信息公开申请权滥用的治理路径重构*
——基于组态分析的视角

董 妍

党的二十大报告指出，要坚持系统思维。这一重要论述对于行政争议的诉源治理十分重要。在现行行政争议的实质性化解中，经常追溯到争议的前端，了解争议产生的真正原因，但是，这种原因分析只局限于个案的范围内，将个案和整个环境割裂开，缺乏系统思维，虽然对个案的解决具有一定的帮助，但是在从根本上防治类似争议产生方面的作用有限。在系统思维指导之下，应当以更宏观的视角考察争议产生的社会原因，并以更丰富的途径进行诉源治理。

政府信息公开制度建立以来，部分申请人不当行使政府信息公开申请权，以达到给行政机关施压目的的情况在实践中并不鲜见，也并非我国独有，甚至有学者称其为政府信息公开制度的伴生性问题①参见石龙潭：《信息公开与“权利滥用”——日本的现实和应对》，载《财经法学》2018年第5期。。“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”（以下简称“陆红霞案”）②参见江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00131号行政裁定书。对申请人不当行使申请权、诉权的行为作出了司法回应。该裁判虽然在一定程度上对不当行使权利的申请人起到了震慑作用，但是，客观地说，这只是在缺少实体依据下的权宜之计，甚至仅从程序上裁定驳回起诉的裁判方式在一定程度上加剧了诉讼程序空转现象③参见葛晓燕：《诉源治理视阈下行政诉权有效行使保障的司法进路——基于程序性驳回案件的实证考察》，载《中国应用法学》2022年第1期。，学术界也因此对该裁判表现出了担忧④参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，载《法制与社会发展》2016年第5期；梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，载《华东政法大学学报》2016年第1期；王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》，载《法学研究》2017年第6期；王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期。。实践中，法院和行政机关也多次进行诉源治理，与案件当事人进行沟通，但是，此类案件在有些地区仍然保持一个高发的状态。

为此，2019 年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）进行了修改，对于申请人大量、频繁申请政府信息公开的行为设置了说明理由、延期答复和收取信息处理费等制度，将对不当行使申请权的规制从司法程序提前至行政程序。更为重要的是，前述规定理顺了申请人、行政机关和法院之间的关系，将申请人是否构成申请权不当行使的初次判断权交由行政机关⑤参见董妍：《政府信息公开不当申请规制研究——兼论〈政府信息公开条例〉第35条的适用》，载《河北法学》2022年第9期。，法院得以从争议本身抽离出来，回归中立地位，对行政机关初次判断的合法性进行认定。这一改变与行政诉讼裁判对象是具体行政行为合法性的定位相契合。因而，《条例》修改中对不当行使申请权规制的制度安排是对政府信息公开制度环境的重塑⑥参见耿宝建、周觅：《新条例制度环境下政府信息公开诉讼的变化探析》，载《中国行政管理》2020年第2期。。在新的制度环境中，法院的任务是对申请人和行政机关之间关于信息公开申请权不当行使行政争议（以下简称“不当申请争议”）进行化解，当然，申请人与行政机关也将在新的规则下展开又一轮的博弈⑦参见肖洒：《信息公开缠讼司法规制的实效性考察》，载《行政法学研究》2020年第3期。。

化解行政争议是行政诉讼的立法目的之一⑧《行政诉讼法》第1条。。《条例》的修改与行政诉讼立法目的契合。但是，从诉源治理的层面而言，仅重视诉讼中的裁判规则是不够的，更重要的是运用系统思维，分析造成“不当申请争议”的原因，对症下药，才能使诉源治理获得效果，真正做到争议的实质性化解。同时，通过实证研究，特别是数据分析，透视出仅凭理论研究难以发现的问题和规律，可以使我们对“不当申请争议”进行重新审视。

然而，对于“不当申请争议”发生原因的考察绝非易事。社会本身就是个非常复杂的系统，社会科学中原因与结果之间往往并不存在线性和对称关系。前因是多重并发的，一个结果的出现，在大多数情况下并非单一原因所致，而是众多条件的“因缘和合”和“化学反应”①参见杜运周、贾良定：《组态视角与定性比较分析（QCA）：管理学研究的一条新道路》，载《管理世界》2017年第6期。。在众多的条件中，每个条件起的作用也不尽相同，这些都影响着原因的确定。鉴于此，本文采用针对社会科学复杂原因进行研究的模糊集定性比较分析法（fsQCA）对“不当申请争议”的原因进行系统层面研究，以期为重新认识“不当申请争议”的产生和诉源治理提供一个新的视角和思路。

一、研究方法与数据分析

将“不当申请争议”的产生放到社会中作系统观察，会发现诸多相关因素都对这一争议的产生具有重要影响，本部分将采用模糊集定性比较分析法，对“不当申请争议”产生的原因进行分析。

（一） 研究方法

要考察“不当申请争议”的成因，需要将法院适用《条例》第三十五条裁判的案件数量（以下简称“争议数量”）多的地区和争议数量少的地区进行比较，在此基础上明确造成两种结果的核心因素。前因条件的选取是fsQCA 研究方法的基础，对于前因条件的选取必须具有一定的合理性，才能保证结果的有效性，同时，因为社会本身是个极其复杂的系统，各种因素相互关联，在研究中不可能也没有必要将所有与结果要件关联的因素确定为前因要件，设定太多的前因条件不但不能达到预期的研究效果，而且会因为过多的前因条件而使得研究不能聚焦，甚至丧失研究的科学性。如果说尽可能地占有文献和数据考验的是研究者的技术与耐心，那么适当的挑选、舍弃文献和数据，考验的便是研究者的智慧。鉴于此，本文对于前因条件和结果条件的选择按照以下方法进行设定：

第一，在北大法宝数据库中检索法院适用《条例》第三十五条进行裁判的案件，获得法院裁判的“不当申请争议”案件数量，并以各省为单位对数据进行汇总，以形成案件数量的对比。该数据为本研究的结果要件。

第二，实践影响。由于适用《条例》第三十五条与新《条例》实施前法院适用缺乏诉的利益的裁判均是为了政府信息公开的不当申请问题，并且在一定程度上反映出一个地区法院裁判的思路和习惯，因此本研究对2019 年以前适用诉的利益的裁判（以下简称“诉的利益案件数量”）也进行了检索，并按照各省汇总，作为一个前因条件。

