农村集体经济高质量发展研究
——以广东“两市三区”为例

李 娜,吕建秋,叶茂林

(1.华南农业大学人文与法学学院,广东广州 510642;2.广东省科技管理与规划研究院,广东广州 510642;3.广东农村政策研究中心,广东广州 510642)

发展壮大农村集体经济不仅是巩固脱贫攻坚成果的有效途径[1]也是实现共同富裕目标的重要引擎。分析农村集体经济发展案例、归纳地区发展经验、探索利民惠民的农村集体经济发展道路有利于营造村庄内生发展动力,保障村庄造血式可持续化发展[2]。广东省将发展壮大农村集体经济作为兴村富民的重要途径,地处城镇周边的农村地区利用城市发展带来的经济福利,推进农村集体经济股份合作制经营形式,粤东西北农村区位条件较差的地区,在依托财政和行政帮扶的同时,也建立起农村集体经济自我可持续发展模式,取得了突出成效[3]。基于广东省各农村地区 “量体裁衣”式的农村集体经济发展经验,越来越多的学者对其进行了考察研究,并给出多条发展新思路。例如在农村集体经济股份合作制经营成效突出的广州天河区,有学者提出应该以综合配套为大方向,坚持“一村一策略”细致发展原则,结合政策性强制手段进一步巩固提升农村集体经济股份合作制经营[4]。针对珠三角城镇周边农村地区,刘晋飞[5]强调继续完善股权制度改革,促使农村集体经济投资方式多元化、制度体系现代化、经营管理高端化发展。何敏辉[6]从经济、政治、社会三大功能角度出发,分析了广东顺德农村集体经济发展的可行性,倡导农村集体经济公司化改革。在农村集体经济监管方面,陈标金等[7]指出监管主体的选择、监管内容的界定、监管方法的设计是构建有效监管体系的关键。笔者在结合众学者的观点基础上,对广东东莞市、英德市、白云区、顺德区、南海区(以下简称“两市三区”)的农村集体经济发展状况进行实地调研,总结其突出亮点与存在问题,并提出对策建议,以供广东农村集体经济高质量发展决策参考。

1 广东省农村集体经济发展情况

1.1 广东省农村集体经济总体情况广东省作为我国改革开放的窗口,经济发展迅速,各区、市、乡镇、街道依据自身地方优势,因地制宜发展农村集体经济,为农村发展奠定了经济基础。2015—2020年,广东村组两级集体资产总量逐年稳定增长,全省村组两级集体资产从2015年的4 352亿元增长到2020年的8 743亿元,集体经济建设成效突出,见图1。

图1 广东省村组两级集体资产总量Fig.1 Total amount of collective assets at the two levels of village and group in Guangdong Province

据2021年广东农村统计年鉴资料显示,广东农村集体经济组织内汇总农户数量达1 514.85万户,汇总人口数6 530.49万,3 735.82万劳动力中有13%从事家庭经营。总体而言,广东乡外县内务工人员和县外省内务工人员较多,分别占35%和45%,省外务工劳动力较少,仅占总体农村劳动力的7%,见图2。

图2 2021年广东省农村劳动力分布情况Fig.2 Distribution of rural labor force in Guangdong Province in 2021

截至2021年底,广东村级经济联合社、组级经济合作社的数量都在2 000个以上,全省共计村庄数21 460个,无收益村庄占比将近60%,仅28%的村庄集体经营收益在10万元以上,广东经联社、经济社数量庞大,见表1。

表1 2021年广东村组集体经济组织收益情况

从收益分配情况来看,广东村组集体总收入达1 249亿元以上,以经营性收入为主,投资收益较少,其中农户以家庭为单位进行生产筹划的经营性收入达到42%,获得集体耕地、林地、果园、鱼塘等发包上交收入占比28%,财政有关部门的补助收入占总收入的8%,仅有3%的投资性收入比例,见图3。

图3 2021年广东省村组集体经济组织收入情况Fig.3 Income situation of village collective economic organizations in Guangdong Province in 2021

