《民法典》实施背景下高校合同管理效能提升研究

陆茵 陈旭（高级会计师） 倪清（博士） 雅爱琴

（1安徽大学财务处 安徽合肥 230601 2合肥工业大学财务处 安徽合肥 230009）

一、序言

随着市场经济体制的完善、财政管理改革的深入和高等教育事业的发展，高校所处的经济环境日趋复杂，经济活动纷繁多样，对高校治理能力提出了新要求。《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《政府会计制度》颁布实施以来，合同管理在高校日常管理中日益受到重视。合同管理是实现高校资金使用与管理的重要途径、方式和手段。通过强化合同管理流程，促进管理的科学化、法制化，尽可能地减轻合同违约给学校带来的不良社会影响，同时也避免学校由此而遭受直接经济损失。

法治建设有利于推动教育现代化的高水平发展。高校要继续依法办学、依法教学、依法行政，最重要的是要用法治推动我国的改革和教育发展。2021年1月1日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式实施，确立了高校法人地位，推动高校切实履行法人责任，特别是合同编的最新修订，对改进合同管理体系、提升高校合同管理效能起着重要影响。

二、基于巡视整改报告的高校合同管理主要风险分析

中纪委国家监委于2022年陆续公布了对清华、北大等31 所教育部直属高校的常规巡视报告。通过梳理巡视整改报告，发现高校在合同管理上存在一些需要整改的问题。本文对存在的主要问题进行分类和整理，发现高校合同管理存在以下风险。

（一）合同签订不规范。

1.合同要件审核不严格。高校在签订合同的过程中，重点关注付款条件、金额等方面，但是存在对合同要件审核不严格、签订日期和法定代表人空白等现象。当发生法律纠纷需提供证据时，合同缺乏必要的支撑。

2.合同签订方缺乏必要的资质审核。为了规范外协经费的使用，必须对转拨单位的资质进行严格的审查，但部分高校对合同签订方缺少必要的资质审查，尤其是对于科研外协合同，由于缺少必要的资质审查，项目负责人往往以合作进行科学研究的名义，对科研经费加以挪用，或者将科研经费转交给与项目组存在直接经济利益关系的个人或单位。

3.合同条款与招标文件不一致。有些高校的建筑安装工程协议的个别规定与招投标文件有出入，如某高校大楼设计招标时内容及报价包含室外总体设计，但在合同条款中并未体现，施工方也没有进行室外总体设计。因此，某高校不得不重新对室外总体设计进行招标，给学校造成较大的经济损失。

（二）合同内容约定不明确。

1.对货物验收条件约定不明确。采购合同关注的是合同金额、商品明细及支付条件，往往忽视货物的交付要求、验收条件。有些高校对于校内采购项目的资产验收，片面以项目负责人签字确认货物作为财务付款依据，造成货物在验收后出现质量问题、难以售后维修等问题，出现合同纠纷、赔偿难等现象。有些大学尚未对固定资产实施合理的分类管理，造成低值易耗品和通用设备验收过于复杂，而大型仪器设备验收又过于简化，未建立验收异常的处理规范。

2.化学实验废弃物等回收问题约定不明确。高校的化学实验室，在进行科学研究时容易产生大量的化学污染物，倘若不妥善处理直接向周围环境排放，将不同程度地危害人们的身体健康和环境安全。为规范化学实验废弃物的回收问题，国家环保总局陆续下发了相关文件，但由于环境意识薄弱，很多实验者尚未真正意识到其各种弊端。高校在与卖方签订合同时，一般对产生的化学废弃物回收方式没有明确约定。在合同履约结束后，废物处理由于没有预算，直接导致实验室缺乏处理资金，实行分散式临时存储、管理和处置实验废弃物。这种非统一式管理无法达到分类存储、管理的标准，容易产生火灾和污染环境的事故。