第三，透明度影响。将各省政府数据开放评分中的评估指标作为前因条件。政府信息公开制度与政府数据开放一脉相承，都是地方政府透明度的重要指标。政府透明度反映出地方政府主动公开政府信息和政府数据的情况。依照学术界一直以来的观点，依申请公开纠纷产生的一个重要原因是主动公开不够，因此，将对政府主动公开的评估情况作为前因条件。由复旦大学和国家信息中心数字中国研究院联合发布的《中国地方政府数据开放报告》（2021）①复旦大学数字与移动治理实验室：《中国地方政府数据开放报告》，http：//www.ifopendata.cn/report，最后访问日期：2022年11月2日。，旨在对于地方政府透明度作出评估，也成了学术界重要的研究材料，不少论文以此评估结果为素材进行研究②参见夏姚璜、邢文明：《开放政府数据评估框架下的数据质量调查与启示——基于〈中国地方政府数据开放报告（2018）〉》，载《情报理论与实践》2019年第8期。。在该评估体系中，包含准备度、平台层、数据层、利用层四个指标。准备度包含法规政策、标准规范、组织推进三个一级指标；平台层包括平台体系、开放协议、发现预览、数据集获取、社会数据及利用成果提交展示、使用体验、互动反馈等七个一级指标；数据层包括数据数量、开放范围、关键数据集质量、关键数据集规范、关键数据集安全保护等五个一级指标；利用层包括利用促进、利用多样性、成果数量、成果质量、成果价值等五个一级指标③复旦大学数字与移动治理实验室：《中国地方政府数据开放报告：指标体系》，http：//www.ifopendata.cn/static/report，最后访问日期：2022年11月2日。。这些指标全面地反映了地方政府数据开放情况，因而将上述指数作为前因条件。

第四，经济影响。将各地区2021 年GDP 作为前因条件，因为经济活动影响公众的信息需求，同时过往的研究中也表明经济发达地区信息公开行政诉讼案件较多④参见董妍：《政府信息公开判决解析——基于各地高级法院二审判决书的解读》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2016年第4期。。

依照上述内容，本文考察的前因条件和结果如表1 所示：

表1 前因条件和结果条件

其实，除上述前因条件以外，一个地区法治政府建设的水平、公众的权利意识、政府信息公开制度的宣传程度等也在一定程度上影响着结果要件。在前因条件筛选时主要基于以下考量：法治政府建设情况虽然有可供用于研究的评估数据⑤如中国政法大学法治政府研究院发布的多份《中国法治政府评估报告》提供了较为全面的评估数据。，但是与政府透明度相比，法治政府评估指数与政府信息公开制度的直接联系程度较弱，加之二者之间在一定程度上存在包含关系，即政府透明度建设是法治政府建设的一部分，为了避免前因条件的泛化，在前因条件选取中应当选择更为直接的而非更为广泛的，因而选择政府透明度作为前因条件更为合适。此外，前因条件的选取还需要具有可行性，fsQCA 作为社会科学研究方法，其应用领域涉及管理学、政治学、经济学甚至是信息学、情报学等众多学科，但是在法学领域应用较少。原因之一是法学研究领域中可以量化的前因条件较少，部分评估报告采取描述性的表达，无法转化成fsQCA 需要的数据形式。更为重要的是，在为数不多可供使用的数据中，需要选取能够将多个作为前因条件的数据整理成从同一维度描述的形式，这也给数据的选取增加了一定的难度。本研究中几个前因条件，都是以地域为维度进行描述的，倘若有的前因条件按照时间描述，有的按照地域描述，则无法形成同一研究中的前因条件。公众权利意识、政府信息公开制度宣传程度等内容，或是因为没有可供使用的数据库，或是因为描述维度与其他前因条件不同，因此也不适宜纳入前因条件。

综上所述，本研究将透明度影响、经济影响、实践影响作为前因条件是综合考虑了科学性和可行性的结果。

通过对数据进行整理，剔除无效和缺失的数据，以各省为单位，对数据进行汇总后，共得到30 个有效案例，符合fsQCA 方法较为擅长研究中小样本案例的特点，原始数据整理如表2 所示：

表3 校准锚点

依据fsQCA 的方法，需要先对数据进行校准，制作数据集合隶属分数表，用fsQCA 软件对六个条件变量和一个结果变量进行数据校准，将25%分位和75%分位作为完全不隶属和完全隶属的值，50%分位数据为交叉数值①［比］伯努瓦·里豪克斯、［美］查尔斯 C.拉金等：《QCA设计原理与应用：超越定性与定量研究的新方法》，杜运周、李永发等译，机械工业出版社2022年版，第80页。。

本文将以上述内容为研究对象展开分析。

（二） 单变量必要性分析

单变量必要性分析的目的在于检验在所有的前因条件中是否存在导致结果的充分不必要条件，即在前述六个前因条件中，是否存在某个单独变量可以导致特定结果的情况。根据fsQCA 的规则，当某个条件变量的一致性大于等于0.9 时，就可以认为该条件变量为结果的必要条件。按照上述思路进行必要性分析，得到下表：

从表4 可以看出，本研究中没有任何一个条件变量一致性大于0.9，可以说明无论是透明度中的准备度、平台层、数据层和利用层，还是经济和实践影响，都不能构成导致结果的充分不必要条件，这也就意味着一个地区的争议数量并不是由单一条件决定的，而是多个条件相互作用的结果，证实了采取组态研究方法的必要性。

表4 单变量必要性分析

（三） 条件组态分析

组态分析考察的是不同条件之间的相互作用导致特定结果的路径，采用fsQCA 软件对争议数量多和争议数量少的路径分别进行分析，得到了复杂解、简约解和中间解。一般来说，中间解是重点考虑解释的路径，本研究中中间解路径与复杂解路径是一致的。对于争议数量多的地区而言，一共呈现出四种组态形式，每一条路径的一致性均高于0.9，同时中间解的覆盖率为0.523 166，一致性为0.93 234，运行结果真实有效。争议数量少的中间解的覆盖率为0.591 978，一致性为0.840 864，且每个路径的一致性均高于0.8，结果真实有效。

同时结合简约解中条件变量分布状况，将中间解的四条路径与简约解的两条路径结合，区分最终组态路径的核心条件与边缘条件。若某条件变量在简约解与中间解同时出现，则为核心条件，在组态路径中起重要影响作用；若只出现在中间解，则为边缘条件，起辅助作用（见表5）。

表5 导致争议数量多和争议数量少的路径

表5 一共呈现了四条导致争议数量多的路径和四条导致争议数量少的路径。在争议数量多的路径中，通过对比发现，路径1 与路径3 和路径4 中均属于核心条件的都是平台层和诉的利益案件数量。上述两个核心条件会出现争议数量多的结果，即平台层*诉的利益案件数量→争议数量①*为逻辑运算中的“与”。。路径1、路径3 和路径4 均属于这一条件组合之下的分化，三者之间的区别在于，路径1 除经济发展水平不重要以外，其他条件均存在，而路径3 是以较好的准备度和较高的经济发展水平作为辅助条件，路径4 是以较好的数据层和较高的经济发展水平作为辅助条件。路径2 的核心条件是较好的利用层和较多的适用诉的利益案件数量，在拥有这两个核心条件的地区，会出现争议数量多的结果，即利用层*诉的利益案件数量→争议数量。在路径2 中，高经济发展水平是辅助条件。

fsQCA 方法认为，正反因果关系是非对称性的②参见［美］查尔斯 C.拉金：《重新设计社会科学研究》，杜运周等译，机械工业出版社2019年版，第4页。，即与争议数量多相反的条件组合，不一定得到争议数量少的结果，结果的出现是由特定条件的组合而产生的，在每一个组合路径中，各条件的作用不同。鉴于此，为了更加全面分析，还需要考察导致争议数量少的组态形式。通过分析得到了复杂解、简约解和中间解，由于复杂解和中间解重合，因此只考虑简约解和中间解。从表5 可以看出，争议数量少的地区，存在两种条件组态形式：路径A、路径B 和路径C 是低准备度分数和低经济发展水平的组态形式，即～准备度*～经济发展水平→～争议数量；路径D 是具有高准备度和低平台层的组态形式，即准备度*～平台层→～争议数量。

