天山北坡城市群大气污染协同治理法治化研究

朱 辉 金 辉

习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上指出:“要坚持绿水青山就是金山银山的理念,坚决守住生态保护红线,统筹开展治沙治水和森林草原保护工作,让大美新疆天更蓝、山更绿、水更清。”新疆作为我国重要的生态宝库,其生态环境十分脆弱。

天山北坡城市群①作为新疆经济较为发达的区域,其大气污染形势十分严峻,在地理因素和社会因素的双重作用下,各城市大气污染呈现相近的发展趋势,城市生态功能受到严重影响。

天山北坡城市群是国家“十三五”规划中明确提出的19个城市群之一,其人口数量约占新疆常住人口总数的四分之一左右,其经济总量则占新疆经济总量的一半以上,目前是新疆经济及工业、产业基础最为发达的区域。由于环境要素的流动性、跨域性特征,天山北坡城市群大气污染防治必须进行协同治理。通过法治化的方式为天山北坡城市群大气污染协同治理提供法治保障,是完整准确贯彻新时代党的治疆方略,推进新疆大气污染协同治理体系和治理能力现代化的必要举措。

一、天山北坡城市群大气污染协同治理法治化的必要性阐释

(一)天山北坡城市群大气污染问题日趋严重

1.脆弱的区域生态环境是制约未来可持续发展的主要瓶颈

天山北坡城市群凭借内生动力推动区域经济协同发展的同时,受环境承载能力所限,区域性环境污染问题尤为突出,不可避免地导致区域内大气污染问题频发。随着经济社会进一步发展和人口及产业的进一步集聚,生态环境保护的任务更加艰巨。②“生态环境与资源为天山北坡城市群承载力首要制约因素,且该地区资源和环境均超载严重,压力大”。③天山北坡城市群的生态环境脆弱,日益突出的环境问题制约其经济可持续发展,严重影响“乌昌石国家自主创新示范区”的落地与发展。

2.产业结构不合理,区域性大气污染加剧

近年来,众多能源化工企业落户天山北坡城市群,导致产业结构不合理,产业雷同现象严重。“多数城市同时选择化学制造业和石油加工业作为四大主导产业之一,其他重复的支柱产业还有有色金属加工、黑色金属加工和农副食品加工。”④“2022年4月,中央第五生态环境保护督察组督察新疆维吾尔自治区(以下简称自治区)和新疆生产建设兵团(以下简称兵团)发现,‘乌昌石’区域⑤大气污染防治重点工作不严不实,同防同治短板突出,重污染天气应对不力,采暖期重污染天气频发,大气污染形势依然严峻。‘乌昌石’区域产业结构偏重,能源结构偏煤,公路运输占比高,以占全疆4.1%的国土面积承载了全疆近一半煤炭消费量,一半以上二氧化硫,约三分之一氮氧化物、颗粒物,四分之一挥发性有机物的排放量。” “2022年1月至3月,‘乌昌石’区域重污染天数比例高达30.4% 。”⑥

图1 2018～2022年天山北坡城市群“乌—昌—石”区域及“奎—独—乌”区域优良天数比例图⑦

目前,天山北坡城市群大气污染情况呈改善趋势,但总体进程较为缓慢,与我国2035年远景目标纲要提出“基本消除重污染天气”的要求仍有差距。同时,随着京津冀、汾渭平原等重点区域大气污染治理成效显现⑧,天山北坡城市群区域重污染天数在全国占比预计更大,“十四五”期间能否顺利完成重污染天气基本消除目标,天山北坡城市群将是区域大气污染治理工作的重中之重。

