政策性融资担保体系发展现状研究
——以嘉兴市为例

章云君 宋丽娟

（嘉兴南洋职业技术学院 浙江嘉兴 314001）

政策性融资担保作为一个影响力日增的准公共产品，对丰富准公共产品理论具有很强的实践指导意义。嘉兴市委市政府高度重视政府性融资担保机构体系改革工作，制定了改革实施方案，明确了工作目标和重要举措，扎实推进各项改革工作。通过研究嘉兴市政策性融资担保体系的发展现状，可以在一定程度上推动嘉兴市政策性融资担保体系一体化建设的健康可持续发展。

一、国内外研究现状述评

国外关于政策性融资担保的探索与实践由来已久，如美国政府直接干预设立的美国联邦中小企业局（Small Business Administration，简称“SBA”），Craig Armstrong 等（2014）提出当市场的金融发展水平相对较低时，SBA 担保贷款对年平均就业水平的影响更为显著；刘宝军、李嘉缘（2020）认为，日本政策性融资担保体系主要采用中央与地方上下联动、担保与再担保相互补充的双层架构；日本、韩国采用以多个地方性担保机构+中央再担保机构为主的模式，Uesugi（2008）、Heshmati（2009）提出政策性融资担保能够极大地降低中小企业的融资成本；吴明玺（2014）、、赵全厚和黄蓉（2019）认为德国建立的具有再融资和再担保功能的复兴信贷银行、联邦政府和州政府担保基金，保证了担保体系的稳定发展，确保担保银行有效运营；赵全厚和黄蓉（2019）研究发现，法国中央财政出资设立国家担保基金，依托中央政策性担保机构，充分激发了民间金融机构的力量，采取协调融资和共担风险的模式，促使中小企业获得了稳定持久的金融支持［1-6］。

我国对于政策性融资担保的研究起步较晚，2018 年1月1 日起施行的《中小企业促进法（修订版）》首次提出“县级以上人民政府应当建立中小企业政策性信用担保体系，鼓励各类担保机构为中小企业融资提供信用担保”。此后，各省市纷纷出台《政策性融资担保体系建设指导意见》，这意味着政策性融资担保已成为民营经济、中小微企业和创新创业型企业成长的重要金融支持系统。近年来，国家颁布了一系列政策性融资担保体系相关文件，反映了政府性融资担保体系在经济社会发展中的重要性以及决策层的高度重视。国内学者对政策性融资担保也做了相关研究，如张喆（2018）提出新时代要重点扶持大型政策性担保机构；郭鸿雁（2019）提出要聚焦服务小微企业，必须坚持政府性融资担保机构准公共产品定位；高伦（2021）提出，虽然政策性融资担保公司信用较好，但最终的结果是将企业的风险转化成了政府的风险；徐攀、李玉双（2022）基于浙江省微观调研数据，实证分析得出：政策性融资担保机构的总体运行效率偏低［7-10］；等等。

目前，各省围绕国家融资担保基金构建的融资担保机构体系尚在建设和完善当中，各地市政策性融资担保机构体系市县一体化协同发展建设仍需要进一步融合落实。嘉兴市委市政府高度重视政府性融资担保机构体系改革工作，按要求制定改革实施方案，明确工作目标和重要举措，扎实推进各项改革任务落实。随着嘉兴市小微企业信保基金融资担保有限公司（以下简称“嘉兴信保基金”）完成对3家县级担保机构的吸收合并工作，标志着嘉兴市政府性融资担保机构资源优化统筹工作已按计划完成，机构体系一体化改革工作取得了阶段性成效。

二、嘉兴市政策性融资担保体系发展现状

（一）颁布并实施配套政策

2021 年10 月21 日发布的《嘉兴市政府性融资担保机构体系改革实施方案》（嘉政办发〔2021〕50 号），要求构建以嘉兴信保基金为龙头、县（市）政府性融资担保机构为骨干的担保机构体系，明确包括强化资源统筹、加强机构管理、完善银担合作、建立长效机制、突出科创特色、强化数字赋能等主要举措，提出强化资源统筹的实施步骤，即“三步走”计划：股权投资、机构合并、资本补充，如图1所示。