1.2 “两市三区”的农村集体经济发展方式

1.2.1东莞市农村集体经济发展方式。东莞市位于珠江口东岸,毗邻粤港澳大湾区城市群,拥有良好的产业基础,其农村集体经济发展处于广东领跑地位。截至2021年底,东莞共有村级经济联合社556个,汇总组级经济合作社2 360个,有农户36.19万户,农村人口140.72万,将近30%的劳动力从事家庭经营。2021年,初步核算东莞实现地区生产总值10 855.35亿元,全年全市农林牧渔业总产值53.38亿元,其中农业产值39.35亿元,占农林牧渔业总产值的73.7%。2016年,东莞村组两级集体资产总额接近全省的1/3,全国的5%(2016年,全国农村集体资产总额为3.1万亿元),集体资产规模庞大。图4为2015—2020年东莞市村组两级集体资产总量信息,2015年东莞市村组两级集体资产总量1 436.8亿元,2020年增加到2 102.7亿元,5年间增长了46%,其集体经济发展在广东有举足轻重的地位。

图4 2015—2020年东莞市村组两级集体资产总量Fig.4 Total amount of collective assets at the village and group levels in Dongguan City from 2015 to 2020

目前,东莞市建立了民主理财、村级预算、会计委派、审查监控、审计监督、责任追究、薪酬激励、督查考评、网络监测、阳光交易等“十管齐下”的多层次监管体系。一方面,东莞市提倡村党工委通过选举兼任经联社理事会成员,鼓励党员参选集体经济组织的理事会、监管会和股东代表,让党员参与农村集体经济的监管治理工作,以发挥党员的先锋模范作用和清正廉洁的党组织作风,为农村集体经济营造了公平正义、阳光透明的发展环境。另一方面,东莞市通过“群团组织+社会组织”的有机结合,发挥群团组织对志愿公益组织的带头引领作用,利用“群团干部+专业社工+义工”的方式,建立农村集体经济工作服务队伍,扩充集经济发展规模和建设力量,不断提高群团工作科学化水平。

1.2.2英德市农村集体经济发展路径。英德是广东农村集体经济发展的重要代表地区,其农村集体经济发展具有地区特色性。英德市多数村镇盛产麻竹笋,素有“中国麻竹笋之乡”的美誉,当地农村利用麻竹笋生产优势和知名品牌效应,大力发展麻竹笋生产加工。此外,英德市还将桑芽菜推广到广东省乃至全国农产品蔬菜市场,并与大型餐饮行业建立长期供给合同,桑牙菜已经成为英德地区品牌特色。除麻竹笋、桑芽菜外,英德红茶品牌更是享誉全国。截至2021年底,全市有1.135万hm2标准化茶园,以茶叶为生产加工的企业就有556家,新型经营主体茶叶专业合作社达163家,全市茶叶产值超50亿元,综合产值超57亿元,带动15万人就业。基于红茶、麻竹笋、桑牙菜等特色产品,英德探索出一条“农旅结合”的路子,并以集体经济组织为依托,采用“集体+公司+农户”“合作社+基地+农户”“镇政府+村集体+企业+农户”的多样化发展模式,让农民、合作社和企业联合“抱团”经营[8],为农民争取到最优市场价格。在利益分配方面,英德市根据乡村振兴产业融合发展思路,采用了“订单收购+分红”“农民入股+保底收益+按股分红”“土地流转+优先雇佣+社会保障”等多种利益联结方式将农民、企业、市场联系在一起,让农民分享更多产业融合发展带来的增值收益,如图5。

图5 英德农村集体经济发展思路Fig.5 Development ideas for rural collective economy in England and Germany

1.2.3白云区集体经济发展模式。白云区积极搭建集体资产网上交易平台。白云区建成“两级平台(区级交易中心、镇级交易中心)、三级联动(区、镇、村社3级实时监督相互动)”的交易管理模式。在此基础上,推动“三资”平台升级改造,打造集体资产线上交易流程,实现在线提交立项文件、竞价报名、签订合同等多重业务办理功能,提高了交易透明度,杜绝了暗箱操作,有效防止集体资产流失,实现集体资产优化增值。

白云区制定企业带动帮扶模式。白云区制订了“百企帮百村”行动实施方案,引导企业与村自愿结对,通过“一企多村”“一村一企”“一村多企”的方式,实现企业对接帮扶村镇集体。2022年初,在企业对接帮扶村镇集体的发展模式下,白云区与企业达成合作,签订总用地面积约96 hm2,总计建筑面积199万m2,总投资超104亿元的村集体建设用地,引入数字经济、科技金融、高端生物医药、化妆品等现代产业,将不断探索整片规模开发、园区定位匹配来发挥现有产业优势,发展壮大村集体经济。

