数字化建设背景下的乡村突发公共危机事件治理逻辑研究

唐明慧

贺州学院经济与管理学院

一、引言

数字乡村是乡村治理未来发展的必然趋势，利用现代信息技术对传统工业，村落进行数字化升级，保证现代乡村的发展与时俱进，数字乡村又是社会变迁的重要缩影。信息技术不断发展，能够促使乡村社会的理念、制度和手段实现智能化和数字化转型。在乡村建设时，注重数字信息内容的建设，建立高效灵敏的现代社会治理体系，充分发挥乡村治理的现代化基础，快速推进数字乡村的建设，能够提高我国村级治理的现代化水平，共同保障乡村建设的快速发展。

随着数字化时代的到来，在跨越式、冲击式的发展进程中，社会结构变迁与体制转型的叠加，中国进入了一个高风险社会[1]。其中，重大公共危机事件作为风险社会的突发式表达[2]，由于其广泛的社会破坏性、严重的社会危害性，不仅对我国的公共安全体系提出严峻的挑战，更对中国治理体系和治理能力现代化建设提出了新要求[3]。

回顾我国应急管理体系建构的初始条件与基石，作为治理主体的政府部门在面对重大突发公共危机事件时，主要依托于科层结构以实现“应急响应”，具有明显的权威导向和命令服从特色[4]。现实的情况是，这种依托于科层结构开展重大突发公共危机事件治理的行动逻辑，在乡村地区面临着诸多实践困境，乡村地区成为中国公共危机事件治理的薄弱地带[5]，具体表现在实践过程中治理错位、失位，甚至衍生出新的社会矛盾等现象时有发生。乡村数字化建设背景下的农村地区重大突发事件的治理逻辑为何？本文通过对乡村地区突发公共危机事件的分析研究，解读乡村数字化建设背景下的乡村治理逻辑。

二、乡村地区公共危机治理的内在逻辑

（一）权力嵌入：压力达标下的“急时行政”

在“乡政村治”的政治结构下[6]，基层政权长期“悬浮”于乡村社会之上，乡村常态化公共事务的决策权和行动权主要由以村两委为代表的自治组织掌握[7]，表现出一种“上下分治”的治理形态[8]。这种制度与组织安排虽然保证了乡村社会的自治性，但也导致了自治组织的组织体系和治理权威不断弱化[9]。当乡镇政府在执行具有时效性的刚性任务时，单纯依靠自治组织的自主决策、自主行动往往难以完成上级政府指标考核。在政府内部的压力型体制驱动下[10]，基层政府则会直接或间接进入乡村社会，以“行政权力嵌入”的方式重构乡村公权结构，主导开展相关工作。即使乡镇政府长期“悬浮”于乡村社会之上，但通过资源的供给和制度的输入[11]，使作为乡村治理核心主体的自治组织在具备自治化的政治权力属性同时，还兼具着官僚化的行政权力属性[12]，从而实现乡镇政府对乡村社会的渗透和控制[13]，为其在乡村社会开展“急时行政”提供组织条件和权力基础。

乡村公共危机治理作为一种典型的具有时效性的刚性任务，基层政府必须保证相关措施落实的及时性，避免公共危机事件扩散的风险由可能性转化成实质性。在全国“一盘棋”的防控工作布局下，根据“发包-打包-抓包”的政策执行逻辑，重大公共危机事件的治理任务最终下压到基层政府。对于乡镇政府而言，缺乏直接治理权力的乡村地区是实施治理行动的主要场域。但在危机事件防控任务的强大压力之下，则依托于村两委等自治组织开展“急时行政”，以降低村两委等自治组织自行开展治理行动的迟滞性与不确定性。

（二）策略行动：乡土传统下的行动惯性

不同于社会政策制定所遵从的由社会诉求到政府决策的“自下而上”路径，政策执行表现出一种由政府到社会的“自上而下”路径，政策执行的成功与否不仅仅取决于政府决策，更大程度上取决于作为政策接受面的社会[14]，受到所处于的社会环境影响[15]，环境的差异使政策执行出现不同的实践样态和效果[16]。虽受制于宏大的外部行政环境，但乡村社会在一定程度仍是一个相对独立的政治场域[17]，其运行存在着内生的乡土秩序。当国家政策执行策略和乡民行动惯性相冲突时，乡民阻挠政策执行的可能性要大于自我纠正行动路线的可能性[18]。具体表现为乡民在面对来自外部官僚体系嵌入所带来的高度组织和行政任务的全方位监控制约时，其感受到自身的生产生活受到了极大的限制，出于潜在的行为惯性，则会产生一种外在的抵制，且这种抵制方式会随着压力的叠加而变化，以争取原有的生活节奏得以恢复。

