数字政府五层建设模型在推动数字政府建设过程中的应用研究

贾建兵

中通服咨询设计研究院有限公司

0 引言

随着信息技术的不断发展，数字化已成为各国政府现代化建设的必然趋势。数字政府作为数字化建设的重要组成部分，是推动政府现代化建设、提高政府服务水平、优化城市治理结构的重要手段。数字政府建设需要具备一定的理论指导和实践经验支撑，本文作者在经历了多个数字政府的设计项目后，总结出数字政府的五层建设模型，该模型可以作为数字政府建设的一种理论框架，为数字政府的建设提供参考。

1 数字政府的概念和发展现状

数字政府建设已经成为我国政府现代化建设的重要引擎。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出了加强公共数据开放共享、推动政务信息化共建共用，提高数字化政务服务效能的目标。同时，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》强调了推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动的任务，包括经济大数据、智慧监管、数字化治理、数字化服务、生态保护、数字化发布等多个领域。此外，国务院办公厅关于同意建立数字经济发展部际联席会议制度的函，也进一步推动数字经济发展。

数字政府建设旨在提升政府的服务能力、优化政府的治理结构、促进政府的创新发展，为人民群众提供更加高效、便捷和优质的公共服务。我国政府各级部门积极开展数字政府建设，取得了一定成效。例如，广东省政府推出了“数字政府2.0”战略，江苏省政府推进“互联网+政务服务”，北京市政府推出了“数字政府行动计划”等一系列政策文件和实践案例，推动数字政府建设不断向纵深发展。

但是在数字政府建设过程中仍然暴露出一些问题以及面临的新挑战，例如各地政府信息化建设水平不均、数字治理理念和能力的不足、数据共享和信息安全等方面的问题。因此，进一步推进数字政府建设，需要全面提高数字化治理水平和数字化服务能力，加强政府部门间的协同配合，推进政府管理方式和治理能力的创新与升级。同时，也需要根据实际情况制定针对性的政策和措施，推动数字政府建设取得更大的成效。

2 数字政府五层建设模型

数字政府五层建设模型是数字化城市治理的重要理论基础和实践指导。数字政府五层建设模型包括城市体征指标、特色应用、跨部门跨场景应用、统一基础支撑能力和城市运营中心五个层次。这些层次相互关联、相互依存，构成了数字化城市治理的完整体系。

第一层：城市体征指标。城市体征指标是数字化城市治理的起点。城市体征指标是城市治理的基本数据，包括人口、经济、环境、交通等多个方面，是城市发展的重要指标和评价标准。政府可以通过数字化技术将城市体征指标进行可视化展示，让公众更加直观地了解城市的发展状况和治理能力。

第二层：城市体征指标+特色应用。特色应用是数字化城市治理的重要组成部分。特色应用是指基于城市特色和优势开发的数字化应用，包括数字化文旅、数字化产业、数字化智慧交通等多个领域。特色应用可以更好地满足公众的需求，促进城市经济的发展和社会的进步。

第三层：城市体征指标+特色应用+跨部门跨场景应用。跨部门跨场景应用是数字化城市治理的核心。跨部门跨场景应用是指在不同的场景和部门之间进行信息共享和协同，以实现数字化城市治理的全面覆盖和高效运行。政府需要通过数字化技术，打破部门之间的信息壁垒，实现信息资源的互通共享，以实现横向拉通各个委办局的目的。

第四层：城市体征指标+特色应用+跨部门跨场景应用+统一基础支撑能力。统一基础支撑能力是数字化城市治理的基础。统一基础支撑能力是指城市数字化治理的基础设施和技术平台，包括城市数据中心、城市云平台、城市物联网等，统一基础支撑能力可以为城市提供高效、安全、可靠的数字化治理服务。

第五层：城市体征指标+特色应用+跨部门跨场景应用+统一基础支撑能力+城市运营中心。城市运营中心是数字化城市治理的最高级别。城市运营中心是指集城市数据管理、智慧城市服务、城市智能决策于一体的城市治理中枢。城市运营中心可以实现全局性的城市数据分析和决策，提供智慧城市的服务，协调各部门的工作，推动城市治理的现代化和数字化。

在数字政府五层建设模型中，城市运营中心起到了关键的作用。它可以协调和整合各部门的数据和信息，提高信息共享和协同工作的效率，为政府决策提供数据支持和指导。同时，城市运营中心还可以提供智慧城市的服务，满足公众的各种需求，提升城市的综合治理能力和服务水平。