（四） 研究焦点

通过对争议数量多和争议数量少的路径进行分析，可以发现，出现争议数量多的地区恰恰是政府透明度和经济发展都较好的地区，而出现争议数量较少的地区正是那些透明度较低、经济发展不太好的地区。这是与以往的认知有所差别的，特别是政府透明度高的地方却出现了更多的争议，这似乎与学术界一直以来主张的依申请公开争议数量多是主动公开不足导致的观点不符，这也使对这个问题的探索更有意义。

当然，这并不意味着单纯的高透明度就导致了争议的增加，这一点已经通过单变量的必要性分析进行验证，争议的增加需要高透明度和其他条件共同发生作用才会发生，其中，诉的利益案件数量是形成一个地区争议数量多的核心条件。这是通过单纯理论研究很难发现的一个规律，也正是引入组态分析的意义所在。基于此，本文的任务在于：第一，通过组态分析，剖析争议数量的组态类型，对争议发生的原因进行阐述；第二，在上述分析的基础上，试图重新对“不当申请争议”进行解读，并就其诉源治理途径提出建议。

二、信息公开申请权不当行使行政争议成因的类型分析

通过前文的分析，可以对争议数量多和争议数量少的几种路径进行进一步类型化概括，明确争议数量及其成因的类型。

（一） 抑制型争议数量少

在低争议数量的路径中，路径D 属抑制型争议数量少。

通过对这一路径进行分析发现，该类型地区在规范和制度层面，制定了较为完备的规范政策，具有较为系统的政府信息公开和政府数据公开标准规范，同时有较为有利的组织推进。但是，数据层和利用层存在不足，这意味着属于该类型的地区在公开数据的数量、范围和质量等方面表现并不佳。利用层反映了对数据的促进利用以及利用数据的成果。在路径D 中，利用层的表现也欠佳。综合来看，在政府透明度方面，抑制型争议数量少除了准备度有较好表现以外，其他方面表现均不佳，政府透明度建设方面存在着较为明显的不足，特别是平台层表现不佳作为一个核心条件出现。平台层不足作为抑制型的核心条件可以有两种情况：一是由于政府主动公开准备充分且取得了较好的效果，因此公众利用平台申请信息公开的情况较少，平台利用率较低，因而呈现出利用层成为一个导致争议数量少的核心因素，从这个意义上来说，符合了学术界之前的猜想，即主动公开越多，依申请公开越少。但是，从该路径中利用层和数据层表现欠佳作为辅助条件可以看出，这种推论并不成立，该类型中政府公开的数据和数据的利用程度都不佳，因而公众的信息需求恐怕并没有得到满足。第二种情况就显得不那么乐观了，由于平台层建设较差，公众并不能利用政府提供的平台便利地提出政府信息公开申请或者获取政府信息，申请途径被阻断或者申请不便，对申请起到了抑制作用，与之相关的“不当申请争议”自然无从谈起，最终呈现出争议数量少的结果。结合其他原因进行分析，这是较为可能的一种情形。

该类型的路径中具有较好的经济发展水平。在司法层面上，在《条例》实施前，法院适用诉的利益条款裁定驳回起诉的信息公开行政诉讼案件数量较多，这意味着法院对于申请人不当行使申请权进行了较为严格的规制，并在缺乏规则的情况下，对规制采取了较为积极的态度，应当说这对于申请权不当行使也起到了一定程度的抑制作用。在这种路径中，申请人没有选择诉讼的方式解决纠纷是由限制的制约导致的①参见程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择——以公民需求为视角》，载《中国社会科学》2009年第6期。。

在政府透明度建设和司法的双重抑制下，该类型表现出争议数量较少的结果。

该类型具有较好的准备度意味着在公开方面，有较好的基础制度建设，比如规则制定较为完善，组织体系较为完善，但是平台层、数据层和利用层发展水平较低意味着公开制度并没有真正落到实处，只是处于一个规范建构的阶段，公开没有真正地被实施。该类型还有一个辅助条件是经济发展水平较好，良好的经济发展水平为信息公开制度的建立提供了一个良好的经济基础和条件，因而这些地区的准备度表现优秀。但是政府透明度的其他层面表现不佳表明该类型地区对于公开制度的整体推进程度不足。其实，较好的经济基础完全可以支撑平台层、利用层和数据层的发展，至少可以为平台层的发展提供充足的资金保障，这也就意味着该类型地区政府透明度建设不足更多来源于主观上的动力不足而非客观上的条件不能。加之司法层面对于申请权不当行使的严格规制，可以说，在该类型中，信息公开申请和诉讼都被抑制住了，因而呈现出争议数量少的结果。

通过抑制而非化解的方式来得到争议数量少的结果并非法治社会中所追求的目的和结果。矛盾应该及时得到化解而并非抑制，因而该类型呈现出的争议数量少并非我们所追求的矛盾得到解决甚至是“无讼”的状态，相反，这种暂时的抑制可能会成为未来发展的一种障碍，或者未来会呈现出矛盾爆发的态势。

（二） 发展不足型争议数量少

在争议数量少的路径中，路径A、路径B 和路径C 都属于发展不足型争议数量少。

在发展不足型中，还可以继续进行细分，路径A和路径B属于类型1，路径C属于类型2。类型1 中除了个别前因条件不重要以外，其余的条件都是以不存在为条件的，即政府透明度较低，经济发展水平较低，司法实践适用诉的利益案件数量也较少。这种路径中，经济发展水平较低，政府透明度的各项建设基本不足，公开制度整体建设处于发展不足的状态，因而争议数量较少。

与类型1 不同的是，类型2 中平台层和数据层发展较好，但是这并不意味着该类型拥有较高的政府透明度，因为类型2 中准备度和利用层表现不佳，这表明这一类型中的公开制度仅仅停留在建设了一个相对“好看”的公开平台，并且在平台上做到了及时公开一部分数据。但是，由于缺乏相应的制度建设和组织体系保障，因此数据公开的质量不佳，很难被公众利用并发挥出价值，换言之，这种类型的平台和数据更像是为了完成任务或者符合某种要求而搭建的一个“华而不实”的框架，并没有真正起到促进政府透明的作用，更遑论政府信息和政府数据的利用。