从治理的内容逻辑来看，政府以“行政权力嵌入”的方式在乡村开展“急时行政”，并保证公共危机事件防控工作的紧急开展，并针对重大公共危机事件的治理要求采取“三封”策略，能有效避免重大公共危机事件在乡村地区扩散。但从过程逻辑来看，政府的“行政权力嵌入”直接重构乡村的内生权力架构，乡土的内生秩序产生了强烈的冲击。同时，“三封”政策基本上完全切断了乡民之间的联系，对乡民的生活造成了严重的影响。以如此剧烈、快速、强力的方式开展公共危机事件防控行动，必然会引起乡民在思想上的反感与行动上的不配合，表现出一种典型的国家政策执行逻辑与乡民行动惯性冲突。这种冲突往往导致相关工作难以顺利落实，防控目标的实现难以保证。

（三）乡村自主：威权政治与草根参与

乡村组织的低组织力决定了急时性政策执行需要强有力的政府“权力嵌入”，以保证行动的强制性启动和规范性运行。但乡村社会的自主性和乡民的行为惯性，“行政化主导”和“行政化推动”的行动机制也存在着集权的增长、破坏规则、意识形态扭曲等可能的制度性风险[19]，导致政府的“行政嵌入”往往伴随着民众抵制、反对或对抗等问题，使国家并不能完全遂行自己的意志。解决国家与乡村关系的规范失序问题，是急时性政策在乡村地区落实执行的制度性前提与体制性基础。在现代化的国家权力话语体系下，国家公权的行使不仅要遵循刚性的法律程序，也要在执行过程中尊重和保护社会中“软性”的公序良俗，以显现公权力的正当性[20]。国家政策落实到乡村，其执行机制是“嵌入”在乡村秩序中的，需要遵循乡村内部对事务处理的行动逻辑[21]。这就要求在乡村地区开展紧急行动时，不仅仅要强化国家在乡村地区的“基础性权力”，更需要关注其内部治理结构和治理方式，将乡村草根阶级及其行动逻辑纳入考量之内。

乡村地区突发公共危机事件的防控与治理需要国家权力的推动以保证行动的紧急开展，在执行的过程中，遵循具有传统性、非正式性的“村规民约”等乡村内生行为规范，提高作为个体的乡民对公共危机事件的防控等风险治理的参与度，再造乡村公共性，从而触发乡村的自主行动机制，是乡村重大公共危机事件治理的内在逻辑。通过对防控政策目标和乡村社会的内生秩序逻辑的调试，在改善或取消不合“人情”的防控措施的同时，以行政吸纳的方式将各村小组长纳入公共危机事件的防控与治理工作队伍行列，在赋予正式权力和行政责任的同时，使其运用“宗亲权威”开展工作，更进一步地吸纳普通乡村参与治理，形成一种国家与乡村社会协同防控与治理的新局面。

三、数字化建设背景下的乡村突发公共危机事件治理路径

面对疫情，无论采取何种防控行动模式，其目标都应该且必须是实现对疫情的蔓延得以有效的控制，这也成为了不同治理模式的理论切入点和实践出发点。因此，构建由国家与草根组成的复合行动主体，并以有效防控乡村突发公共危机事件治理和保护乡村秩序为治理目标的复合型治理模式，可以成为乡村地区治理的理想选择。