(二)天山北坡城市群大气污染协同治理难度大、收效低,治理措施存在差异

1.兵地嵌入式布局使天山北坡城市群大气污染协同治理难度加大

与国内其他省、自治区、直辖市条块分割、毗连相接的区域分布相比,新疆呈现兵地嵌入式分布,环境空气质量彼此影响更大,形成极度紧密的环境共同体,环境问题也呈现“共同进退”的局面。鉴于生态环境所具有的跨域性、不可分割性等特征与环境所属地管理体制相互矛盾的原因,影响环境协同治理的有效进行。兵团有省级行政区权限,这给环境协同治理增加了一定的难度。如,天山北坡城市群的兵团第八师石河子市与毗连交错的沙湾市和玛纳斯县分属塔城地区和昌吉回族自治州。由于三个县市的上级各不相同,区域大气污染协同治理就需要由自治区和兵团共同协调,但这样的治理方式耗时长、协商难度大。

2.天山北坡城市群大气污染源专项执法行动成效不显著

城市群作为推进城镇化的主体形态,“是带动区域发展的主要空间载体,城市群公共事务的协同联动也是城市群区域治理的核心内容,尤其是具有负外部性的环境污染问题。”⑨2018年以来,新疆印发实施了《自治区打赢蓝天保卫战三年行动计划(2018—2020年)》和《“乌昌石”“奎独乌”⑩区域大气污染治理攻坚方案》,自治区生态环境厅和兵团生态环境局在天山北坡城市群重点区域多次开展供暖季大气污染源专项执法行动。统筹调配兵地各级环境执法力量,实行联合执法、交叉执法,严厉打击超标排放、偷排偷放、无证排污等环境违法行为,督促落实错峰生产方案及重污染天气应急响应措施。数据显示,天山北坡城市群区域大气污染治理取得阶段性成效,但与预期工作目标仍有较大差距。其主要问题在于跨区域性的联合执法所遇到的困难通常较为复杂,该问题的解决有赖于地方政府对于环境保护的长期资源投入和人力支持,但实践中地方政府在环境保护方面所投入的人力以及物力资源趋于保守,其自利性膨胀导致区域内环境污染问题时有发生。同时,联合执法活动开展的依据主要是地方政府间的相互协商,在执法过程中如果仅依靠双方的内在自觉性而缺乏外部的制度约束力,当执法过程中触及地方利益时,大气污染治理成效将受到一定的影响。

3.天山北坡城市群区域内大气污染治理措施存在差异

天山北坡城市群大气污染治理过程中,不同地区间法律适用的差异性以及区域执法地方化,也增加了区域内大气污染协同治理的难度。以甘泉堡经济技术开发区为例,兵地均有工业园区位于该经济技术开发区内,但由于该地区属于空气污染严重区域,因此在“乌昌石”区域统一发布重污染天气预警时,部分工业园区会在统一发布的重污染天气预警级别上自主提高一级并执行相应的减排措施,而其他工业园区则仍按照“乌昌石”区域统一发布的预警级别执行。不同预警级别导致相邻园区企业出现差别对待,从而导致矛盾的出现。正是由于相同区域内环境治理措施差异化的形成,给环境污染者有机可乘的制度漏洞,使环境污染者以排污处罚力度作为确定自己排污地点的风向标,从而降低违法成本,阻碍了区域内整体污染防治工作的顺利开展。

(三)天山北坡城市群的大气污染协同治理手段亟待创新

1.天山北坡城市群环境协同治理主动性不强

天山北坡城市群环境治理受各自行政管辖的限制,协同治理主动性不强。各城市往往也会关注一系列的区域协调问题,但依据多为自治区层面下发的相关文件,不能充分发挥区域内城市的自主性和能动性。在具体执法层面,近年来新疆全面启动的大气污染跨区域协同治理主要是从乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、伊犁哈萨克自治州、克拉玛依市、塔城地区和兵团各相关师市抽调生态环境执法人员,组成兵地联合检查组,通过兵地联合执法、交叉执法以及发挥群众举报等方式监督、检查,打击区域内污染企业的排污问题。但这种模式最后只能是行政部门对污染企业开一纸罚单或是“限期”整改,当地各级政府大都是被动执行,环境治理主动性并没有得到加强。

