美国城市教育管理政策解读：以城市经理制为视角

周菲菲?李朝阳

摘 要｜美国城市化崛起时期市政开展进步主义改革，城市经理制应运而生。城市经理制把管理与科学化奉为专业准则。推崇效率的城市经理制不但为城市教育的管理政策提供了灵感，也以其独特的方式积极影响着城市教育的管理。城市教育管理提出引入官僚管理体制、设立专业督学、提高效率等政策。从城市经理制的视域解读城市教育管理政策，对城市教育管理在城市化进程中的变迁会有更为深刻认识。并对我国新型城镇化中城市教育管理提供借鉴。

关键词｜城市经理制；城市教育；管理政策

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1 美国城市教育管理的社会背景

在20世纪初美国经济发展的黄金时期，推动经济发展的商界领袖滋长了陋习，他们把个人与企业的财富凌驾于工人与消费者的福利之上，依靠巧取豪夺及剥削而致富，所以被称为“强盗资本家”。城市老板把持市政，使市政机构更趋于混乱。揭露丑闻的新闻报纸上满是对工人艰辛境况的描述——既不安全又不卫生的生活状况，悚然的工业事故，肉类加工包装业的疾病和污染及贫民窟的心酸生活。揭露黑幕的新闻记者雅各布·里斯的《另一半人如何生活：对纽约贫民区的研究》，就是对城市贫民生活的一个鲜明的描述，与上百万其他热切的年轻移民一樣，起初的身无分文、无家可归的挣扎与经历都集中表现在里斯的描述之中。

各级政府中都被爆出腐败，这也包括地方学区。学校体制与校董会变成腐败的泥潭：政客任命校董会的成员，他们把大量不称职的亲朋好友安置到管理与教学岗位上，而且在签署建筑合同或者购买学校日用品与教材的时候，进行贿赂交易。政客们不但骗取了公众的信任，也欺骗了公众的信任。其中最典型的政府腐败标记是坦慕尼协会总部，该术语成为从南北战争到20世纪30年代初期纽约市政治腐败机构的代名词。要想与纽约市做成买卖，不但要进行行贿，而且需要不停地填补后续的资金，使报酬源源不断地流入坦慕尼协会总部。最终纳税人或许要拿出高于实际成本10倍的代价去建造一个城市建筑。每年有数百万美元从纽约市被掳走。贪污行贿达数百万之巨。

为了应对政治与商业活动中带来的负面影响，一场轰轰烈烈的改革运动拉开了序幕，这就是我们所熟知的美国进步主义运动。“从根本上说，进步主义乃是绝大多数美国人对新近工业化和城市化引起的问题的反应。”进步主义人士强烈指责大企业的过度膨胀，他们向政府的有限理念提出开战，力促政府保护消费者对不公正垄断的反对，保护工人免遭剥削，尤其是对儿童与妇女，保护弱势群体抗拒任何形式的社会不公。严禁儿童参与危险的职业，调整工作时间与薪水，并改善工厂的安全与卫生状况。

1900年之后，进步主义运动在政治领域取得进展。进步主义者坚定个人与民主自由的信念，他们通过直接选举法官与地方校董会，通过发起全民公决、召回令、无记名投票及女性选举权的扩大来拓展民主。他们指出扩充市政服务，提高政府的运作效率。最为迫切的任务是通过有效的领导，发展高度的政治与社会合作。改革者认为需要找到这样的领袖人物使他们能够对城市不断变化的经济、社会状况作出积极有效的反应。虽然商人或贵族具有公众意识，但是，市政官员不能再由这些人充当。同时其他一些改革也逐渐展开，比如新闻界的黑幕揭发运动、宗教界的社会福音运动、中产阶级知识分子改造贫民窟的社会改良运动。在以上因素作用下，市政机构进行改革，城市经理制应运而生。

2 城市经理制的产生及管理

2.1 城市经理制的产生

1908年城市经理制出现在弗吉尼亚州的斯汤顿，市政府任命第一位城市经理，掌管行政管理部门工作。这种管理形式的设立是为了使市政府去除政党的权力，使城市管理置于外部专家之手，这些专家通常是业务经理或工程师，以便让城市经理对城市政治保持中立。