在发展不足型争议数量少中，由于公开制度并未发展成熟，因此申请政府信息公开的数量较少，无论《条例》修改前后，形成争议的数量自然较少。发展不足型争议数量少与传统的对政府信息公开诉讼的研究中经济欠发达地区案件数量较少的研究结果是契合的，印证了经济发展水平影响公民公开意识以及信息公开制度建设这一结果①参见董妍：《政府信息公开判决解析——基于各地高级法院二审判决书的解读》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2016年第4期。。

应当说，这种争议数量少的类型与我们真正希望的矛盾被化解的状态存在很大差距，也不是法治政府建设中希望出现的类型。

（三） 公开不足型争议高发

在争议数量多的路径中，路径2、路径3 和路径4 属于公开不足型争议高发。路径2 的政府透明度中利用层得分较高，这意味着对于数据的利用产生了较好的效果，但是准备度、平台层和数据层得分均不高，一方面政府公开的数据和信息得到了较高的利用效果，另一方面其他方面建设不足，这意味着该地区公众对于政府信息的利用需求较高，有限的政府数据都能发挥较好的作用，但是由于准备度、平台层和数据层不足，政府透明度建设整体不够，数据和信息公开的程度不能满足公众对于政府数据的要求。

公开不足型争议高发的几种路径中，经济发展水平较高都是辅助条件。在经济发达地区，企业的经济行为更活跃，而政府信息可以在一定程度上消解信息不对称，为企业提供良好的营商环境②参见于文超、王丹：《政府信息公开、政策不确定性与企业盈余管理》，载《产业经济研究》2022年第3期。，因而经济发达地区的企业对政府信息和政府数据的需求也就相对较高。在这种环境中，准备度、平台层和数据层发展不足，公众的需求得不到满足，自然产生的争议数量就较多，出现“不当申请争议”的概率也较大。在此种情况下，法院为了应对大量的纠纷，因而倾向于对不当申请权进行较为严格的规制，同时采取较为主动的态度。由于公开不足型争议高发的根本矛盾在于供需不平衡，因此即使在《条例》进行修改以后，也不能从根本上解决问题，争议数量仍然较多。

公开不足型争议高发与学术界一直说的依申请公开多是由主动公开不足引起的这一论断是契合的，当然，这一论断也并不总是被证明是正确的，在下一类型中将展开论述。

（四） 机制成熟型争议高发

导致争议数量多的四种路径中路径1 可以概括为机制成熟型争议高发。在这一路径下，除了经济发展水平是不重要的因素以外，其他的因素均存在，其中较好的平台层和较多的适用诉的利益案件数量为核心条件，其他关于政府透明度的要素起辅助作用，但是都以建设得较好为条件。在这种路径中，行政机关在主动公开方面从组织规范到平台建设再到数据信息利用都建设较好，具有较高的政府透明度，同时，司法对于不当申请的行为采取了一个较为严格的规制态度，也意味着司法形成了一种较为固定化和成熟的回应机制。应当说在这一路径中，从行政到司法都形成了较为成熟的机制，因此称为机制成熟型争议高发。

这种类型与学术界通常所说的主动公开程度较高则依申请公开较少的说法并不相同，从根本上来说，是由社会科学因果关系的复杂性所导致的，即主动公开并非依申请公开的必要条件，而是需要与其他前因条件共同起作用，才能导致特定的结果，这再次印证了本研究采取组态研究方法的可行性和合理性。具体来说，对机制成熟型争议高发还可以作出如下解读：第一，较好的经济发展水平是政府透明度建设的重要基础，特别是在数字化背景下，对于信息平台的搭建，经济发展水平起到了非常重要的促进作用，经济较发达地区将政府信息公开和政府数据开放制度和平台建构得较为完善。相对于规范而言，财政支持对于政府透明度的推动作用更为明显①参见代佳欣、许阳：《技术依赖、财政支持与府际竞争：政府数据开放绩效的“推拉模型”研究》，载《河海大学学报（哲学社会科学版）》2022第5期。。第二，较好的政府透明度建设，促进了公众权利意识的提升，公众申请的政府信息公开较多，相应地出现“不当申请争议”的概率较大。第三，经济较为发达的地区，公众对于数据和信息有更为强烈的需求，为了满足自己的需求，更容易向政府申请公开信息和数据。第四，随着申请的数量的增加，“不当申请争议”出现的概率也就相对较多，法院为了缓解压力，对不当行使权利的当事人予以震慑，就必须在司法层面有一定的回应，采取对应性手段把案件送出门②参见孔繁华：《行政诉讼实质性解决争议的反思与修正》，载《法治社会》2022年第1期。。而在《条例》修改之前，由于规则的不完善加之“陆红霞案”的示范效应，法院更倾向于采用否定诉的利益的方式来对不当行使权利行为进行司法规制。这也在一定程度上能够反映一个地区司法裁判的习惯性进路，即对于不当行使权利规制的严格程度。当然，这种之前的习惯性裁判进路并不能完全表明在新《条例》实施之后法院更多地适用第三十五条来认定申请人不当行使申请权，只是表明一种倾向和趋势，这是因为在《条例》修改之前，对于权利不当行使的规制任务是由法院来完成的，这意味着是否适用诉的利益裁定驳回起诉问题上，法院几乎享有完全的主动权，而在《条例》进行修改以后，法院的职权仅限于对于纠纷的解决，行政机关和申请人之间必须是基于“不当申请争议”的案件，法院才能适用《条例》第三十五条进行裁判，法院几乎没有选择权。因此，《条例》实施后，依据第三十五条进行裁判的案件可以准确反映出该地区“不当申请争议”的情况，但是，在《条例》修改前，适用诉的利益案件数量反映出的是一个地区法院对待此类案件的规制态度，从一个侧面也反映出了该地区对于申请权不当行使规制的一个态度。

上述四个类型是依据定性比较分析法对我国目前“不当申请争议”产生的原因进行的分析，不同类型呈现出的成因路径不同，这也是对“不当申请争议”进行诉源治理的基础和依据。

三、“不当申请争议”诉源治理的起点：对信息公开不当申请的再认识

信息公开行政争议，特别是“不当申请争议”部分是源于对行政机关行为的不满，甚至是为了谋求法律之外的非正当利益①参见曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，载《中国法学》2020年第2期。，因而给行政机关带来了较大的压力。这也使得“不当申请争议”的诉源治理不仅关系到对公民权利的保护和对行政机关权力的监督，更关系到社会秩序是否能够恢复到正常的状态，关系到能否成功引导当事人树立规则意识。鉴于此，对“不当申请争议”的诉源治理显得尤为重要，而溯源治理的起点在于如何正确认识不当申请和“不当申请争议”。