1.2.4南海区农村集体经济实施办法。南海区实行“企业+农户”发展模式。南海区西樵镇的山根社区收入以工、农地及物业出租为主。山根社区根据自身优势发展鱼塘养殖业,对鱼塘的发包不限于本村,公开竞价发包,价高者得,其中大坑村经济社作为社区“最穷经济社”,通过鱼塘改革项目之后,吸引了大型水产企业何氏水产的投资签约目光,建立了“企业+农户”的模式,实现企业农民直接对接,拓展了村民增收渠道。

南海农旅结合发展模式。西樵镇通过“三清三拆三整治”工作,先清理,拆除,再统一规划建设,提升西樵山周边基础设施及环境,以多村联动、连片规划的方式,充分激发土地效能,发展建设了33.333 hm2的渔耕粤韵“农业公园”以及建设具有岭南特色的文旅小镇,推进农业与文化、旅游等产业的深度融合,构建起“农旅”“生态观光”“文化创意”的一体化产业体系,为集体经济发展提供了产业基础和资金保障。

1.2.5顺德区农村集体经济发展行动。顺德区创新收入分配方式。顺德区地处珠三角腹地,在集体收入分配方面,主要采用“分八留二”的形式,将村集体收入的八成按比例分发给村民,其中二成作为提留资金放置于村集体经济组织中,为后续村集体发展提供保障。随着村级工业园改造的不断深入,顺德区计划逐步提高村改项目集体收益提留部分占比(达到或超过50%),设定村集体现金提留上限,达到这一上限标准以后,各村镇在必要的时候可以利用提留金购置物业扩大集体再生产能力,增强村集体造血功能。

顺德走生态可持续道路。顺德区实施了“美丽家园”“美丽田园”“美丽园区”“美丽河湖”“美丽廊道”五大行动,重点推进6个美丽田园示范区和3个美丽田园示范点建设,实现田园公园化、生产生态化、管理规范化、功能多元化。开展万亩千亩公园计划,将其与城市建设、农业结构、农业项目结合起来,赋予生态文化理念,使城市与农业、工业有机结合了起来,形成“生活、生产、生态”协同发展的良好局面。

顺德整理布局产业园区发展。顺德区计划2022年,让“散乱污破”的村级工业园彻底退出历史舞台,累计完成村级工业园拆除整理5 333.33 hm2、提升改造3 666.67 hm2,以高标准规划建设一批连片现代产业集聚区和主题产业园区,形成一批可复制可推广的改造模式,重新塑造乡村产业格局,全面支撑乡村振兴工作。

2 “两市三区”农村集体经济建设中存在的问题

2.1 土地历史遗留问题多广东省“两市三区”在发展壮大农村集体经济时,面临一系列土地方面的问题,主要集中在以下4个方面。

2.1.1“城中村”现象严重。随着城市化进程加快,原农村村落大部分土地被用作城市化建设用地,但是村庄仍然保留在原居住地即城市建成区范围内,仍然实行村民自治和农村集体所有制,村民大多失去或基本失去耕地,形成半城半村性质的都市村庄,这种二元性质结构的城中村给城市治理带来困难。另外,广州、深圳、东莞等地区早年实施“社区股份制合作经济”改革与“村改居”,导致城中村这种都市里的村庄广泛存在、城乡交界区划界线模糊。

2.1.2土地性质划分模糊。广东村镇地区很多土地在多年前就属于荒地,但在图斑上却显示为农田保护区性质的耕地,甚至有很多房屋、厂房内部被划分为耕地的现象。

2.1.3土地资源紧张。广东城市化建设进一步向农村地区延伸,土地资源面临日益紧缺问题,过去依靠“出让土地、建厂收租、以地生财”的发展模式出现瓶颈。当前各农村发展经济所需要的土地主要靠旧城镇、旧厂房、旧村庄“三旧”改造腾出或依靠早年统筹的土地,但统筹土地大部分未办理用地审批手续,土地后备资源未得到充分利用,难以推动集体经济实现跨越式发展。