城市经理制也称为市议会—经理制。它由市民在无党派的前提下，普选或按选区选举产生一个通常为五人、七人或九人的小型市议会，负责制定城市政策与法令。再由市议会聘用一位无党派的、受过专门训练的、经验丰富的、有才干的专家担任城市经理，全权负责城市行政管理事务。城市经理对市议会负责，城市经理没有任期限制，它由市议会根据其政绩决定。

因其信奉效率与专门知识，所以城市经理制在进步主义时期赢得青睐。倡导者认为城市要像企业公司，应由专业经理管理，专家必须管理城市的实际运作。1913年俄亥俄州的代顿成为第一个采用城市经理制的大城市。翌年，八位城市经理聚集斯普林菲尔德成立城市经理协会，旨在提高城市经理的业务水准，提升行政效率。到1923年已有251个城市采用城市经理制，15年之后这一数字上升至451个。1938年国际城市经理协会把“管理”“科学化”等术语作为专业准则，明确指出城市经理是专业性管理人员，而不是政治家。

2.2 城市经理制的管理

城市经理的角色与职责包括：监督所有城市部门的日常运作与领导；负责起草年度城市预算；研究和制定市议会关注主题的建议；会见公民和公民团体，更好了解公民的需要；提供行政领导，鼓励城市工人的良好业绩；运用城市协调运作的专业知识管理城市以达到最好效果。经理即制定政策，也实施政策。

在城市经理制中企业化管理原则得到较充分的体现：首先，立法权与行政管理权被严格区分开。市议会主管立法与评聘市经理，不能随意干预行政事务。其次，城市经理的聘用保证城市经理的质量，有助于动用专门人才管理城市，将行政权集中在受过专门训练的专家之手，实施高效的管理。

到20世纪末，市议会—经理管理形式成为美国最常见的市政组织形式。在城市经理制建立之初，大多聘用的是有工程背景的人士担任城市经理。而随着城市的发展，城市经理的教育水平和学位也不断提高，他们往往受过公共管理的专业培训，知识涵盖公共财政、人力资源管理、市政规划等领域，这大大提高了市政的管理效率。这对美国城市教育管理政策产生深刻影响。

3 美国城市教育的管理政策

3.1 引入官僚管理体制

随着城市化的推进，城市成为19世纪下半叶持续变革公共教育的先锋，成立新型的教育组织机构的需求慢慢但却明显的表现出来。在新的压力下，改革者提出建立一种旨在提高组织效率的官僚体制结构，增加工作的连续性，夺取政客对学校的控制，因为这种控制已成为许多城市腐败的温床，许多政客从学校书籍、建筑和其他服务的合同中牟取钱财。官僚体制的介入使城市教育的理性决策与管理效率最大化。正如社会学家韦伯所言，与先前的可选方案相比，官僚形式是一个更加理性更有效的组织形式，其优越性在于“精准、迅速、明确、统一、纪律严格”。随着学生人数的不断增加，各个城市的教育者逐渐发展出一套教育科层体制。

3.2 设立专业督学

地方选举产生的学校董事会在19世纪中期仍监督和管理着学校活动的方方面面。许多董事会认为费用达到极限，地方董事会通过缩短学期压制成本，课程变得简单——背诵和记忆成为占主导地位的教学方法，他们雇用短暂的、未经训练的教师，公众的期望降低了。但教育制度的缔造者对这种业余性感到不满，他们试图提升学校，延长学年，使教学专业化，并向课堂引进标准。这就意味着学校控制从有成本意识的外行董事会移交给新兴的教育专家。

城市教育委员会雇用了新的监督官员——城市督学。负责统一监管学校。20世纪初进步主义的改革者在集权官僚制度的顶峰，管理避开政治的压力而实施专业人员的自治。企业董事会中的专家经理成为一种模式。关键性的转变是主动权与议事议程主要移交督学。学校管理日益专业化。