图1 三步走计划图

（二）以股权为纽带实施股权投资

2022年6月10日，嘉兴信保基金颁布嘉信保领〔2022〕2号，其中规定为实施资源统筹的股权投资，嘉善县同舟融资担保有限公司（以下简称“嘉善同舟”）、平湖市信诚融资担保有限公司（以下简称“平湖信诚”）、海盐龙信融资担保有限公司（以下简称“海盐龙信”）等3家公司夯实注册资本金，同时按谨慎性原则提足各项准备金。平湖信诚完成了由9 个股东变更为单一股东的股权变更，嘉善同舟股东增资2 000万元，上述3家融资担保公司确保扣除未到期责任准备金、担保赔偿准备金后净资产不低于2 亿元人民币。整合完成后，嘉善同舟、平湖信诚、海盐龙信等3 家公司的股东成为嘉兴信保基金新股东，并按照资产评估报告确定的评估值对应的净资产份额折股。

按照“构建以股权为纽带的紧密型市县担保机构体系”的思路，在完成海宁、桐乡两地对嘉兴信保基金的股权投资后，2021年，由海宁市、桐乡市财政部门或经当地政府授权的国企（非政府性融资担保机构）参股嘉兴信保基金，股权投资金额总计1亿元。

（三）吸收合并县级融资担保机构

截至2022年5月末，嘉兴信保基金净增担保业务10.12亿元，其中嘉善、平湖、海盐三地4.39亿元，占比43.34%，没有发生一起被担保企业停贷、断贷情况。

2022 年6 月29 日，嘉兴信保基金与嘉善同舟、平湖信诚、海盐龙信等3家县级融资担保公司签署合并协议，完成对3 家公司的吸收合并工作，标志着嘉兴市政府性融资担保机构资源优化统筹工作按计划完成，体系改革工作取得阶段性成效。

（四）拓宽并补充资本金

嘉兴市委市政府高度重视政府性融资担保机构体系改革工作，按要求制定改革实施方案，明确工作目标和重要举措，扎实推进各项改革任务。2022年6月，由嘉兴信保基金对嘉善同舟、平湖信诚、海盐龙信等3家县级政府性融资担保公司吸收合并，吸收合并完成后嘉兴信保基金注册资本由70 389.1万元增至130 389.1万元，资本实力大幅提升，龙头引领作用得到进一步增强。同时，嘉兴信保基金的资本金实力跃居全省市级担保机构（除宁波外）的第三位，融资担保服务覆盖面由市本级拓展至全市域，服务小微企业和“三农”的能力显著提升，业务实现稳健发展，2022年6月末嘉兴市政策性融资担保业务在保余额131.27亿元，同比增长35.74%。

（五）设立办事处并进行业务培训

嘉信保领〔2022〕2号规定：嘉兴信保基金在嘉善县、平湖市、海盐县设立办事处，职工的工作内容、工作岗位、工作地点由嘉兴信保基金统筹安排。嘉善同舟、平湖信诚、海盐龙信3 家公司所在地政府落实属地责任，研究制定职工安置方案，多渠道、多形式妥善分流安置所有职工。办事处设立当天就受理4户小微企业融资担保业务，办结二户。

针对嘉兴信保基金与嘉善、平湖、海盐三地政府性融资担保机构业务模式上的差异，一方面设立业务过渡期，对存量业务按原合作协议约定、原担保公司规定进行续保，另一方面广泛开展银担交流宣讲、业务座谈会等工作，帮助县级银行尽快熟悉信保业务，完成新旧担保模式的切换。根据三县办事处的业务发展情况，嘉兴信保基金不断加强业务培训交流，通过学习促进业务发展，提高公司业务人员的水平，为小微企业提供更高质量的担保服务。2022年6月27日，海盐办事处开展“总对总”业务培训和嘉兴信保业务交流座谈会；2022 年6 月30 日，在嘉兴信保基金召开嘉善县各合作银行信保业务座谈会；2022年7月5日，嘉兴信保基金在嘉善农商行开展信保业务交流宣讲会；2022 年7 月6日，嘉兴信保基金在上海农村商业银行开展信保业务交流宣讲会；等等。