2.天山北坡城市群城市间环境合作意识不强

一般而言,地理位置相邻的城市往往有更加强烈的竞争意识,合作意识弱,对于环境协同治理的意愿比较低。天山北坡城市群各城市之间的融合发展受到彼此行政隶属关系的影响,竞争大于合作,不仅产业雷同现象严重,也容易引发区域内各城市的恶性竞争。目前,天山北坡城市群执行的环境协同治理文件多由上级政府制定,政府之间签订的环境合作专项协议较少,即使签署了框架型的环境协同治理协议,在实践中也有执行难度。例如,2020年11月,乌鲁木齐市、昌吉市、石河子市、五家渠市签订生态环境同防同治框架协议,并约定区域内城市达到预警条件时,昌吉市、石河子市、五家渠市和乌鲁木齐市米东区同步启动应急响应。但2021年12月,昌吉市、石河子市、五家渠市联合启动预警时,乌鲁木齐市米东区未同步参与应急响应。

二、天山北坡城市群大气污染协同治理法治化现状分析

(一)协同立法处于起步初创阶段,实质性进展有待推进

截至2023年3月,新疆大气污染防治地方立法共计5部,有4部为地方性法规。但其针对性不强,且缺乏地方政府规章以及大气污染重点区域的小切口协同立法。

1.在大气污染防治领域立法动力不足

目前,新疆有关大气污染防治的地方政府规章仅有1部,即乌鲁木齐市于2008年制定的《乌鲁木齐市大气污染防治管理办法》。由于该办法久未修订,几乎处于“休眠”状态。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第九十三条规定“设区的市、自治州人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章,限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”。且《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第六条明确规定地方各级政府是本辖区内环境质量情况的“第一责任人”,但在实践中部分地方“重经济增长、轻环境保护”的观念仍然存在。因此,当环境保护同经济发展之间产生矛盾时,部分地方政府通常还是秉持“经济优先、发展至上”的发展理念,最终导致在新疆环境保护地方立法体系中政府规章的缺位。

2.大气污染防治协同立法缺乏实质性进展

目前,区域协同立法在实践中已有所体现。如,《河北省大气污染防治条例》是河北省第一部与北京市、天津市开展深度协同治理的地方性法规,首次将“重点区域联合防治”专设章节,开创大气污染防治协同立法先河。截至目前,新疆区域协同立法实质性内容缺乏。自治区人大常委会于2018年制定的《新疆维吾尔自治区大气污染防治条例》(以下简称《自治区大气条例》)第三章第六节“重污染天气应对”中,虽然规定应当建立重污染天气监测预警机制及多样化的应急响应措施。但《自治区大气条例》中仅规定“采取与预警等级对应的响应措施,相关单位和个人应当配合”。此规定只是防治污染的义务性条款,而缺乏不配合采取对应应急响应措施的责任性条款。此规定只是第四章规定“重点区域联防联控”,但相关规定可操作性不强,同样缺乏责任性条款。制裁依据缺位在一定程度上导致天山北坡城市群部分地方落实应急减排措施不力,企业主体责任缺失,违法排污行为多发。除此之外,兵团是“兵团—师(市)—团(镇)”的三级行政体制,没有省一级和设区市一级的人民代表大会及常务委员会,所以兵团虽拥有其辖区范围内的行政执法权,但没有相应的地方立法权。因此,兵团地方立法权的缺位使兵地间大气污染防治的协同立法受到一定影响。