数字政府五层建设模型的实施需要政府在政策、技术、管理等多个方面进行全面推进。政府需要加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用，提高数字化政务服务效能，以加强数字化城市治理。同时，政府需要统筹推进各行业各领域政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，推动数字经济重大工程和试点示范，促进城市治理的现代化和数字化进程。

总之，数字政府五层建设模型是数字化城市治理的重要理论基础，也是数字化城市治理的实践指南。它不仅体现了政府数字化治理的新理念、新模式和新方法，还为政府提供了全面、系统、科学的城市治理框架和思路。在数字化城市治理的实践中，政府需要根据本地实际情况和特点，结合数字政府五层建设模型，制定出具体的建设计划和实施方案，推进城市治理的现代化和数字化进程，不断提升城市治理的效率和水平，为建设更加美好、宜居、智慧的城市作出贡献。

图1 数字政府五层建设模型

3 数字政府五层建设模型的应用实践

数字政府五层建设模型是数字化城市治理的理论基础和实践指南，其具有很强的可操作性和实践性。在数字化城市治理的实践中，政府可以根据数字政府五层建设模型，制定出具体的建设规划和实施方案，推进城市治理的现代化和数字化进程。本章将从城市体征指标、特色应用、跨部门跨场景应用、统一基础支撑能力、城市运营中心等多个维度具体展开数字政府五层建设模型的应用实践。

3.1 城市体征指标

城市体征指标的制定、采集、汇聚和治理是城市数字化转型中非常重要的一环。在国家政策、城市发展相关规划的指导下，结合城市发展的实际需求，需要制定一套符合实际的城市体征指标体系。通过比较分析和数据收集，构建城市体征指标体系，实现对城市运行状态进行全方位监控，客观反映城市规划、建设、管理的实际情况。

城市体征指标采集是建设数字政府的基础，要基于全面、精准、实时的原则，充分运用大数据、物联网、云计算等技术手段，可以从基础设施建设、经济发展、社会发展、生态环境、公共服务、政务治理等维度进行采集，还可以根据城市实际情况，结合数字化城市建设的需要，采集其他维度的指标，如数字经理等发展指标。

城市体征指标的汇聚需要涉及多个部门的数据共享和整合，需要建立数据标准和数据共享机制。通过各部门之间的信息交流和数据共享，实现数据汇聚和整合。在此基础上，需要建立城市动态运行监测预警模型，将指标体系转化为数据模型，监测城市运行健康状态并生成异常预警信息。监测模型重点在于一级指标，预警报警模型扩展至二级指标、三级指标。

城市体征指标的治理需要建立系统性长效运行机制。通过定期或不定期的“全科体检”、“专科体检”、“专科诊断”等，对城市运行状况、城市规划建设管理工作落实情况进行跟踪、检查、评估，做到及时发现问题、整改问题。通过建设城市运行体征的运营保障机制，不断迭代更新，适应城市发展变化和建设进展。

3.2 特色应用

特色应用是数字政府建设中的重要组成部分，通过差异化和个性化的数字技术应用，实现城市治理的创新和提升，对城市的发展具有重要的意义和价值。

举例来说，文旅是城市的重要支柱产业，政府可以通过数字化手段，开发出智能化的文旅服务，提高城市的文化品质和旅游体验，吸引更多的游客和投资者。例如，杭州市政府在数字化城市治理中推出了“智慧旅游杭州”APP，通过数字化地图、语音导览、虚拟现实等多种方式，为游客提供个性化的旅游服务和体验，实现了文旅和数字技术的融合和升级。

同样地，环保和生态也是城市可持续发展的重要保障，政府可以通过数字化手段，提高环保和生态的管理和保护水平，为城市的可持续发展提供支撑和保障。例如，深圳市政府在数字化城市治理中推出了“智慧环保”系统，通过数字化监测、数据分析、智能预警等多种方式，实现了城市环境的数字化和智慧化，提高了城市的环保管理和效率。同时，政府还可以通过数字化手段，开展生态保护和修复工作，建设生态旅游和生态农业等新兴产业，促进城市的可持续发展和生态文明建设。

因此，特色应用的重要性在于，通过数字化手段，实现城市治理的创新和提升，增强城市的品牌形象和竞争力，提高城市的服务质量和公共满意度，为城市的可持续发展提供支撑和保障。政府需要针对城市的特色和需求，结合数字化手段，开发出具有差异性和特色的数字化应用程序，推动城市的数字化和智慧化进程。