（一） 研究视角的演变与调适

2008 年《条例》的实施在全国范围内建立了政府信息公开制度，2019 年《条例》进行了一次较大规模的修订。这十几年中，法学学术界对于政府信息公开制度的研究呈现出明显的实践导向特征，实践中出现的问题就是学术界研究的焦点和热点。

2008 年前后，在政府信息公开制度初创阶段，大多数学者围绕政府信息公开制度的整体建设情况进行宏观研究，包括对政府信息公开法治化的探讨②参见韩大元、杨福忠：《试论我国政府信息公开法治化》，载《国家行政学院学报》2004年第2期。，政府信息公开制度在保障公民知情权方面的作用③参见刘莘、吕艳滨：《政府信息公开研究》，载《政法论坛》2003年第2期。，衡量政府信息公开的标准④参见肖卫兵：《论衡量政府信息公开的标准》，载《情报理论与实践》2005年第4期。以及政府信息公开制度的实现条件⑤参见杨霞：《政府信息公开实现条件研究》，载《档案学通讯》2005年第3期。等问题，另有学者结合相关案例对政府信息公开制度进行探讨⑥参见刘飞宇：《从档案公开看政府信息公开制度的完善——以行政公开第一案为契机》，载《法学评论》2005年第3期。。2011 年前后，由于实践中已经有大量的信息公开行政诉讼，因此聚焦于信息公开行政诉讼的原告资格、受案范围产出了一部分学术成果。有学者认为，信息公开行政诉讼的原告资格必须立足于现实，不能脱离现阶段的环境而无限扩大⑦参见王振清：《政府信息公开诉讼原告资格问题研究》，载《行政法学研究》2009年4期。，有学者对当时信息公开行政诉讼受案范围规则的问题进行了分析⑧参见黄学贤、梁玥：《政府信息公开诉讼受案范围研究》，载《法学评论》2010第2期。，还有学者基于司法实证研究，对依申请公开运行进行了考察，并对其中的问题进行了剖析阐述⑨参见于立深：《依申请政府信息公开制度运行的实证分析——以诉讼裁判文书为对象的研究》，载《法商研究》2010年第2期。。直至2011 年，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》发布，学术界对于信息公开行政诉讼的研究才出现了降温的趋势①由于涉及政府信息公开制度的研究成果数量太多，因此本部分只选取少量成果，其余未列出成果亦对该问题的研究作出了重要贡献。。在“陆红霞案”之后，学者围绕着信息公开行政诉讼“滥诉”“缠讼”“诉的利益”“诉权”等问题展开了研究，试图对困扰实务界的问题予以理论回应。有学者指出，诉的利益应当在具体的环境中适当微调，否则在行政诉讼制度内部容易产生紧张关系②参见章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释》，载《交大法学》2017年第2期。。针对“陆红霞案”的裁判，有学者认为，对诉的利益的认定是审判权应有的职能，但是该案的裁判进路存在一定的问题③参见沈岿：《信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案”》，载《法制与社会发展》2016年第5期。，甚至有滥用审判权的嫌疑④参见梁艺：《“滥诉”之辩：信息公开的制度异化及其矫正》，载《华东政法大学学报》2016年第1期。。学术界对于“不当申请行为”和“不当申请争议”的态度以及对于是否需要规制、如何规制等问题并未形成统一认识。

随着2019 年《条例》修订的完成，对于信息公开不当申请问题的探讨逐渐减少，但是相关问题的研究并未停止，因为实践中不当申请行为并未因规则的调整而销声匿迹。应当说，在政府信息公开领域中，实务界的需求和态度成了学术研究选题的重要来源和动力之一。立足实践、解决现实问题是学术应有的态度，特别是对于法学这一实践性较强的学科而言，是难能可贵的。各阶段的研究也确实在一定程度上为实践作出了不小的贡献。

但是，实践导向并不意味着学术研究削弱应当具有的前瞻性和指导性，单纯聚焦于具体问题而缺乏系统思维的学术研究在应对实践问题时提出的对策也必然是不尽如人意的，因为学者普遍缺乏一线行政工作的经验，在操作性建议方面本就不擅长，如果再丧失了理论高度，此种对策必然只是学术界的自说自话而已。学术界无论对于“不当申请争议”的态度如何，都是聚焦于问题本身的，而学术研究想要给实务提供理论支撑，就必须以更宏观的视角来进行研究。

因此，对于学者而言，对待“不当申请争议”的研究，应当在扎根于实践的基础之上，从纷繁复杂的现象中抽离出来，要认识到“不当申请争议”并不是孤立存在的，而是镶嵌于整个社会之中，将社会看作一个系统，“不当申请争议”是这个系统中的一部分，以系统思维去重新观察争议发生的原因、争议的角色和定位，从更广阔的视角去寻求争议的解决之道，这也是本文对“不当申请争议”成因采取组态研究的出发点。

（二） 对“不当申请争议 ”的接纳与宽容

从社会环境的系统出发，“不当申请争议”是众多社会争议中的一种表现形式。争议在整个社会中究竟是何种角色和定位，有的学者主张人类社会存在的意义就在于要削弱人与人之间的矛盾和冲突，这是社会应当承担起的功能和责任①参见［法］埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，生活·读书·新知三联书店2000年版，第15页。。在这一观点下，自然特别强调争议的化解。而有观点则认为，社会中争议和冲突是普遍存在的，没有争议的社会环境只存在于乌托邦式的幻想当中②参见［美］科塞：《社会学思想名家：历史背景和社会背景下的思想》，石人译，中国社会科学出版社1990年版，第660页。。这种观点虽然也强调争议的化解，但是对于争议化解所追求的目标，特别是单纯的量化上的目标少了第一种观点的“执念”。上述两种观点虽然存在一定的差别，但是有一点是一致的，那就是把争议看作社会中的一种现象，承认其客观性，而非将争议视为一种病态的存在③参见赵树坤：《社会冲突与法律控制：当代中国社会转型的法律秩序检讨》，法律出版社2008年版，第15页。。只有在抛弃对争议全盘否定的价值取向、消解负面情绪的基础上，我们才能更理性地、更客观地观察争议，才能真正地化解争议。

近几十年以来，我国经历了快速的发展和改革，公众是改革的参与者也是改革的受益者，在改革和秩序重塑的过程中，公众对自己权利的珍视和敏感是前所未有的④参见戴建志：《最高人民法院行政审判庭庭长赵大光谈行政纠纷的实质性解决》，载《人民司法》2010年第7期。。公民受教育水平和权利意识与选择诉讼途径解决争议的数量成正比⑤参见程金华、吴晓刚：《社会阶层与民事纠纷的解决——转型时期中国的社会分化与法治发展》，载《社会学研究》2010年第2期。。政府信息公开制度在我国起步较晚，却在短期内快速发展，公众权利意识迅速提升，但是责任意识和规则意识还有所欠缺⑥参见徐运凯：《行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应》，载《法学》2021年第6期。，这些导致了不当申请行为以及与之相关的行政争议集中爆发。同时，2014 年《中华人民共和国行政诉讼法》第一次修正确立的立案登记制度，畅通了诉讼渠道，也为更多的信息公开行政争议诉诸司法途径提供了制度基础。