(二)环境监管不到位、协同执法收效不大,区域同防同治有待严格落实

1.环境监管不到位现象时有发生,同防同治尚未完全落实

第一,环境监管不到位现象时有发生,大气污染协同治理有待推进,执法属地原则亟待落实。天山北坡城市群环境执法过程中各地各部门管辖权不明确、属地原则落实不到位现象也阻碍执法活动的顺利开展。实践中存在如兵团企业位于地方管辖范围内,因该企业的设立、环评、立项等资料均由兵团环境保护部门负责审核,因此不可避免的会产生企业环境监管主体的争议。2022年6月,中央第五生态环境保护督察组向自治区和兵团反馈督察情况时就指出:“昌吉回族自治州阜康市与六师五家渠市就个别企业环境监管问题长期推诿扯皮”。环境保护问题上属地原则落实不到位,不仅会影响各地区内大气污染防治执法工作的顺利开展,还会进一步阻碍天山北坡城市群整体大气污染协同治理工作的深入推进。

第二,同防同治尚未落实,执法成果收效不大。在同防同治依据方面,自治区人民政府先后印发了《关于加强乌鲁木齐、昌吉、石河子、五家渠区域环境同防同治的意见》(新政发[2016]140号)《关于做好乌鲁木齐、昌吉、石河子、五家渠区域大气环境同防同治工作的通知》(新政办发[2017]17号),专门发文对主要任务及部门分工方案予以明确,自治区相关城市也制定了相应的实施方案。但天山北坡城市群大气污染联防联治“一盘棋”思想树立的不够牢固,在坚持大气污染防治统一领导、统一规划、统一政策、统一标准、统一推进上仍存在不足,兵地间生态环境污染防治信息资源共享与生态环境共治仍需深入推进。2022年4月,中央第五生态环境保护督察组经督察指出:“乌昌石”区域“相关要求仅停留在纸面上,该区域既未建立统一的规划政策标准体系,也未按要求实施监督,市州及相关部门各自为战、各搞一摊的情况仍较普遍。”

2.大气污染协同执法的成本与收益失衡

近年来,新疆全面启动“乌昌石”区域大气污染源环境监管工作,虽在执法形式上做出交叉执法和联合执法等创新,但大气污染防治交叉执法实践中,异地执法人员在发现企业的违法行为后,受其自身执法资格所限,无法直接对企业实施固定证据及现场处罚等执法行为,故其只能将所获得的相关线索上报自治区或兵团生态环保部门,随后由省级生态环保部门将所获线索定期、分批次反馈给企业所属地方的生态环保部门。由于交叉执法过程中存在“上报+反馈”的环节,导致当地生态环保部门反馈周期过长,无法及时对违规企业进行处罚。在交叉执法中,异地执法人员处罚资格的缺位,致使当地生态环保部门仍是处罚行为的实施主体。由于联合执法需要多地生态环保部门在同一时间、同一地点对同一企业进行执法,但目前天山北坡城市群生态环保部门执法任务繁重且一线执法人员人手不足,大规模、多批次的开展联合执法,必定导致高昂的执法成本换取较低的执法收益,使环境监管工作呈现出事倍功半的情况。

3.对拒不执行重污染天气应急响应措施的环境违法行为的执法依据存在争议

天山北坡城市群生态环境执法部门面对拒不执行重污染天气应急响应措施的环境违法行为,在法律适用上有三种情形。

第一,可以直接适用《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)第一百二十一条第二款进行处罚。对于这种情形,生态环境部曾作出《拒不执行重污染天气应急措施法律适用的请示的回复》,明确此条款中的“等”字作“等内”理解,即只适用“拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工”这两种行为。

第二,可以直接适用《排污许可管理条例》第三十五条第(二)项进行处罚。对于这种情形,尽管《排污许可管理条例》第三十五条规定了特殊时段未按照排污许可证规定停止或者限制排放污染物的企业将会受到相应的行政处罚。但目前新疆排污许可证管理工作规范性仍有待加强。大多数地方的环保部门并未在排污许可证中明确企业应当在特殊时段响应重污染天气应急预警实施减排措施的相关内容。因此,在实践中能否直接适用《排污许可管理条例》,对不执行应急响应的企业进行处罚的情况,还存在一定争议。