3.知识产权的归属和收益分配易产生分歧。随着科技的进步和高校研究水平的提高，知识产权成为各方争夺的焦点。某些个人、企业、甚至其他高校可能会通过盗窃、抄袭、篡改等手段侵犯高校的知识产权。这种情况对高校的创新研究造成了冲击。一些高校在合同签订时对知识产权成果如何分配的问题尚未约定或者约定不明，容易造成知识产权损失。校企合作实践中，由于双方对于技术合同的法律性质定位不准，相关条款的约定不清晰，合同条款履行不全面等问题，高校科技成果转化存在潜在风险。

（三）未严格按合同条款执行。

1.未按合同约定支付价款。部分高校在合同管理时，尤其是工程合同，存在超进度或多付合同价款的情况，容易造成多支付的合同款项难以收回的情况。工程合同和政府采购合同，一般对工程质量或产品质量保证有相关的约定，并规定质保期限和扣留或收取一定比例的合同价款作为质量保证金。而在实际付款时，存在忽略质保条件，未扣留或收取质保金就全额支付合同价款等现状。还存在合同已过有效期限，相关价款还尚未支付完成的情况。

2.未按合同约定对施工方进行处罚。存在施工方延误工期的情况，但未按合同约定对施工方进行处罚，或者存在对已做出处罚决定没有执行的情况。

3.未按合同约定收取价款。有些高校向校外单位出租房屋时，未按房屋租赁合同及时催缴经营用房出租收入，造成国有资产出租出借收入应缴未缴，造成直接经济损失。另外，政府采购合同中一般约定对方交付履约金或履约保函后合同生效，但是有些高校在执行时，存在由于忽视履约金的收取条款而没有收取履约金，仅按付款条件支付价款的情况。当对方单位出现违约需要扣除履约金时无法扣除的情况。

三、高校合同风险形成的原因

高校存在合同管理法规风险意识不强、履约不规范、纠纷难解决等现象，使高校遭受经济损失的同时，影响到正常教学科研活动的健康、可持续展开。合同签订的不规范仅是导致法律和财务风险的表面原因，其之所以在合同履行中发生，是合同管理缺失的深层次原因。

（一）合同管理者法律和风险意识不强。高校不够重视对管理人员职业道德教育和法律风险意识的培养，不少高校合同管理人员较少参加合同法律法规层面的知识培训,缺少与同行在合同法律法规和诉讼争端方面的交流学习，导致管理人员对合同管理不够重视，法律风险淡薄，认为合同管理只是例行审查，这就导致合同订立、履约、备案等各方面存在问题。

（二）合同归口管理部门权责不明确。尽管许多高等学校都陆续推出了合同方面的管理规定，但是并未在实际工作中明确归口管理部门。通常情况下是采购中心负责高校多数合同的招标、审查和签订，而法规处负责合同规定的合法性审查。合约履行主要是由业务部门执行，财务部门负责完成合同付款环节。但是并未确定具体合同管理部门，出现了各部门互相推诿扯皮的现象。有些高校即使有归口管理部门也并未对合同全过程实行有效监督，也没有实行责任到人的制度，导致有关人员利用职务便利，在合同签订中谋取不当或非法利益，导致学校蒙受经济损失。

（三）信息化管理程度不高。《教育部直属高校经济活动内部控制指南》中规定：“高校应完备、改善合同信息管理信息系统，增强对合同执行情况的把控力度”。张江涛、李立本（2022）认为在高校信息化建设过程中，“各扫门前雪”的思想造成高等院校内部各部门之间、各系统之间存在壁垒，功能无法兼容，很大程度上存在“信息孤岛”现象。

高校教务处、科技处、国资处、采购中心、财务部等各个部门都有独立的业务管理系统，部门职责范围内的工作和跨部门、跨业务的业务办理流程尚未形成，财务管理整体水平不高。目前，已有合同管理信息系统的高校并不多，很多高校还停留在人工审核、执行、归档和保管合同阶段，通常需要大量的人力和物力。即使有些高校已经实现了利用信息化手段进行合同管理，跨部门、跨业务多方协作的数据和信息也没能链接和共享，无法实现对合同的执行进度的事实把控。