政府信息公开制度、公开规则与公民权利意识、规则意识发展不均衡导致了“不当申请争议”的发生。

公民的不当申请行为给行政机关和法院带来了较大的工作压力，更重要的是，这种频繁、大量的不当申请行为，经常还伴有集体申请、群体诉讼，甚至是将政府信息公开作为信访的一种途径⑦参见林鸿潮：《政府信息公开的诉讼之路堵在何处》，载《法制日报》2008年12月4日第3版。，形成了不稳定因素，加大了地方政府维稳的压力，使得行政机关和法院产生了较大的心理压力。基于此，实务界便一直在寻求如何合法地规制不当申请行为。“陆红霞案”正是产生于这一背景之下，虽然该案的裁判在一定程度上受到了学术界不少的质疑，但是学者也自觉不自觉地针对这一问题展开了研究，有不少学者以实践为导向提出了一些应对措施，特别是经济措施⑧参见程洁：《资格限制还是经济约束：政府信息公开申请主体的制度考量》，载《清华法学》2017年第2期；孔繁华：《滥用行政诉权之法律规制》，载《政法论坛》2017年第4期。。但是，我们必须注意到的是，无论是提出规制途径，还是反对在诉讼中对于不当申请行为进行规制，关注的焦点都是不当申请行为本身，化解的方法也都在争议的个案之内，化解的途径无论是在诉讼程序中还是在行政程序中，都聚焦于不当申请行为的规制。在《条例》进行了修正并且规则相对完善的今天，“不当申请争议”依然屡禁不止的现象提醒我们有必要从个案中抽离出来，从“不当申请争议”成因的视角进行研究。

以系统的视角观察前文分析的争议数量成因类型，抑制型争议数量少的地区是由于相关制度不健全，抑制了申请的途径，发展不足型争议数量少是由于发展不充分，这表明一个地区的争议数量少并不意味着各项规则的完善，更不意味着政府信息公开制度的构建达到了预期目标，进入了“无讼”“和谐”的状态，这种争议数量少的状态是一种发展不充分的表现，并非我们所追求的目标。法治不是“凡事必讼”①参见王旭光：《以依法能动履职为诉源治理贡献检察力量》，载《人民检察》2022年第10期。，但是诉讼的数量也不是衡量是否“和谐”的唯一标准。诉源治理的目标一直是控制案件的增量而非案件的数量，这也证明了案件的数量并非评估治理效果的唯一标准。从前文的类型分析来看，公开不足型争议高发是由公开制度建设不完善造成的，应当尽量避免。机制成熟型争议高发则是政府信息公开制度发展到一定程度的一个必然阶段，权利意识增强是诉讼增加的一个重要原因②参见徐胜萍：《论公民法律意识对纠纷解决策略选择的影响》，载《新疆大学学报（哲学·人文社会科学版）》2015年第1期。。公众权利意识的增强加之救济途径的畅通，形成了较多的争议数量，这是制度建设和普法教育成效显著的一个侧面，我们有必要进一步在引导公民理性维权、增强规则意识以及争议的实质性化解上下一番功夫，但是不能一味地对争议数量多这一现象给予否定性评价，如同我们不能因为立案登记制度确立之后大量案件涌入法院，就否定畅通的司法救济途径一样。况且，放眼世界范围内，这一现象本就是与政府信息公开制度相伴而生的③参见肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，载《当代法学》2015年第5期。。虽然大多数国家予以了一定的限制，如美国有法院对代理滥用诉权案件的律师处以罚款（Philips v.Valley Communications，Inc.2010），还有法院裁定对于纠缠申请，行政机关可以拒绝答复。在日本，会利用审判资源对当事人的诉求是否有必要进行判断④参见［日］原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第7页。。德国法院则会以缺乏权利保护必要性为由驳回诉讼请求⑤参见吕太郎：《民事诉讼法之基本理论（一）》，元照出版公司2009年版，第214页。。总体上，特别是在司法层面上基本上对不当行使申请权保持谨慎的否定。这是因为政府信息公开制度关心的核心问题是争讼信息是否能够公开，而申请人的动机并非主要判断标准，其也不是判断其行为适当性的因素（US Department of Justice v.Reports of Committee.for Freedom of Press，1989）。更何况，就信息公开行政诉讼本身的特性来说，因其兼具主观诉讼和客观诉讼的双重属性⑥参见董妍：《信息公开行政诉讼之权利保护必要性的司法认定》，载《中南大学学报（社会科学版）》2022年第5期。，所以在诉讼阶段对原告的诉求贸然否定，与宪法保障的知情权、诉权的理念和要求相悖⑦参见王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期。。

鉴于此，在思考实践中“不当申请争议”的解决之道时，不迷失于、不局限于具体的争议之中，始终保持清晰的头脑和敏锐的目光，将“不当申请争议”放到所处的社会环境中去观察，明确“不当申请争议”的出现是法治发展乃至社会发展的一个必然阶段，以更加包容和接纳的态度对待不当申请行为，不一味追求“零争议”，这是现阶段学术界应有的系统思维和视野，同时也是学者的使命所在。在争议化解的方案中如果单方面强调对申请人行为的规制，而忽视了造成这一现象的复杂原因，实属舍本逐末之举，效果自然难以达到预期目标。

此外，对不当申请行为保持宽容和接纳的态度也是法治的要求，宽容是自由的内在要求，也是法治社会中不可或缺的内容，法治社会离不开宽容精神①参见梁家峰：《法治视界内的宽容》，载《新视野》2005年第6期。。对待公民权利意识提升而导致的权利不当行使，可以以正确的方式进行引导，可以适当地规制，但是，需要在规制和接纳之间去寻求一种动态的平衡，这是法治的追求，也是法治的应有之义。