2.1.4土地空间布局不合理。一些企业和农村居民点主要沿河、沿街道、沿路布局,用地分散,既影响交通又难以管理,造成土地隐形浪费,极大地降低了土地资源利用率。另外,以村组分散发展为主体的发展模式,导致绝大多数村组在发展过程中大规模无序开发土地,形成“小、散、乱”的发展局势。部分地区在产业选择上没有充分结合实际情况,盲目选择与所在区域功能定位不符的项目产业跟风发展,最终造成产业产能低端、土地开发价值低、集体收益少的负面结果。

2.2 农村集体经济发展水平参差不齐虽然广东省农村集体经济总量庞大,但是省内各地区发展态势不一,各镇社区发展区别大,村级集体经济资产相差几倍乃至几十倍之多,集体经济发展不均衡现象严重。广东珠三角地区交通便利,商业贸易发达,靠近中心城区的村庄和社区能够享受珠三角大城市的经济扩散效益,获得了较高、较稳定的村集体经济收入,然而粤东、粤西和地处山区位置的村庄除了政府补助村集体收入外,发展渠道狭隘,这种地理经济区位差异造成了广东农村集体经济发展的不均衡现象。

2.3 内生发展动力不足据调查,绝大部分村只有物业租赁及管理费用收入,没有投资性收入,虽然有政府、社会公益、对口企业方面的帮扶发展,但只能是输血式救助,缺乏造血式帮扶,集体经济内生发展动力不足。

2.4 集体资产交易效益低下农村集体资产交易效益低,一方面是交易程序、交易部门、交易事项繁多造成的,另一方面也受资产证件缺失导致的法律纠纷影响,农村集体经济运营效率低下的主要因素归结如下。

2.4.1集体资产平台交易效率低。集体资产交易平台作为一项新的招商引资模式在广东各地区铺展开来,以白云区公开、公平、公正的集体资产交易平台为代表,广东省不少地区纷纷建立起集体资产网上交易平台,虽然带来了公平公正的交易环境,但是由于集体资产交易总量大、类型多、任务重、集体资产交易公开的范围窄,导致集体资产交易效率低下。集体资产交易需经历意愿征集、项目可行性分析、资产评估等若干流程,在做出决策之前,还要有相当多的文件资料辅助,资格审查也要通过各个不同的部门。有的地区在资产交易方面需要加盖经济合作社章、村委会章、镇政府章等多个公章,要周转几方面审批签字后才能生效,极大地降低了农村集体资产运营效率。

2.4.2集体资产凭证欠缺。招商引资类的模式虽然给各社区集体经济发展带来了发展机遇,但由于早年广东租赁经济兴起,各社区厂房、商铺、店面开发时间早,大部分社区集体资产没有取得相关土地证及房产证,在发生法律纠纷时,社区失去理据凭证,处于不利地位。

2.5 集体资产监督管理体系存在弊端

2.5.1责任考核机制有待完善。目前,各地村党支部书记兼任集体经济组织负责人的做法固然可以加强党对农村集体经济的布局领导,但也会带来干部权责不清、决策不民主、资产管理不透明等问题。有的村甚至集体资产控制权集中在村干部等少数人手中,致使集体资产流失、去向不明。在集体经济权责监督方面,虽然有的村成立了诸如村民大会、村民小组、“三老”监督小组等,但是人员繁杂、人情关系现象严重,滋生了“庸庸碌碌占位置,平平安安过日子”的工作思想。

2.5.2农村集体的“三资”管理不规范。在村组集体经济组织资产流动方面多以货币资金、短期投资、应收款项、存货为登记科目,存在资产登记科目划分粗略,事后无法详细了解资产流动方向的问题。更有村庄对集体资产账目登记资料保管不当、账簿资料随意存放、财务结报滞后的现象。

2.5.3财务会计专业人才缺失。当下,专业财务会计后继人才不足,使集体经济财务工作只能停留在财务核算和账目登记上,难以胜任新型农村集体经济在企业经营管理、战略策划、市场分析方面的工作需求。