第三,可以适用《大气污染防治法》第三十条规定实施查封、扣押等行政强制措施。对于这种情形,多数执法人员认为目前天山北坡城市群大气污染防治形势严峻,仅采取行政强制措施不实施行政处罚会降低违法成本,从而导致拒不执行重污染天气应急响应措施的环境违法行为难以得到有效遏制。

(三)协同司法亟待破局,“环境司法壁垒”有待进一步破除

1.天山北坡城市群区域性“环境司法壁垒”有待突破

区域“司法壁垒”是指随着我国现行司法制度、行政区划而存在的,各种制约地区间司法资源正常流动的制度性和非制度性障碍的统称,主要表现为司法活动标准不统一、司法信息不共享、司法行为不互助等方面。司法权作为中央事权必须破除“司法壁垒”和“地方保护主义”,而区域司法协作是解决这种障碍的有效途径。天山北坡城市群大气污染环境协同治理进程中,大量跨区域的环境案件需要所涉及的各区域法院共同研究和协同应对。具体可以从以下两个方面突破。

一是亟待统一大气污染类环境司法案件的裁判标准,有效防范区域内“类案异判”现象。经最高人民法院批复,2021年1月1日起,乌鲁木齐铁路运输两级法院对于全疆跨行政区划涉及的环境资源类案件进行集中管辖,探索构建极具新疆特色的“3+1+1”(3个铁路运输基层法院+铁路运输中级法院+自治区高级人民法院)模式的环境资源审判格局,将对统一新疆环境司法案件的裁判标准和整合审判力量起到关键作用。

二是亟待共享大气污染类环境案件司法信息,加强环境司法协作。环境司法信息共享是区域环境司法协作开展的基石,无论是立案、审判还是执行的信息共享对于区域环境司法协作的顺利开展都至关重要。

2.天山北坡城市群环境民事公益诉讼有待破局

自治区高级人民法院参考新疆地理位置特点及环境保护实际情况,根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,经最高人民法院批准,于2018年分别确定由自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院、阿克苏地区中级人民法院、乌鲁木齐铁路运输中级法院集中管辖所属区域的第一审环境民事公益诉讼案件,此举推动了新疆环境民事公益诉讼的专业化发展。此次集中管辖没有兵地统一布局,目前兵团地区环境公益诉讼案件仍根据一般民事诉讼管辖原则进行管辖和审判,兵地司法管辖上的差异,在一定程度上掣肘新疆整体区域内环境污染协同治理的有效开展。新疆环境民事公益诉讼集中管辖确立的东疆片区核心区域是天山北坡城市群。此区域多是工业生产和城市生活造成的环境污染,因此乌鲁木齐铁路运输中院集中管辖的生态保护重点是城市群复合性污染防治,但该院审理的环境民事公益诉讼多为野生动物保护、林地草场恢复等类型,至今还没有专门针对大气污染提起的环境民事公益诉讼。

三、天山北坡城市群大气污染协同治理法治化完善路径

(一)增强协同立法靶向效应,构建多元化大气污染协同立法机制

1.推进天山北坡城市群大气污染防治精准立法

为尽快解决“乌昌石”重点区域内大气污染问题,自治区人大常委会已将《“乌昌石”重点区域大气污染防治条例》列入2023年自治区立法计划。“这种‘小快灵’式立法正是以解决问题为目标,选取矛盾的一个小切口,针对具体问题设计精准规范,靶向效应更加明显。增强了立法的针对性、适用性、可操作性。”若该条例能顺利颁布实施,将会成为新疆范围内首部推动大气污染协同治理的地方性法规。但该条例未能将“乌昌石”重点区域延伸至天山北坡城市群。天山北坡城市群“奎独乌”区域的大气污染现状与“乌昌石”区域大致相同,因此为推进天山北坡城市群大气污染协同治理工作的统一开展,建议在制定《“乌昌石”重点区域大气污染防治条例》时可专门注明“奎独乌”重点区域大气污染防治工作参照本条例。

