全民阅读立法问题调研
——以北海市为例

饶满萍

（北海职业学院，广西北海 536009）

我国全民阅读国家层面的立法开始于2013年。2013年，原国家新闻出版广电总局草拟了《全民阅读促进条例》，正式开始将全民阅读立法工作纳入国家立法计划。2017年，原国务院法制办公室发布了《关于〈全民阅读促进条例（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，推进了我国国家层面的全民阅读立法工作。然而，由于种种原因，国家层面的全民阅读立法工作迄今尚未真正取得实质性进展，尚未出台与全民阅读相关的法律法规。与国家层面全民阅读立法工作的进展不畅相比，地方全民阅读立法的工作则取得了实质性的进步。江苏省率先出台了《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》，随后，湖北、辽宁、深圳等省市也都启动了全民阅读立法工作。《山西省全民阅读促进条例》已于2021年7月1日正式施行。

地方全民阅读立法工作走在国家全民阅读立法工作之前有特定的历史原因。各地区启动适合各地的全民阅读立法工作具有必要性和可行性。北海市作为沿海开放城市，探索适合本市的全民阅读立法工作迫在眉睫。

一、现状与原因

笔者调研了北海市图书馆、部分中小学校和机关单位，并咨询了北海市立法部门，可以确认北海市尚未进行全民阅读立法实践。

北海市的全民阅读立法工作相对滞后，主要是因为全民阅读涉及的社会阶层和相关主体综合差异明显，具体包括以下原因。

（一）阅读氛围尚待形成：氛围环境方面的原因

北海市全民阅读的氛围尚未真正形成。一是尚未实现全民阅读赖以实施的阅读场所的网状覆盖，二是尚未实现阅读人群的全覆盖，三是对阅读领域相关产业的支持与帮扶不够，四是缺乏有效的全民阅读推广的跨界合作。全民阅读氛围的缺失是导致全民阅读权利义务意识模糊乃至阅读激励机制缺位的原因，是北海市全民阅读立法滞后的首要原因。

（二）权利义务意识模糊：意识情怀方面的原因

阅读权利在现实生活中并没有被所有人认为是一种真正意义上的权利，阅读权利的内涵具有一定的模糊性，难免因定性不清晰和规范内容不明确而遭受质疑和诟病。从阅读者的角度来看，阅读义务指全民投身建设书香社会、提高文化水平的责任担当。而从政府层面考查，阅读义务却主要体现为对全民阅读行为的尊重、保护和保障，是一类政府责任。人民对阅读权利认识不足、对阅读义务的感知和理解模糊，是北海市全民阅读立法滞后的重要原因。

（三）教育机构缺乏担当：核心抓手方面的原因

实施素质教育的呼声一直没有减弱过，民众对素质教育的期盼一直处于矛盾状态。在应试教育大背景下，推行素质教育实质障碍不少，中小学校和教育行政主管部门在开展素质教育的路上举步维艰，这中间的原因既有应试教育的羁绊，也有教育机构包括教育行政主管部门缺乏担当[1]。教育机构缺乏担当表现在以下三个方面：一是在教育行政主管部门的默许下，中小学校并不重视甚至根本不开设专门的阅读课；二是开设阅读课的学校对学生阅读过程与成效的评价缺位，开设的阅读课实质上形同虚设；三是教育行政主管部门在学校阅读课开设的指导、规划和扶持方面存在较多的不作为。

（四）阅读活动形式单调：阅读活动本身的原因

以北海市图书馆为例，今年1月到8月的主要活动呈现出该馆一贯的风格，即为市民着想、与时代同步、活动频率高、活动内容比较丰富，但活动的形式仍显单调，超越阅读、不属于阅读的活动占比较大。以中小学为例，每年开展的阅读活动不过几样。以主题活动为形式的课外阅读是一种活动目标随机的课外阅读模式，具有一次性、短期性、非系统性等特点。阅读活动形式单调，很难以引起市民和政府的关注[2]。针对这类影响较小的阅读活动，立法机构主动关注并将其纳入立法范围的可能性就较小。