3.3 提高管理效率

随着城市董事会的就职，减少了浪费现象，这种体制加快了建设项目，更好服务学生需求。在管理阶层，通过把行政职能集中在专家的高级职员身上，建立控制。增加了专家的高级职员的重要性。在圣路易斯，改革后的董事会会议大大缩短，新成员比较喜欢将管理责任委托给雇用的官员。城市对专业主义的认可也最强烈。旧金山集权城市教育管理权的时候，改革者提出学校领域的良好管理原则与商界的原则是相同的。

综上，自从城市经理制首次努力解决管理越来越复杂的学校任务之后，带来一个合乎逻辑的结论，呈现了一场控制公共教育的运动。城市教育开始按照年龄分级，按照年龄把学生分到不同班级。城市教育的格局开始发生改变。城市教育的课程也发生了变化，不同年级学习不同的课程。城市教育还开始规范行为，时常安排考试，教师在管理班级时，也开始采用工厂的规章制度管理学生。效率成为城市教育管理的目标之一。

4 对我国城市教育管理的启示

4.1 成立城市教育委员会

城市要求发展，城市教育的规模不断增大。城市要像先前组织城市政府的改革一样，通过法律把教育制度统一起来，设立城市教育委员会，对分散的学区学校进行管理。底特律和芝加哥提供了这方面的经验。在底特律，学校为了取得进一步的发展，兴起一场公立学校的社会运动，提出修订城市特许状，组建城市教育委员会，该提案被全市公投。最终，在城市教育委员会的领导下，建立了统一的城市学校体制。在芝加哥，1833年实现城镇一体化。1853年市委员会任命城市学校督学管理学区事务。督学即刻重组教学。1857年州议会设立城市教育委员会管理学校，统一了城市学校体制。

4.2 制定城市教育章程

章程需要制定城市教育管理的专业原则，监督城市教育的日常经营、预算和管理等事宜，做到有章程可依。圣路易斯學校章程的修订也提供了经验。例如，为与更好的管理观念保持一致，圣路易斯章程要求教师和管理者仅仅根据功绩给予晋升。它明确了责任分工。它也为董事们制定更高标准，为了进一步查找责任，确保稳定，减少了董事会的人数。圣路易斯成为一个运作效率的代表。哈佛大学校长查尔斯·艾略特声称，圣路易斯改革后的管理因其独特优点在美国已获得了几分名声，它为其他城市的改革者提供了最好的学习例子。章程在很大程度上适合管理制度，通过此章程，在整个体制的运行中，实现了约翰·菲尔布里克所倡导的在课堂内部实行的“一种最好的方式”。在制定章程中督学等强硬派人物极力维护自己的自主权与影响力。体制规模的不断增加，以及建立在教师、社会学家、心理学家的学问和新见解基础之上的教育专业的出现，这些都有助于提高对专家的信赖。

4.3 聘请城市经理式的专家管理城市教育

把城市教育的管理权交给有多学科背景和学术经历的专业人士，在城市规划、城市设施、城市服务、城市组织、城市文化、城市市民等组成的生态复合体中，让广泛涉足经济、文化、政治、人口、管理等领域的专家，制定城市教育的管理政策，实施城市教育的监管，整体提升我国城市教育的管理和运作效率。

参考文献

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［2］王旭．美国城市发展模式：从城市化到大都市区化［Ｍ］．北京：清华大学出版社，2006．

［3］谭光鼎．教育社会学：人物与思想［Ｍ］．上海：华东师范大学出版社，2009．

［4］胡森．教育百科全书［Ｍ］．张斌贤，等，译．重庆：西南大学出版社，2006．

Interpretation of American urban Education Management Policy： from the Perspective of Urban Manager System

Zhou Feifei Li Chaoyang

Tianjin Normal University， Tianjin

Abstract： During the rise of urbanization in the United States， the municipal progressive reform was carried out， and the city manager system came into being. The city manager system regards management and science as professional standards. The city manager system which advocates efficiency not only provides inspiration for the management policy of urban education， but also positively influences the management of urban education in its unique way. Urban education management puts forward the policies of introducing bureaucratic management system， setting up professional superintendents and improving efficiency. To understand the urban education management policy from the perspective of urban manager system， we will have a deeper understanding of the changes of urban education management in the process of urbanization. It also provides reference for urban education management in the new urbanization of our country.

Key words： City manager system; Urban education; Management policy