2.赋予兵团师市立法权,构建多元化大气污染协同立法机制

2015年,面对横跨湖北、湖南、贵州、重庆四省市的酉水河监管治理难题,湖北省恩施土家族苗族自治州人大常委会与湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委会通过对联合立法的内容以及合意进行讨论,将讨论结果通过会议纪要的形式呈现,进而在通过联席会议达成立法共识的基础上,最终合作制定了《酉水河保护条例》,此举开辟了跨区域间环境协同立法的先河。新疆天山北坡城市群中兵地城市呈现嵌入式分布格局,同时兵团师市并无地方立法权。若是兵团师市的单独或协同立法,只能通过自治区人大常委会以省级地方性法规的形式实现,其程序耗时费力。因此,构建新疆环境协同立法机制可以通过法律形式赋予兵团各师市地方立法权。建议在《中华人民共和国立法法》再次修正时可以明确规定:“新疆生产建设兵团师市合一城市比照适用《中华人民共和国立法法》有关赋予设区的市地方立法权的规定”。当然,天山北坡城市群没有行政隶属关系的地方政府之间,还可以探索新型环境协同治理方式,增强城市间合作的主动性和能动性。如,兵地城市可签订政府间环境合作协议,通过公法契约实现区域环境协同治理。

3.完善天山北坡城市群大气污染协同治理执法依据

对拒不执行重污染天气应急响应措施的单位和个人行政处罚时的执法依据争议,新疆地方立法可借鉴《河北省生态环境保护条例》,在《大气污染防治法》第一百二十一条第二款所规定的“拒不执行停止工地土石方作业或者建筑物拆除施工等重污染天气应急措施的”两种法定情形的基础上进行延伸,将拒不执行重污染天气应急响应措施的环境违法行为纳入处罚清单。对于环保部门未在排污许可证中载明企业应当在特殊时段执行重污染天气减排措施,导致无法适用《排污许可管理条例》第三十六条中的相关规定,对不执行响应措施的企业进行处罚的问题,可依据《排污许可管理条例》第十六条的相关规定,通过对企业重新核发排污许可证的方式,对排污许可证的规定事项进行变更,增列“企业应当在特殊时段执行污染天气减排措施”的义务,从而在企业不执行重污染天气减排措施时对其进行处罚。

(二)强化环境执法属地管理,创新跨区域协同执法方式

1.在牢固树立兵地“一盘棋”理念的基础上强化环境执法属地管理,增强天山北坡城市群同防大气污染力度

新疆兵地和谐发展“一盘棋”的理念至关重要。兵团受中央政府和自治区双重领导,《自治区大气条例》第八条明确规定:“兵团大气污染防治工作在业务上接受自治区人民政府生态环境主管部门的指导和监督”。因此,要从自治区层面高位推动,强化统筹协调兵团、地方形成合力,制定严格的同防同治政策标准,出台统一措施方案,督促各重点区域将大气污染防治工作主动落实到位。强化大气污染协同治理组织保障体系建设,在天山北坡城市群成立跨区域的“乌昌石”和“奎独乌”大气污染防治指挥部,统筹天山北坡城市群大气污染防治工作。在“乌昌石”重点区域,还可以根据地理特点进一步划分为“乌昌阜五”(乌鲁木齐市、昌吉市、阜康市、兵团第六师五家渠市)和“石沙玛”(兵团第八师石河子市、沙湾市、玛纳斯县)两个更小的跨区域大气污染防治指挥部。加强兵地城市间的交流合作,落实环评共商机制,实现大气污染协同治理的良性循环发展。针对上述“部分兵地城市之间就个别企业环境监管问题长期推诿扯皮”的问题,应当严格落实《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条的规定:“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖”的执法属地管辖原则,在执法过程中,以企业违法排放大气污染物行为的实际发生地作为确定执法主体的主要依据,而对于企业设立、环评、立项等与属地原则无关的因素,在执法过程中则不予考虑。2023年4月,生态环境部审议通过的《生态环境行政处罚办法》对共同管辖、指定管辖、移送管辖、管辖权的转移等都作出了明确规定,天山北坡城市群生态环境执法部门要以“新处罚办法”的行为契机,深入全面推进区域内大气污染领域依法行政执法方式。