（五）阅读经费保障不够：经费保障方面的原因

来源稳定且充足的经费是保障全民阅读质量和效果的基本要素。在调研过程中，笔者发现学校现有的图书难以满足学生和教师的阅读需求，学生的课外阅读缺乏基本的物质保障。教育经费不足，分配到各个小学的额度有限，学生阅读因之而受掣肘。中小学阅读是全民阅读的重要环节，资金和经费保障是开展阅读无法绕过的物质性因素。全民阅读活动的开展所需经费不菲，政府和民间针对全民阅读的经费投入或捐助力度亟需加大。在经费保障不到位的情况下，如果通过立法专门保障阅读经费的投入、管理与使用，一是会使立法显得过于超前，二是可能使立法资源被浪费。

（六）阅读激励机制缺位：激励机制方面的原因

激励是关于如何满足人的各种需求而采取的调动人积极性的各种方法、方式的总称。北海市全民阅读活动一直没有明显的进展，也源于先期的激励措施的缺位。调动全民阅读的积极性和阅读的兴趣，引导与激励应当同行。近观北海市，在阅读激励的层面和级别上都很难让人满意。各级政府出台的阅读奖励和激励措施，机关单位、街道社区、学校村寨等鼓励阅读的做法和行动颇为少见。先期阅读激励的实践和激励机制的缺位，表明北海市全民阅读立法在架构上缺少前期的准备。

二、措施与建议

对于北海市而言，目前正处于创建全国文明城市的攻坚阶段，启动全民阅读地方立法可以助力全民阅读、提升全民综合素养、助推文明城市创建，同时有助于完善北海市地方性法规体系，提升北海市地方立法能力。基于此，笔者建议北海市学习其他地区先进的立法经验，结合北海市市情，从全民阅读指导机构、阅读者的权利义务、全民阅读活动形式、职业阅读推广专员、全民阅读经费保障、全民阅读法律责任等方面，搭建北海市全民阅读立法的架构。

（一）建立全民阅读指导机构

北海市要建立以市旅游文体局牵头、各政府组成部门协同行动的市全民阅读指导机构。指导机构可以采用委员会制，市旅游文体局、市教育局等为常务委员单位，委员会秘书处设于市旅游文体局。委员会负责指导制定全民阅读发展规划，分类分层征集、制定和发布全民阅读书目，发布域内全民阅读指数与评价指标体系，设计规划重大阅读活动，制定适切的市民阅读水平测试标准等。

市旅游文体局具体组织拟订全民阅读发展规划，指导全市各级各类阅读组织的建立，培训阅读推广专员，对全民阅读工作进行总结和评估。市教育局负责在市旅游文体局的统筹安排下，组织所有学校和培训机构的全民阅读活动。其他机构在各自的服务与管理范围内，进行全民阅读的服务与管理[3]。

（二）规定阅读者的权利义务

北海市应积极建立以各级各类公立图书馆（室）为主、民间图书馆（室）为辅的阅读服务机制，为阅读者权利义务的落实奠定基础。北海市要重点从阅读量、阅读时间保障等角度关注中小学生的阅读权利与义务。由市教育局牵头，指导中小学校开设阅读（辅导）课，制定中小学生每周（每月）最低阅读量标准和阅读时间量标准，要求中小学校根据各自的基础和条件确立不低于全市中小学生最低阅读量和最低阅读时间量的校级标准，并将标准的制定与落实作为各校绩效考核的重要指标。北海市要关注老年人、残障人员、被羁押人员、外来务工人员、少数民族人员的阅读权利与义务，促进阅读管理与服务均等化、标准化和规范化。此外，北海市要从阅读者的角度出发，规定阅读者的义务，从阅读的时长、数量、质量等方面，分层分类确立阅读者的义务，建立全民阅读素养提升考核机制，以阅读义务的履行督促阅读权利的行使。