除了文旅、环保、生态等领域，特色应用还可以覆盖更多的领域和行业，例如交通、教育、医疗、金融等。政府可以针对不同的领域和行业，利用数字化手段开展数字化转型和智能化升级，提升城市治理的现代化水平。

3.3 跨部门跨场景应用

数字政府场景协作是数字化政府建设的重要方向之一，其中跨部门跨场景应用是数字化协同联动的核心要素。该应用主要包括横跨场景和外跨场景两个方面，可以通过数字化协同实现多个政府部门之间的协同工作，提高政府服务的效率和质量，促进数字经济、数字社会、数字生态的共同发展。例如“智慧宿迁”的建设着眼于构建“大综治、大城管、大交通、大应急”目标，在不改变部门原有业务操作的基础上，打破现有业务的条块分割，将分散在不同部门的涉及综合治理、城市管理、应急管理和交通管理方面业务进行整合，实现数据互联互通、系统全面对接、工作一体联动、业务闭环管理。

在横跨场景方面，不同政府部门之间往往存在职能边界和业务流程分割的问题，导致工作效率低下、服务质量不高。通过数字化技术的运用，可以打破职能分割和组织、空间、层级的界限，实现政府部门之间的跨界协同。例如，通过数字化运营中心实现统筹，各部门事先形成事项协同预案，实现“一件事一次办”、“最多跑一次”的目标，提高政府工作效率和服务质量。

在外跨场景方面，政府需要与社会机构强力协同，共同解决一个问题需求大于政府能力的情况。数字化流程的开展可以促进政府、企业和社会各界的参与，实现强大的协同效应，解决具体痛点的同时也促进数字经济、数字社会、数字生态共荣发展。例如，政府可以与社会机构、企业开展数字化合作，推进社会治理和公共服务领域的数字化转型。

3.4 统一基础支撑能力

数字政府的建设是一个长期的过程，需要建立稳定、高效、安全、可靠的基础设施和技术能力，以支撑政府数字化转型的目标。统一基础支撑能力是数字政府建设的赋能中心，提供数据汇聚、数据存储、数据共享交换、数据治理、时空地理信息、可视化引擎、视频资源共享、视频资源存储、视频会商、物联网、数据管理、物联网设备管理、区块链服务、人工智能算法等共性服务资源和能力，为数字政府各委办局以及面向民众的业务应用提供支撑。只有建立一个稳定、高效、安全、可靠的基础设施和技术能力，政府才能实现数字化治理的目标，更好地为公民和社会提供优质的公共服务。例如“数字盐城”的建设坚持集约建设，统筹赋能的理念，充分利用“数字盐城”建设现有成果基础，通过搭建统一赋能的新型基础设施和城市数字平台，合理推进和部署，避免重复建设，为城市运行长效治理提供源源不绝的动力与能源。

3.5 城市运营中心

城市运营中心是数字政府建设中的一个重要组成部分，其主要任务是实现城市的常态化运营和应急响应。在常态化运营中，城市运营中心通过数字化技术实现对城市各项事务的监控、分析和管理，协调各个部门和委办局之间的工作，提高城市的整体运营效率和服务水平。具体而言，城市运营中心可以监测城市交通、市容环境、能源、水务等各项事务，对各种问题进行分析和协调，协助委办局共同解决问题，提高城市服务水平和民生保障水平。

在应急响应中，城市运营中心的任务是接收上级指令、任务下发和跟踪闭环。通过数字化技术，城市运营中心可以实现对应急事件的全面监测和分析，及时发布预警信息和指令，调度应急资源和人员，协调各个部门和委办局的工作，快速响应和处理应急事件，最大程度地减少人员伤亡和财产损失。例如，在突发自然灾害、公共卫生事件等紧急情况下，城市运营中心可以通过数字化技术实现对事件的实时监测和分析，及时发布预警信息和指令，调度救援资源和人员，组织应急响应和处置工作，最大程度地减少人员伤亡和财产损失。例如“智慧南京”的城市运营中心即是城市运行“一网统管”的智慧中枢，更是传承、探索与创新，聚力打造南京数字治理中心。

4 结束语

本研究以数字政府五层建设模型为基础，深入分析该模型在数字政府建设中的应用和效果。数字政府的建设是一个不断演进的长期过程，不仅需要政策法规、系统工程思维等的保驾护航，更需要在资源投入方面持续发力，此外积极鼓励公众参与到数字政府的建设过程中来也是实现数字政府建设成功的关键因素之一。