2.创新跨区域协同执法方式,天山北坡城市群同治大气污染

结合天山北坡城市群大气污染呈现的“共同进退”特征,以城市间地理位置关系为基础,以大气污染协同治理为目标,构建跨区域的协同执法机制,打破城市群大气污染执法的“行政壁垒”。对于交叉执法过程中执法资格模糊、反馈周期过长的问题可通过建立交叉执法和联合执法有机结合机制予以化解。如,在交叉执法过程中,异地执法人员发现企业违法违规线索后,应及时通知当地生态环保部门,相关执法人员在收到通知后应及时赶赴现场,实施现场监测及证据固定等执法行为。避免由于原先执法程序中的“上报+反馈”环节,导致当地生态环保部门接到省级生态环保部门反馈线索周期过长,而无法及时对违法违规企业进行处罚的问题。此外也可赋予交叉执法人员异地执法资格,使其在执法过程中可以以自治区或者兵团生态环保部门的名义对违法违规企业进行取证,进行执法。当然,在推动交叉执法和联合执法有机结合的过程中,也应统一大气污染源的执法标准。可以在上述划分大气污染防治区域的基础上,结合各区域内的大气污染实际特点,统一该区域内的执法标准。

(三)推进区域环境司法协作实质化,助推区域环境公益司法保护

1.统一天山北坡城市群司法机关环境案件立审执行标准,推进区域内环境司法协作实质化

虽然不同区域法院在裁判案件过程中都必须严格遵循我国法律法规以及司法解释的规定,但各地社会整体状况不尽相同,导致各地司法活动的裁判标准也存在一定的差异性。

第一,要统一天山北坡城市群环境司法案件裁判的实体标准,可通过自治区高级人民法院与自治区高级人民法院兵团分院共同制定司法文件、召开审判业务会议以及联合发布典型案例的方式统一区域内环境司法案件的裁判标准,规范法官自由裁量权,确保类案同判。

第二,应当统一环境司法案件的程序标准,促进区域内各级法院的立案、上诉、执行以及保全等各诉讼流程内部以及诉讼流程之间的有机衔接。如,在执行程序中,可以通过统一执行准备、执行财产控制、强制执行等流程,深入推进执行协作,严格规范执行行为,达到执行程序的“异地同城”效果。

第三,为促进天山北坡城市群环境司法协作的深入开展,区域内司法机关在管辖协调、跨域立案、诉讼服务协作、纠纷解决中法律知识的运用、立案审查和审理时的专业支持、现场开庭协作、经常性业务交流与学术研讨等方面可以密切联系,并最终达成合作共识。区域内司法机关可以考量大气污染类环境案件,统一法律适用标准、协调损害赔偿诉讼、共享环境资源专家库资源,成立环境资源司法协作委员会、定期召开协作会议。区域内司法机关还可以进行司法工作经验分享、司法动态信息交流、审判执行协作等事项的探讨和研究,统筹推进各项协作制度和具体协作事项的落实。

