风险及生产安全风险进行评估，形成点位风险清单及类型风险清单；最后对照风险管控准则，形成重点关注风险清单。风险评估子模型如图2所示。

图2 风险评估子模型

资源调查应覆盖所有相关的内外部资源，其中内部资源包括应急组织机构、应急队伍、应急设备与物资等，外部资源包括周边专业救援力量、社会应急救援力量、外部专家库等。资源调查形成清单，明确资源类型、数量、功能、位置等关键信息。

2.2 情景构建与分析阶段

情景构建与分析主要包括构建风险情景、任务情景及匹配资源情景三个阶段，子模型如图3所示。其中风险情景根据风险评估梳理出的重点关注风险清单来构建，任务情景则按照风险事件处置的过程进行构建。资源情景构建是该子模型的重点，针对所有风险情景，梳理完成每项任务情景所需的资源，在此基础上与现有资源进行对比，得出资源调查结论，即现有资源是否满足需求，如不满足则需提出补充计划和临时控制措施。

图3 情景构建子模型

2.3 预案编制阶段

本阶段的首要工作是建立应急预案体系，包括综合预案、专项预案及现场处置方案清单，之后即可利用工具箱来完成所有预案的编制工作。工具箱包括金字塔响应模型、预案编制导则、响应行动指南及信息化管理系统等。为确保上下级响应的衔接性，在本阶段引入金字塔响应模型(见图4)。金字塔模型包括事件分级及响应分级两部分，下级单位可使用该模型标注出上级单位响应分级要求，再结合实际设定本单位响应分级指标。

图4 金字塔响应模型

为保障应急预案的科学性、完整性，在工具箱中设置有预案编制导则、响应行动编写指南。预案编制导则重点阐述各类预案编制的流程、重点内容、标准化文本等，响应行动编写指南从“分类响应”和“任务情景”两个方面，为标准行动和专用行动提供参照。预案编制过程中应充分发挥信息化系统优势，尤其在风险评估、应急资源调查、情景构建与分析、预案衔接、行动编写指南等方面可以提高预案编制效率。

3 实施模型的应用

无锡地铁集团已基本搭建完成应急预案体系，但在应急演练、外部同行业事故经验反馈、新业务引入等情形下，集团及子公司层面的预案体系仍存在改进空间，比如子公司各类预案与集团预案在响应分级、响应行动等方面存在脱节；个别子公司应急预案体系未经风险评估得出，而仅凭经验或上级要求编制；部分子公司应急资源调查仅统计物资信息但未开展充分性评估；部分子公司应急响应行动存在脱节等。为此，利用“应急预案体系实施模型”组织对集团及子公司层面的预案进行优化。

3.1 现状调研及资料收集

组织对集团及子公司预案体系现状进行调研，收集所需基础资料，初步掌握现有预案情况，了解各层级预案衔接情况、近年来执行及修订情况，梳理各级预案改进空间清单等。在此基础上形成各级企业基础信息报告，明确应急预案需提升的内容，包括科学开展风险评估、资源调查、优化响应分级、改进应急响应行动等。

3.2 组建团队

在各公司组建专项项目实施团队，团队成员包括领导层和工作层，其中工作层覆盖安全管理部门、专业部门及相关方关键人员。项目团队制定明确的项目实施计划，包括项目推进进度计划、项目成员分工、优化技术方案等。项目团队组建完成后，组织对全员开展应急预案体系实施模型的相关培训，确保团队成员掌握模型实施技术要点。

3.2.1 项目实施计划

项目团队针对“完成风险评估”“完成资源调查”“完成情景梳理”“完成情景构建与分析”“完成预案编制”“开展桌面演练”等重点工作任务，以周为单位，编制项目实施计划，建立并运作工作层周例会、项目团队月度例会等协商机制，及时跟踪项目进展，协调相关资源投入。

3.2.2 项目成员分工

项目团队分为领导小组和工作小组，其中领导小组由各单位主要负责人组成，侧重于资源保障、方向把控、后勤支持等；工作小组由各单位相关专业人员组成，侧重于方案落实、计划执行等方面。