3 关于广东农村集体经济的发展建议

3.1 活利用,强规划对于盘活利用农村资源和加强集体经济规划方面,提出以下4点建议:一是加大土地、劳动力、资本等要素的集约化程度,把分散低效的资源要素转向专业大户、农民合作社、农业企业等经营主体,形成要素规模化管理的同时提供产前、产中、产后委托管理服务[9]。二是农村要素市场化,提高集体经济组织市场竞争能力,通过协议出让、挂牌出让、拍卖出让、作价入股、土地出租等方式发展农村集体经济入市试点[10]。第三,针对农村集体经济发展城中村建设方面问题,可以在完成村庄转型、农民转型、社保接轨的基础上,充分利用城市化扩充过程中带来的发展优势,依托城镇商贸、旅游、餐饮等特色商业街开展经营性创业投资,开辟农民财产经营性增收新渠道。第四,在解决村庄土地划分性质模糊的问题上,各部门要明晰权责,做好项目承接协调工作,明确规定土地使用原则和利用类型。

3.2 多协同,营动力多元主体协同参与农村集体经济发展[11]。乡村干部、“两委”班子、村民及乡村精英等是发展农村集体经济的内部力量,唤醒集体内部建设意识,体现农村集体经济建设的主体性、能动性、创造性。同时,结合政府、社会组织、市场等外部力量,减少外部环境威胁,打造有利于农村集体经济发展的环境。外部力量的有效参与,可从政府资金支持、企业项目扶持、公益平台服务等方面着手,即政府给予农村集体经济组织信贷支持,把村集体经济组织纳入全省农业信贷担保范围,适当延长贷款期限并降低贷款利率,在符合条件的情况下让金融信贷机构优先向农村集体经济组织提供融资贷款服务。企业层面,提供对接帮扶服务,制定“百企帮百村”的行动实施方案,促进农村集体经济增长。社会公益层面,要增强社会责任意识,搭建相关公益平台服务农村集体经济发展。内外力量的有机结合有利于营造出稳定持续的农村集体经济发展环境,从而提供源源不断的内外发展动力。

3.3 破固局,提效益实现农村集体产权制度改革,首先要打破思维局限,跳出固定的机构工作模式,创新出符合实际情况的、能够充分利用资源的、服务农民的集体产权管理体制。其次,打造“一窗式办理,一站式服务”农村集体经济综合服务平台,尽可能地简化办事流程,为农村集体经济提供便利简洁的业务办理服务,提高农村集体资产交易效率[12]。

3.4 找重点,侧方向对珠三角、东西两翼、粤北山区农村集体经济发展水平差距悬殊问题,可采用区域非均衡发展策略进行规划布局。在非均衡发展战略中,要有重点和方向地把人、财、物投资到潜力大、前景好、带动力强的项目上[13],进一步挖掘农村优势条件发展地区性支柱产业,以支柱产业扶持弱势产业,实行“先富带动后富”的帮扶计划来缩小农村集体经济发展差距。

3.5 树思想,严体系对于农村集体经济审核、治理体系不完善问题,要实现集体资产、资金、资源专项监管,打造信息化、数字化、科学化的灵活监管模式,实现农村集体资产、资金、资源的制度监管和智能监管[14],促进农村集体资产公开式管理,严厉打击“讲人情”的腐败行为和“占位置”的无作为思想,树立全心全意为农民服务的工作思想和行动标签,确保农村集体经济的规范化、公正化、透明化管理。

3.6 育人才,建队伍新型农村集体经济的发展需要以人才作为动力支撑,抓好人才培育、人才引进、人才选派工作,建立现代化新型人才队伍[15]是实现农村集体经济高质量发展必不可少的条件。在人才培育方面,要紧跟时代步伐,培训出更多具有专业素养的农村集体经济建设人才,可采用高校定向培养、职业培训、技能学习等方式为农村集体经济发展提供专业化人才。在人才引进方面,可采用集体股权收益分配的方式扩大非本土人才搜寻范围,吸引更多外来能人、团队参与到本集体经济建设。在人才选派上,通过优秀经验人才的流动,让能力突出的领导干部、专家团队到村指导集体经济建设,让集体经济建设具有专业性、科学性、有效性,从而朝着高质量方向发展。

4 结语

发展壮大农村集体经济是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的得力措施,是满足人民日益增长的美好生活需求的重要渠道,广东农村集体经济的高质量发展需要注重农村集体内部力量与外部力量的有机结合、促进资源的有效整合,需要破除监管弊病、突破人才瓶颈,因地制宜实现农村集体经济的新型化、现代化、高质化发展。