2.进一步完善天山北坡城市群环境公益诉讼集中管辖制度,助推区域内环境公益司法保护

以自治区高级人民法院划分的环境公益诉讼集中管辖片区为参照,经最高人民法院批准,将兵团管辖区域划分为相应的南疆、北疆以及东疆片区,分别指定第一师中级人民法院、第四师中级人民法院以及第八师中级人民法院对兵团区域内的环境公益诉讼案件进行集中管辖。根据天山北坡城市群的生态环境现状,可以在疆内率先试点设置跨区域的城市群生态环境联合审判法庭或者对城市群兵地环境公益诉讼案件的管辖权进行互易。例如,将乌鲁木齐铁路运输中级人民法院和兵团第八师中级人民法院对东疆片区的环境公益诉讼案件集中管辖权进行互易,构建兵地环境公益诉讼案件的集中交叉管辖制度,作为破除地方保护主义倾向的有力举措。此外,考虑到天山北坡城市群大气污染的严峻形势,各级人民检察院要积极作为,支持环境公益社会组织针对大气污染提起环境公益诉讼,或者依法直接提起检察公益诉讼。

四、结语

寻求区域环境协同治理之策,既是解决当前天山北坡城市群日益严峻大气污染问题的现实要求,也是实现未来新疆兵地环境治理体系和治理能力现代化的必由之路。天山北坡城市群区域大气污染协同治理法治化是环境协同治理法治化理论与天山北坡城市群大气污染现实情况的有机结合,其在协同治理法治化过程中所面临的立法、执法以及司法困境与新疆区域内环境协同治理法治化中所遇到的困难和障碍属于部分与整体、个性与共性的辩证关系。因此,在天山北坡城市群大气污染协同治理法治化过程中,针对立法、执法及司法环节所提出的完善建议,对于新疆兵地环境协同治理法治化实践的顺利开展以及依法治疆和法治兵团建设,具有举足轻重的理论意义。

注 释：

①天山北坡城市群包括乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、吐鲁番市和克拉玛依市、伊犁哈萨克自治州奎屯市、塔城地区乌苏市及沙湾县,以及规划范围内的新疆生产建设兵团第六师五家渠市及19个团场、第七师胡杨河市及11个团场、第八师石河子市及14个团场、第十一师各建筑公司、第十二师7个团场, 共计3个地级市、6个县级市、12个市辖区、9个县及新疆生产建设兵团5个师、51个团场及建筑公司。

②方创琳:《天山北坡城市群可持续发展战略思路与空间布局》[J],《干旱区地理》2019年第1期,第5页。

③程广斌,申立敬:《天山北坡城市群城市综合承载力评价》[J],《中国沙漠》2015年第5期,第1375页。

④龚晓菊,申亚杰:《天山北坡城市群产业协同发展分析》[J],《经济研究参考》2017年第37期,第58页。

⑤“乌昌石”区域主要包括乌鲁木齐市、昌吉回族自治州局部和新疆生产建设兵团的第六师五家渠市、第八师石河子市,是天山北坡城市群的重要组成部分。

⑦新疆维吾尔自治区生态环境厅:《2018～2022年自治区96县(市、区)环境空气质量状况及排名》。

⑧2020年秋冬季,京津冀及周边地区、汾渭平原PM2.5浓度比2016年同期分别下降37.5%、35.1%,重污染天数分别下降70%、65%,长三角地区已经基本消除重污染天气。参见《京津冀及周边地区、汾渭平原秋冬季大气污染防治呈现新特点》[EB/OL],http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/04/content_5557163.htm,2020-11-04.

⑨马捷,锁利铭:《城市间环境治理合作:行动、网络及其演变——基于长三角30个城市的府际协议数据分析》[J],《中国行政管理》2019年第9期,第41页。

⑩“奎独乌”也是天山北坡城市群的重要组成部分。由伊犁哈萨克自治州奎屯市、塔城地区乌苏市、克拉玛依市独山子区和兵团第七师胡杨河市构成。

71.shtml,2022-06-01.

ee5c0a.shtml,2021-4-14.

第75条:违反本条例规定,突发环境事件发生后,企业事业单位未及时启动突发环境事件应急预案,采取有关必要措施的,由生态环境主管部门责令改正;情节严重的,处二万元以上十万元以下的罚款;造成严重环境污染、生态破坏或者重大不良社会影响的,除承担生态环境损害赔偿责任外,依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。