（六）扩大银担合作

嘉信保领〔2022〕2号规定：银担合作方面，统一出资银行与非出资银行担保贷款利率上限，最高不超过8%/年，如省担保集团有规定上限的从其规定；资金存放方面，给予嘉善、平湖、海盐三地合作银行一年宽限期过渡，整合后一年内三地合作银行的资金存放管理可自行选择以下一种方式：可以选择按照嘉兴信保基金制定的《资金存放管理办法》存放，或者按照上月末在保余额的10%存放。如果原公司资本金（指实际到位资金）不足以按上述比例存放的，相应调低存放比例，2023年1月1日起统一按照《资金存放管理办法》存放。

截至2022年6月27日，嘉兴信保基金已与22家合作银行签订嘉兴市远期结售汇业务合作协议，与70余家企业开展“零费率”“无担保”的汇率避险担保业务，担保总金额约1亿元，减免担保费超100万元。嘉兴信保基金有效发挥银政企的纽带作用，拓宽嘉兴各区县的小微企业融资渠道，发挥政府增信平台作用。

三、政策性融资担保体系发展存在的不足及原因分析

（一）担保覆盖面有待进一步扩大

根据2021年嘉兴市国民经济和社会发展统计公报，民营在册市场主体63 万户，占全部市场主体比重达97.2%。截至2021 年1 月末，全嘉兴市6 家政府性融资担保机构注册资本14.30 亿元，担保户数3 160 户，期末在保余额76.52亿元，同比增长86.73%。到2022年，政策性融资担保额度、担保户数、期末在保余额等相较2021 年均大幅提升，但面对大量的民营在册市场主体，在覆盖面方面，政府性融资担保服务覆盖率并不高，政府性融资担保机构的担保覆盖面仍有很大提升空间。

（二）风险补偿机制有待进一步完善

1.政府性融资担保的准公共产品定位，决定了其高风险、低收益的特点。政府性融资担保机构涉及的客户群体主要是小微企业、“三农”主体以及初创期科技型企业，这些企业具有广泛、小微、轻资产等特殊性，需要担保增信的风险更大。

2.担保机构的代偿率较高。小微企业、“三农”主体以及初创期科技型企业担保不良率通常来说比较高，担保机构的代偿率也随之相应提高，然而保费收入却无法弥补代偿损失，必须依赖地方财政提供资金支持以维持担保机构正常运转，但是目前有关部门尚未明确对政府性融资担保机构的风险补偿机制和措施，5%的代偿容忍度缺少具体资金补充办法，担保机构的持续经营难以保障。

（三）专业化的人才队伍建设有待进一步加强

1.担保从业人员现状与担保业务的快速发展不匹配。我国担保行业发展时间较短，担保行业涉及多门学科知识，如法律、金融、管理、财务等，担保产品的设计和开发、担保风险的识别和防控等工作需要具有较强专业素养和丰富从业经验的人员来担任。然而，一些担保公司，特别是一些地方政策性担保公司业务人员不熟悉担保［11］，不熟悉金融，缺乏专业背景，从而导致担保从业人员队伍与担保业务的快速发展不匹配［12］。

2.从业人员专业水平偏低。从业人员专业水平和储备不足，一方面是行业内大部分的人才都偏向流入保险等高薪资行业；另一方面是行业内缺少专门培养担保人才的培训机制。专业技术人才、管理人才的缺乏，制约了担保公司服务效率的提高和服务范围的扩大。

（四）数字化风险管理能力有待进一步提高

1.大数据风控管理能力不足。担保机构对企业担保前、担保后开展风险调查评估和评审的能力难以满足风控要求，对担保授信额度的测评缺乏规范模式。对单个被担保人而言，风险调查评审能力不足，对担保授信额度的测评缺乏规范模式。政府性融资担保机构涉及的客户群体主要是小微企业、“三农”主体以及初创期科技型企业，这些企业具有广泛、小微、轻资产等特殊性，需要担保增信的风险更大。

2.信用信息未实现共享。目前，一些信用评估机构在对小微企业、“三农”主体进行信用评级时，其评价依据、评价方法等评价的口径不一样，缺乏行业统一准则，而且各机构对小微企业、“三农”主体评估的信用信息还没有实现共享，授信主体需要耗费大量的时间、精力去调查和评估申请贷款的小微企业、“三农”主体的信用状况，阻碍了担保行业的发展。