四、《民法典》的实施有利于高校合同管理的规范化

（一）有利于规范合同签订过程。《民法典》第490 条规定：“当事人以合同书的方式订立合同的，应当自当事人全部签字、盖章或者按手印时合同订立。”高校应当审查合同要件，关注签订日期、法定代表人等要件是否存在空白情况，对签订日期等合同要件空白情况加以规范。

《民法典》第500条规定：“与订立合同有关的重要事实故意隐瞒或者提供虚假信息，致使对方在订立合同过程中遭受损失的，当事人应当承担赔偿责任”。高校在签署合同时，应严格审查对方单位的资质，特别是科研外协合同，审查对方单位是否在签订合同时故意隐瞒与项目负责人、项目组成员的关联关系，是否存在故意隐瞒与项目负责人、项目组成员的直接经济利益关系。

《民法典》第644 条规定：“招投标买卖双方的权利、义务以及相关程序，按照相关法律和行政法规的规定来进行。”《中华人民共和国招标投标法》规定：“招标人和中标人订立书面合同，应当依据招标文件与中标人的投标文件约定。签订合同的双方不得再进行其他与合同实质内容相背离的约定”。高校在招标后与相关单位签署合同时，应严格按照招标文件订立合同，审查招标文件中的内容是否在合同条款中予以完整体现，不得对招标文件的部分内容进行剥离，再另行招投标与其他单位签订合同。

（二）有利于明确合同内容。《民法典》第607 条规定：“卖方按照合同约定将货物送达买方指定的地点并交付给承运人后，货物灭失、毁损的风险，由买方负责。未约定指定地点或未明确约定地点，需要发货的，卖家将物品转让给第一承运人后，物品丢失或毁坏的风险由买家承担”。为了减少法律风险，高校应在签订采购合同时，与对方单位确定商品验收的具体条件，包括产品的交货地点、具体要求、验收流程和残缺商品处理方法等，确定购销双方的责任和风险，防止不必要的纠纷。

《民法典》第625条规定卖方负有自行或者委托第三方对标的物予以回收的法律责任，合同双方当事人可以在合同中约定在使用期限结束后标的物的回收方式方法。以往的研究主要强调建立危险废弃物中转站、对废弃物进行分类统一管理，制定废弃物管理制度，加强有关监督管理。本文从《民法典》法规出发，为解决废弃物污染环境提出了另一种解决方法，这意味着，对于此类商品，大学可以与卖家协商在不同的具体情况下回收化学废物的方法，防止实验室自行处理造成的不良后果，同时可以节约资金，减少专门回收废弃物的资金投入。

技术合同不同于买卖合同，其内容不仅要涵盖通用条款，还应突出知识产权等特有内容。《民法典》第845条规定了技术合同应约定对相关技术信息资料的保密条款，产生专利等知识产权的所有权和收益的分配办法，验收条件及方式方法，技术名称和术语的说明。相关技术的基本信息、项目任务书、实现方法、评估报告、技术标准、具体规范原始设计、工艺材料等，也可按约定纳入合同约定。专利合同载明发明专利名称、申请人和所有人、申请时间、专利号和有效期。当发生技术性知识产权交易违约行为时，需要充分使用法律中的争议解决规则，保护本身的合法权利。高校应当在技术合同中明确专利权、著作权、技术成果等各类知识产权的归属及收益的分配方法，技术成果的验收标准和方法。这些既是技术合同实践中容易引发纠纷的内容，也是对合同双方利益进行分割的最主要环节之一。