当然，宽容与接纳不当申请行为，并不意味着可以对此类行为坐视不理，而是要以一个更客观、更理性的态度来思考此类争议的化解，特别是针对诉源治理展开讨论。

四、“不当申请争议”诉源治理的基本思路：系统思维下的个案溢出效益

在争议的解决方面，世界各国都面临着同样的难题，ADR（Alternative Dispute Resolution）模式最早由美国提出，意在用诉讼之外的途径解决纠纷，减轻诉讼压力，恢复社会秩序②See Albert K.Fiadjoe.Alternative Dispute Resolution：A Developing World Perspective.Cavendish，2004，pp.19-20.。这种模式在我国的争议实质性化解实践中已经得到了较好的实施。但是，正如前文所说，这种聚焦于单个案件的争议解决模式，只能解决个案争议，而对于从源头上减少争议的发生作用甚微。相比之下，发轫于成都人民法院的“诉源治理”符合我国当下实际情况，是有利于真正减少争议的良好路径，形成了一系列极具特色的实践和创新③参见四川省成都市中级人民法院课题组、郭彦：《内外共治：成都法院推进“诉源治理”的新路径》，载《法律适用》2019年第19期。。诉源治理是在案件数量居高不下、法院不堪重负、当事人难以忍受的背景下提出的治理问题④参见梁雪：《新时代诉源治理的理论之基与实践之路》，载《法律适用》2022年第10期。，强调各种治理资源的整合，充分发挥不同主体的优势，使其形成合力，共同致力于从源头上减少争议，这也是系统思维在诉源治理领域中的体现⑤参见张文显：《新时代中国社会治理的理论、制度和实践创新》，载《法商研究》2020年第2期。。诉源治理形成的联动司法体制是中国特色社会主义司法制度优越性的重要体现，是整合社会资源化解社会矛盾的必由之路⑥参见梁雪：《新时代诉源治理的理论之基与实践之路》，载《法律适用》2022年第10期。。诉源治理是极具中国特色的社会主义法治建设经验，同时，给予当事人多样的选择，并以公众的利益为出发点，真正在矛盾化解中为公众办实事，也符合“以人民为中心”的基本理念。

“不当申请争议”相对于其他行政争议而言，数量多，且反复申请、提起诉讼的人员相对固定，个别人消耗了大量的行政和司法资源，实践中给行政机关和法院带来了较大的困扰，治理难度较大。单纯强调个案的实质性化解难以达到预期的目标，当事人会“改头换面”继续通过提起其他政府信息公开申请或者诉讼给行政机关施加压力。从这个角度来说，诉源治理在“不当申请争议”的化解中尤为重要。更重要的是，不能单纯以减少争议的数量作为诉源治理的唯一目标和标准，从前文的组态类型分析来看，机制成熟型争议高发地区虽然在制度上仍然有较大的提升空间，但是和其他类型相比是发展最充分的一种类型，这一点前文已经做了较为详细的阐述，此处不再赘述。不能将争议数量作为诉源治理的唯一标准还有一个重要原因，那就是公平和正义不仅是客观的，而且也是可以被主观感知到的，所以司法系统“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，公众对于法治水平的评价和感受，不是依据争议发生的频率和强度，而是在于化解冲突的能力和效果①参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》（修订版），法律出版社2004年版，第18页。。从这个角度来说，诉源治理、实质性化解争议的实效是要靠人民群众的切身感受来衡量的，而不是被冰冷的数字所主导。

依据前文的分析，不同地区出现争议的情况有所不同，因此在进行诉源治理时应当既坚持系统思维，充分考虑争议发生的真实原因，将争议的化解放到整个社会环境中，不孤立强调某方面的作用和某个主体的责任，又需要针对不同地区的“不当申请争议”产生的原因对症下药，实现精准治理，关键是发挥个案的溢出效应，具体来说包括以下几个方面：

（1）发挥个案溢出效应，促进府院互动，从查清个案源头转变为追溯至争议发生的深层次原因

从个案源头上来说，部分“不当申请争议”的产生源于征地、拆迁行为中，申请人的期望值与实际得到的补偿款不符，因此借助依申请公开制度大量提出政府信息公开申请、提起行政诉讼，给行政机关施加压力。这是目前理论界和实务界都已经关注到的问题。从个案角度来说，对于当事人以不当行使权利的方式谋求法定权益之外的利益的行为，应当予以规制，这样才能使得有限的司法资源真正用于对理性行使行政诉权者的充分保障②参见章志远：《行政诉权分层保障机制优化研究》，载《法学论坛》2020年第3期。。“陆红霞案”的裁判便体现了这种思路，2019 年《条例》修改时在行政程序中设置的说明理由、延迟答复、拒绝提供、收取信息处理费等制度也体现了对不当行使权利行为的规制思路。然而，从定性比较分析的结论来看，把“不当申请争议”放到更宏观的社会环境中考察它的产生，发现政府透明度建设、经济因素、《条例》修改之前诉的利益在司法中的适用等，都影响着一个地区“不当申请争议”的产生。这表明“不当申请争议”的诉源治理应该以个案为切入点，但是治理的对象和途径应当延伸至个案之外。因为单纯化解个案争议虽然可以解决眼前的争议，但是对于日后避免此类案件发生的作用是十分有限的。司法审查以个案为基础，立足于解决个案纠纷，但是对于屡禁不止的“不当申请争议”，要进行有效的诉源治理，就必须发挥个案的溢出效应，将个案解决的功能不再局限于具体的案件当中，而是辐射到与之相关的制度中，因为这些诉讼前的制度才是诉源治理的根本所在。不当申请的诉源治理应坚持系统思维下对治理资源的梳理，针对不同类型纠纷发生的原因，采取不同的措施，整合不同的资源，达到“办理一案，治理一片”的社会效果，源于个案，超越个案，体现个案的溢出效应，扩大治理效果的辐射范围，通过诉源治理防范新的争议产生①参见张步洪、张立新、刘浩：《行政检察类监督促进诉源治理：最高人民检察院第三十六批指导性案例解读》，载《中国检察官》2022年第14期。，同时，推动相关制度，特别是政府透明度的提升。这便是“不当申请争议”诉源治理中的系统思维。

（2）在系统思维下的精准治理，要在进行资源整合之前，明晰“不当申请争议”产生的原因，通过不同的途径，对不同的资源进行整合

针对抑制型争议数量少、发展不足型争议数量少和公开不足型争议高发这三种类型，要注重加强府院互动，在司法处理争议的过程中，充分发挥司法的监督作用，即实现《中华人民共和国行政诉讼法》第一条中“监督行政机关依法行使职权”的目的。前述三种类型，“不当申请争议”产生的原因一般都是行政机关政府信息公开制度建设存在一定的问题，政府透明度整体不高，特别是平台层建设存在问题，导致公众与行政机关之间的沟通不畅，公众的信息诉求被抑制。在这一前提下，法院通过对个案的裁判和司法建议等形式，以“不当申请争议”的个案为契机，找出产生问题的原因，与行政机关就政府信息公开制度建设的问题和不足之处进行沟通，敦促行政机关推动透明政府的建设，特别是畅通公开途径，满足公众的信息需求，打造阳光政府，树立政府威信。目前司法实践中，已经出现了法院在裁判中指出行政机关政府信息公开制度存在问题的情况，并明确了这是造成相对人多次申请和诉讼的原因。在“刘波宁诉任丘市住房和城乡建设局案”中②参见河北省任丘市人民法院（2020）冀0982行初27号行政判决书。，行政机关认为原告多次、反复申请政府信息公开，且没有合理理由，应当不予处理。而法院经过审理则认为，申请人之所以四次提出同样的政府信息公开申请，是因为行政机关一次也没有履行公开义务，行政机关怠于履行职责才导致原告重复申请的行为，原告行为并无不当，因此也就没有了《条例》第三十五条的适用空间。上述案件中，法院明确了，不应让申请人承担行政机关未履行职责的不利后果，也不能因此免除行政机关的公开义务，这是“任何人不应从自己的违法行为中获利”这一古老法则的体现。法院在裁判中明确指出了行政机关履行职责过程中存在的问题，为行政机关合法合理实施政府信息公开制度提出了完善的建议，司法上的否定评价对行政机关改进政府信息公开行为具有非常重要的警示意义。除了针对争议中的行政机关以外，个案的溢出效应还体现在，法院可以和同级政府的执法监督部门就政府信息公开普遍存在的问题进行沟通，指出实践中存在的问题，提出完善的建议，通过执法监督部门对行政机关进行更为常态化的监督，促进政府信息公开制度的持续实施。