（三）设计全民阅读活动形式

北海市可以通过立法，构建适合北海市的全民阅读活动体系。各级政府要依托具有本地特色的节庆活动，创建全民阅读品牌，针对农村区域进行阅读内容与方式的创新，采取多元化的阅读手段，以少儿阅读和家庭阅读为抓手，创新全民阅读的活动形式。北海市应将国庆、中秋等全国性或三月三等区域性节日固定为北海市全民阅读活动日。在每年禁渔过后，北海市要在开海活动等各类典型的行业性活动或区域性活动中融入海洋文化、渔猎文化，或开展以“环境保护”为主题的特色阅读活动，并将其固定为行业性或区域性全民阅读的常规活动。北海市要鼓励各行各业各地探索符合行业实际和地域特色的全民阅读活动形式。

（四）建立阅读推广专员制度

北海市要从思政素质、文化水平、阅读经历、时间精力、行业领域等方面建立全民阅读推广专员的遴选制度，重点从图书管理专业人员、教育工作者、新闻出版业从业人员、应届大学毕业生等群体中遴选阅读推广专员，设置全民阅读推广专业岗位，从专业岗位职责、薪酬福利保险、岗位考核评价和专业职称评聘等方面将全民阅读推广专员纳入北海市事业单位专业技术人员管理体制。在有编有岗的全民阅读推广专员之外，北海市还应建立一支全民阅读辅助推广队伍，重点从退休的教育工作者、热心阅读的社会各界人士等群体中遴选全民阅读辅助推广人员，由他们辅助全民阅读推广专员开展工作或独立开展全民阅读推广工作[4]。

（五）夯实全民阅读的经费保障根基

立法机构要立法规定北海市各级政府将全民阅读所需经费纳入本级财政预算，经费主要用于加强公共阅读设施建设、组织开展重大阅读活动、购买全民阅读公共服务、支持优秀读物出版以及扶持开展阅读推广活动等。除规定财政投入作为全民阅读经费的主要来源外，北海市要明文规定财政投入的比例和额度，鼓励并引导建立民间全民阅读基金会等组织，也鼓励社会机构以机构名义或公民以个人名义进行专项捐赠，建立社会各界捐赠阅读材料与设备的财税优惠及奖励制度，激发和提升社会各界对北海市全民阅读捐助的热情和积极性。

（六）明确全民阅读的法律责任

为了明确全民阅读的法律责任，北海市可以采取以下措施：1.明确全民阅读经费投入、管理与使用的法律责任。2.规定阅读指导与服务机构的工作不到位时，相关单位和个人的法律责任。3.确立全民阅读场所、设施与设备的使用条件，以及侵占、变更或毁损全民阅读场所、设施与设备的法律责任。4.制定中小学校不能或不保障学生阅读数量与时长时，学校和教育主管部门及其负责人的法律责任。5.规定全民阅读推广专员的工作环境、条件、待遇不达标时，相关单位或机构及其负责人的法律责任。6.规定全民阅读绩效不达标时，相关部门应承担的法律责任。在全民阅读立法中，北海市要特别注意，在规范法律责任时，不能只设行为模式，而无法律后果。没有法律后果的法律责任规范，不能真正起到明确全民法律责任的作用[5]。

三、呼吁与展望

北海市正处于创建全国文明城市的攻坚阶段，启动全民阅读立法可以助力全民阅读、提升全民综合素养、助推文明城市创建。从长远来看，北海市启动全民阅读立法有利于摆脱地方阅读活动难推广的困境，为全民阅读地方立法提供市域经验，甚至有利于缩小教育差距，实现教育公平，更有利于完善北海市地方性法规体系，提升北海市地方立法能力。

北海市整体的全民阅读氛围目前虽然不够理想，但部分行业与领域一直在关注阅读。例如，北海市实验学校早在十多年前就开始了小学绿色海量阅读的研究与实践，社会反响非常好。北海职业学院长期坚持在员工中开展读好书的活动，以形式多样的主题或专题阅读活动，引导师生员工积极阅读，取得了很好的效果。因此，北海市启动全民阅读立法有一定的氛围基础。倘若政府部门和社会各界能齐心协力，将组织全民阅读科学地纳入各自的职责范围，当全民阅读具有一定的社会关注度时，启动全民阅读立法的时机就成熟了。我们相信这个时机很快就会来临。