（三）有利于规范合同执行。《民法典》第577条和第584条规定：“当事人一方不履行合同义务或者不按照约定履行合同义务，应当承担继续履行违约责任，采取补救措施或者赔偿损失。”对于合同各方不履行合同责任的行为，各自应承担其违约责任。给另一方造成损失的，应当赔偿损失，且赔偿金额不得超过因违约行为造成损害的金额。”第585条规定：“当事人可以约定，一方违约时，应当向另一方支付一定数额的违约金，也可以按照违约情形约定计算违约损失数额的赔偿方式。”巡视中发现部分高校存在未严格按合同约定支付价款，未按合同条款收取房屋租金、在对方单位违约情况下未按合同约定收取违约金等情况，都是不重视合同履行的体现。《民法典》从法理上，强调了合同履行的重要性，并对不履行合同责任作了明确的规定。为减少不必要的违约、承担有关责任，高校应提升对合同执行过程的监督审查，严格合同条款收取、支付价款、杜绝存在超前、多付合同价款或不及时收取款项、未收取违约金等现象的出现，从订立合同、履行合同到变更合同，实行全过程管理。

五、提升高校合同管理效能的对策和建议

（一）加强对合同管理人员职业能力的培训。合同管理人员的职业能力是影响效能提升的主要因素之一，因此，加强管理人员的职业能力培训，培养积极的工作态度、风险和法律意识，提高合同签订、管理、保管等的把控能力，从而不断提升合同管理的质量水平，进而有利于全面提升高校管理水平。具体来说，一方面应提高管理人员法律意识和风险意识。通过加强职业道德培训，树立监督纪律、勤勉廉洁的工作理念等方式方法，提高契约人的法律意识，提高契约人的风险意识。特别是加强法务工作队伍建设，完善学校法律风险防控体系，强化对学校及所属机构对外签署合同的法律审查，健全合同管理制度。另一方面，提高管理人员的专业素养。通过组织定期职业能力培训学习，参加国内高校业务交流会，赴兄弟院校交流学习，邀请行业专家来学校指导或通过事业单位招聘，校内岗位竞聘上岗等方式提升管理队伍，提升合同管理者的职业能力。

（二）完善合同管理制度设计。合同管理制度，是一种具有约束力的制度，其有效性依赖于实施效果。虽然许多高校出台了合同管理办法，但是对于不同类型合同的归口管理部门并未加以明确。在实际工作中，出现了各部门互相推诿扯皮的现象。首先，要加强合同管理制度的标准化设计。高等学校应当按照《民法典》《招标投标法》等法律法规的要求，结合本校的实际情况，对所签订的合同进行适当的约定。按合同类型的不同进行梳理，审议是否符合法律法规的规定，是否能合法保护学校的经济利益。将常用合同文本格式化、标准化、规范化管理。其次，应明确合同管理岗位职责。高校应结合本校实际，从制度设计上，明确合同管理不同岗位职责，目的是确定合同管理的主办、协办部门和合同管理者的职责权限，建立明确的权责利关系，督促有关部门依据职责内容履行管理的职责，避免各部门之间相互推诿扯皮的现象发生。

（三）完善合同管理系统。对于合同管理，高校要加强事前把关，不断改进合同支付流程的查察制度，建立牵制机制，建立健全合同管理系统。在采购合同准备、订立、履行及履行后的全过程中引入财务管理进行精细化管理，实施有效控制。在合同审查过程中，应改变原有的由业务部门发起、管理部门审批、财务支付的单线条程序，建立合同业务部门、法务部门、管理部门和财务部门多方联动的流程化审查和信息反馈制度，充分发挥合同内部管理不相容岗位的互相牵制和监督作用。本文构建了合同管理流程图，如图1所示。

图1 合同管理流程图

（四）建立合同管理数据共享平台。为加强合同管理，高校可以利用电脑信息技术定期整理合同进展情况，建立合同管理数据共享平台，建立的合同管理系统与财务系统、采购系统、资产系统、审批系统协同作用，规范合同管理过程，并将数据共享至合同档案，最后上传至合同风险控制系统，使合同从协商、查察、缔结、执行到归档、保管各个环节都合规、合法。提高合同的信息化管理水平，动态监测合同的履行过程，做到对问题的实时跟踪，进而在第一时间解决问题，从而提高整体管理的质和量。