针对机制成熟型争议高发，这是政府信息公开制度从发展初期走向完善的一个必然阶段。属于该类型的地区，想要对“不当申请争议”进行诉源治理，根本途径在于推动几个前因条件的全面发展，推动政府透明度、经济、司法审判和公民规则意识共同发展，使政府信息公开制度的发展迈入一个有序发展的新阶段，将“不当申请争议”这一困扰行政机关和法院的问题转化为法治政府建设的助推器。具体来说，法院以个案为契机，推动一系列法律制度的进一步发展，敦促行政机关加大政府信息公开制度建设的力度，进一步满足公众的信息需求，并且对政府信息公开制度进行深化，在此基础上，鼓励和促进公众对政府信息的再利用，充分发挥信息红利，提升政府信息公开制度的附加值，为政府信息公开制度的进一步完善和实施奠定良好的基础和环境。同时，法院在处理争议时，也应当特别注意推动行政机关依法行政的建设，结合个案处理，将行政复议作为争议化解主渠道、行政机关负责人出庭应诉等具体制度进一步落实，充分调动各种资源化解争议，树立政府权威，使政府信息公开制度成为推进法治政府建设的着力点之一。

需要说明的是，无论上述哪种类型的府院互动，虽然聚焦的重点不一样，但是法院都应当特别注意和党委以及同级政府之间的联动。因为司法机关和行政机关都受党委的领导①参见姜明安：《论新时代中国特色行政检察》，载《国家检察官学院学报》2020年第4期。，单纯的司法裁判和司法建议未必能够起到预期的作用，与同级党委和政府之间保持沟通，并将具体的问题、建议反馈给党委和政府，由党委和政府协调推动，可以充分发挥党委的领导协调作用，统筹各项资源，在最大程度上优化资源配置，使行政机关对问题予以足够的重视，使得调整更为顺畅。同时，虽然行政机关是政府透明度建设的主要责任人，但是某一个行政机关也很难独立完成政府透明度从制度到平台的建设，需要取得财政、网信等其他部门的支持。此时，人民政府的协调作用就特别重要，能够为本级及下级行政机关提升政府透明度提供制度和资源上的支持，还能发挥重要的统筹协调作用，减少政府信息公开制度进一步推进中的阻力，这也是法院主动融入党委和政府领导的社会治理的一种重要方式和途径②参见王旭光：《以依法能动履职为诉源治理贡献检察力量》，载《人民检察》2022年第10期。。

发挥个案溢出效应还应当注重典型案例推广、类案治理以及普法工作。我国并非判例法国家，但是实践中，最高人民法院和最高人民检察院的指导性案例发挥了重要作用，有效提升了办案质量③参见卢志坚、秦颖：《“指导性案例基层巡讲”着力提升办案质量》，载《检察日报》2022年12月16日第5版。。相对于抽象的规则而言，典型案例虽然普适性不足，但是其所具备的特征可以在实践中发挥更为显性的优势。一方面，典型案例、指导性案例的经验总结源于具体的个案，对于规则适用的情节是具体的，更容易被准确理解。另一方面，典型案例因为有具体案情的限制，因而不会陷入成文规则僵化的缺陷，具有一定的灵活性和适应性。此外，在普法中，特别是对公众而言，典型案例的影响远大于成文规范的影响也是不争的事实。“陆红霞案”之后，有地区复议、诉讼“双下降”的事实便是佐证。

在挑选典型案例的时候，应当精心挑选，精准推送。所谓的精心挑选是针对本地方的情况，挑选出能够反映出本地方突出问题的案例，而不是简单地对其他地区有影响的案例的机械宣讲。精准推送是指针对不同原因引起的“不当申请争议”，以及争议的双方，需要在不同的环节推送不同的案例。

针对发展不足型争议数量少、抑制型争议数量少和公开不足型争议高发地区，对行政机关应当推送行政机关因透明度不足败诉的案例，此类案件对行政机关具有警示意义，并对行政机关日后的政府信息公开行为起到了警示和引导的作用。同时，将政府信息公开工作中行政机关可能出现的法律风险提前以案例的形式向行政机关进行普及，也是促进行政机关依法行政、降低行政机关行政法律风险、保护执法人员的重要途径。针对上述地区的公众，在普法的过程中要坚持权利意识和规则意识并重的思路，告知法律赋予公众的正当权利，并且向公众普及正确实现权利的途径，而非通过政府信息公开申请和诉讼的途径进行迂回。

针对机制成熟型争议高发，因其已经完成了一定程度的发展，因此关键并不在于对基本制度的普及，而应当抓住以下三个重点：首先，法院可以与行政机关一道，联合高校和研究机构，以委托课题的方式，将目前实践中存在的问题进行梳理、研究，课题承担人负责提供全国范围内乃至世界范围内政府信息公开制度实施较好的案例和举措，为行政机关改进政府信息公开制度开拓思路和视野。其次，应当加强和公众的沟通，进一步提升平台建设水平，利用各种智慧城市治理手段，精准收集公众的信息需求，利用各种信息平台，除了对公众需求量大的信息主动公开以外，还可以利用算法手段实现主动公开信息的精准推送，将政府信息公开制度的实施融入数字政府的背景之下，进一步提升政府透明度。最后，以前述两项工作的实施为契机，将政府信息公开工作嵌入整个社会治理体系之中，以“不当申请争议”为突破口，构建诉源治理的机制，为提升社会治理能力提供可以借鉴的优秀经验。

五、结语

以系统思维观察“不当申请争议”的产生和诉源治理，可以跳出“头痛医头、脚痛医脚”的狭隘视野，有效化解争议，避免争议产生。更重要的是，在系统思维之下对“不当申请争议”诉源治理的探索，是将这一司法领域的问题嵌入了国家治理和社会治理的框架之中，是对党的二十大报告中提出的“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”的具体回应。同时，在对“不当申请争议”进行诉源治理的过程中，注重府院互动，注重普法教育，也是“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的应有之义。