3.3 优化技术方案

结合集团及各子公司风险特征、应急预案现状及各自特点，对照本模型要求，逐项分析涉及的要素情况并进行定性评价，编制各单位优化技术方案，明确各自优化重点及技术要求。

3.4 基础工作开展

按照模型要求组织完成基础工作，主要包括风险评估和资源调查。

3.4.1 风险评估

模型推荐使用风险矩阵法进行风险评估，该方法是一种能够将危险发生可能性和伤害严重程度进行综合评估以此确定风险大小的定性风险评估分析方法。

在评估时，风险事件发生的可能性等级需综合考虑影响因素复杂性、本单位安全状况、设备设施维护管理状况、属地的地质及自然环境、周边环境的空间关系、历史事故数据等因素。风险损失等级标准需考虑风险事件可能造成的人员伤亡、经济损失、环境破坏、工期延误、社会影响等因素或指标，并在权重分析基础上综合确定。

项目团队成员对所在单位/部门风险活动逐一进行分析，并根据技术方案中的指引，得出点位风险清单、重点关注风险清单及类型风险清单，统计示例如表1所示，以此形成集团风险评估报告，并构建初步应急预案体系清单。

表1 风险评估情况汇总

3.4.2 资源调查

按照实施方案中设定的调查清单和样表，项目实施团队组织对各单位内外部应急资源进行调查。根据资源属性，如实记录资源类型、功能、数量、位置等关键信息，形成集团资源调查报告。需注意的是，该阶段重点工作是应急资源识别和登记，资源调查结论需在“情景构建及分析”后再进行补充。

3.5 情景构建及分析

这一过程的实施是本模型的关键，需要对每个重点关注风险按照风险情景、任务情景及资源情景三个阶段的要求进行构建与分析。

以集团公司办公楼5楼一处蓄电池间为例，该蓄电池间使用的是铅酸蓄电池，面临电池老化、漏液、排气孔堵塞、氢气未及时排出、内压过大等危险因素，可能存在火灾爆炸、人员伤害等风险。为确保风险可控，需要完成“预防与准备”“监测与预警”“救援与处置”“恢复与重建”等管控动作，即“任务情景”(见表2)，而完成“任务情景”需要“巡查人员”“防爆电器”“氢气浓度探测器”“志愿消防队”等资源，对照资源调查的情况，发现资源配置方面存在不足，并补充至资源调查报告。同时，考虑到潜在风险后果较大，将该风险情景纳入“火灾事故专项预案”中。在完成所有场景的构建与分析后应对资源调查结果进行统计，补充到资源评估结论部分，并对同类风险场景进行归类汇总，作为下一阶段预案编制工作的输入。

表2 蓄电池间火灾风险情景构建与分析(示例)

3.6 预案编制

在完成风险评估和情景构建及分析工作的基础上，根据风险接受准则的判定条件编制集团及子公司预案清单，并利用“工具箱”完成综合预案、专项预案、现场处置方案的编制。

3.7 优化评估及演练

为确保预案的科学性和可执行性，预案编制完成后，按照工具箱中《预案编制导则》的要求，所有新增或优化的预案均需进行演练。演练以桌面演练为主，旨在通过互相讨论和推演应急决策及现场处置过程，评估预案质量。演练完成后，当发现存在改进空间时，需再次对预案进行优化。

不同层级预案采取不同的评审方式，综合预案组织专家评审，专项预案和现场处置方案以内部/交叉评审为主，专家评审为辅。预案演练及评审结束后，即可开展预案发布及预案专项培训等工作。

4 结论

基于情景构建的应急预案体系实施模型具有如下特征。

1) 将预案体系实施分解为基础工作、情景构建与分析、预案编制三个阶段，有利于整体把握该项工作的技术核心。

2) 将基础性工作中的风险评估和资源调查通过情景构建与分析进行串接，保证了基础工作的有效性以及与预案体系的衔接性，提高了资源调查的科学性。

3) 在预案策划阶段引入金字塔模型，将事故事件分级与响应分级直观对应，可指导企业合理设置响应分级条件和量化标准。

4) 引入工具箱的理念，企业可通过持续丰富和完善各项工具来提高预案编制质量和效率。