（五）清收效率有待提高

1.在保余额快速增加，应收代偿款绝对数额必然随之增大。在当前经济环境复杂多变、不确定的情形下，政府性融资担保机构可能面临较大的代偿压力，在保余额增加，应收代偿款绝对数额也随之增加，一旦发生代偿，就需要花很长时间去追偿，一般需要通过诉讼强制执行，也可能低价处置抵押资产进行变现，从而减少担保机构的损失和风险，有的则无法进行追偿。

2.现有追偿方式无法满足应收代偿款的清收。追偿案件虽然操作比较简单，但单纯依赖外聘律师，缺乏主动性，如果公司投入过多的人力、物力和财力进行追偿，既浪费时间和精力，也会影响公司收益和资金的流动性。政府的资金必须保证增值保值，而追偿和处理的时间越长则意味着国有资本的损失越大，不利于担保行业的可持续发展。

四、推动政策性融资担保体系一体化发展的建议

（一）进一步扩大担保覆盖面

首先，可以加强银担合作，畅通合作渠道，做大政府性融资担保机构的规模，提升放大倍数，做大客户群体，扩大区域覆盖面，通过大数法降低风险。其次，利用现代信息技术优化融资担保业务链条，创新运营方式，通过设计多种担保产品及不同的担保费率，引导信贷资金流向各领域的小微企业、“三农”主体，有效提升融资担保服务的精准性。最后，政策性融资担保机构可以通过与互联网保险公司等开展在线合作，依据大数据手段，降低担保风险，减少不良担保损失，进而扩大担保覆盖面。

（二）进一步完善风险补偿机制

首先，地方政府可做出规定，如果政府性融资担保公司净资产放大倍数达到8倍时，给予资本金补偿。其次，地方政府可做出规定，当政府性融资担保公司年度代偿率超过1%时，对超过1%的部分给予风险补偿。按1%保费费率（年化）测算，对担保费率低于1%的部分，给予保费补偿。政府性融资担保公司为支持如“双保”“科创”等的承担，按低于1%收费部分，给予保费补偿。最后，按代偿率与政府性融资担保公司绩效工资考核挂钩。

（三）进一步加强专业化人才队伍建设

首先，应注重高学历人才的引进和培养，通过创新人才激励机制，吸引复合型、专业型人才，保障引进人员享有相应的经济待遇和发展空间，稳定人才队伍，从而提高企业从业人员整体的学历水平和专业素养。其次，形成人员能上能下的晋升激励机制，让想干事、能干事的人有发挥作用的机会和场所。最后，注重对担保从业人员的培养，如通过职业教育、在职培训等方式，进一步提高担保专职人员的职业素养。

（四）提高数字化风险管理能力

一方面，以担保“产品”推进批量融资担保业务。利用大数据风控技术，对担保前、担保后的小微企业、“三农”主体开展风险调查评估和评审，对担保授信额度的测评统一规范模式，并推出多种不同功能的担保产品，如创新推出“科创保”产品、“创贷保”产品等。加强与创业担保贷款政策的协调配合，为符合条件的小微企业、“三农”主体提供担保［11］。通过提供便捷、有效的服务，切实提升小微、“三农”主体的获得感，进一步推进批量融资担保业务发展。另一方面，建立信用数据库，实现数据共享。建立小微企业、“三农”主体信用数据库，实现信息自动采集、实时更新，建立和完善基础信息、综合信息、信用和正负面信息查询功能，这些信用数据可以在全国金融系统内共享，各银行、担保机构可以免费使用，以深入了解小微企业、“三农”主体的资信水平，从而做好风险管理工作。

（五）多渠道多模式清收不良资产，提高清收效率

首先，可以为政府性融资担保机构配备专业的法律人才，建立市场化薪酬体系，以吸引更多专业人才的加盟。其次，探索多渠道、多模式清收。将应收代偿款按简单案件、疑难案件，预计无资产可收、有资产可收等进行归类，然后按类别进行批量清收，批量清收可进行市场化处置。如政府性融资担保机构按约定比例代偿后，将产生的应收代偿款，批量委托符合条件的第三方机构如律师事务所等代为清收。也可将归类的应收代偿款打包转让给符合条件的第三方机构如资产管理公司等，进行市场化处置，提高代偿追偿效率。最后，代偿纳入征信系统。对因无法归还银行贷款而由政府性融资担保公司代偿的被担保人，一旦发生代偿，应纳入中国人民银行的征信系统，对其失信行为进行记录。