（一）转变传统权威主义观，建设服务型政府

在中国式的治理中，党和政府必须发挥领导和主导作用，是多元治理主体的核心，其行动和价值取向直接影响着我国的治理模式与实效。因此，实现双复合型治理模式首先取决于党和政府的治理理念。总的来说，就是地方基层政府必须加强“放管服”体制改革，去除“官本位”的传统理念，逐步树立起“治理”的价值理念和行动逻辑，实现职能角色由“管控型”向“服务型”的过渡。诚然，公共卫生事件的治理依然需要权威的国家在场，但面临乡村地区复杂性，不可能仅靠政府来实现相关乡村突发公共危机事件治理的目标，也不利乡村社会的保护，构建乡村地区应对突发公共危机事件的内生机制才是根本之策，这也是对建设服务型政府的重要要求。比如在事件防控的过程中，防控工作组织的建立和运行政府所发挥的作用应是协助、引导而非替代，在防控过程中应是资源供给、制度保障而非具体方案的输入。通过为乡村内生的乡村突发公共危机事件治理机制的构建进行统筹和提供相应的服务，应是基层政府在乡村地区开展相关公共危机事件治理工作的重要内容。

（二）形塑乡村秩序认同，发挥内生资本作用

乡村突发公共危机事件治理需要全面性和广泛性推进，而乡村社会存在着丰富的内生性资源，如何运用这些资源去应对公共危机事件成为了提升治理成效的关键。我国的乡村作为典型的熟人社会，地缘与血缘关系成为了乡民间相互联系的重要纽带，遵循关系理性行为逻辑，这就昭示着乡村社会的集体运行秩序与宗法伦理型社会相关联，无形的乡村社会资本激励与伦理对国家正式权力及其运行逻辑存在明显影响。双复合型模式强调在公共危机事件治理过程中，除了充分运用政府资源外，更加强调乡村内生秩序的作用。在保护乡村内生秩序生态的同时，通过乡村内在的“宗亲化”动员逻辑，将“乡贤”“族长”等乡村内生群体权威纳入乡村正式的政治和行政体系，使其运用族群的“家长权威”让离散化的乡民能集体响应国家的紧急行动，实现治理目标的实现和乡村内生秩序的保护，从而有效提升治理的社会绩效。

（三）建构乡民话语权，提升乡民的主体意识

在乡村突发公共危机事件的治理过程中，双复合型模型仍然需要进行必要的制度安排，以此来规范行为者。但乡村社会作为一个自治体，保证其自治权，在制度设计上将各主体的自觉性和能动性纳入其中。因此，强调国家与乡村社会的对话，实现政社的良性互动是双复合型模式的基本导向。在具体的实践中，在加强国家与政府的基础性权力建设的同时，改变农村政治场域农民“哑语”的话语结构，丰富乡民政治参与的形式和渠道，提升乡民作为乡村治理主体的政治话语权与行政参与权，使乡民养成一种主动进入乡村政治场域的行为惯性，从而培育乡民作为乡村公共危机事务决策和执行的主体意识，是实现公共危机事件治理多元主体参与的双复合型模式的重要举措。

（四）培育乡民公共精神，拓展乡村弹性空间

乡村突发公共危机事件由于其影响的无差别性，对社会整体产生着重要的影响，因此对其的治理要从维护社会整体利益出发，在治理过程中对社会公民的个人利益可能会产生一定的影响。在双复合型模式的治理下，其治理目标依然是公共事件的有效化解，因此在强调“以人为本”的价值取向的同时，同样重视乡村整体的利益。而能否获得整体利益的最大化，公民的公共精神成为了重要影响因素。公共精神本质是一种奉献精神，主要体现在个人利益与公共利益的协调机制中，使公民认识到公共危机发生时，个人的安全与集体的安全是融为一体的，只要集体安全的前提下自身的安全才能得以保障。因此，加强乡民公共精神的培养，使其能自主有效地协调个人与村庄集体之间的利益关系，在维护自身的个体利益的同时，兼顾乡村的整体利益，配合甚至参与相关防控工作，在治理公共危机事件的过程中创造良好的弹性空间，保证具有强制性、规范性的治理行动得以顺利执行。

四、结论

为理出乡村突发公共危机事件的治理逻辑，本文通过对数字化背景下乡村重大突发卫生事件的治理考察与分析，从国家秩序与乡村秩序两个维度进行实践考察和微观论述。主要结论是：（1）乡村数字化建设为降低乡村突发公共危机事件扩散的风险、加强乡村突发公共危机事件治理提供一个新的思路；（2）数字化手段与村规民约配合使用，可以减少对乡村社会内生秩序的影响，能够达到协调乡村社会关系的作用；（3）在乡村突发公共危机事件治理过程中，要遵循乡村社会处理公共事务的内在逻辑，根据其内部治理结构和治理方式精准施策，避免国家对社会的“替代”。