“一带一路”倡议与中国的国际组织战略构建

文/袁正清 赵洋

共建“一带一路”倡议自2013年正式提出以来，走过了十年的历程。十年间，中国同相关国家开展了众多基础设施建设、贸易、投资、金融、科技和人文等领域的合作，取得了举世瞩目的成绩。“一带一路”倡议从大写意转向工笔画，迈向高质量发展阶段。与此同时，国内外学术界就共建“一带一路”展开了多维度研究，产生出诸多兼具学术价值与实践意义的成果。不过，既有研究对于“一带一路”的基本规范性原则与具体发展倡议同国际组织的对接问题尚有待进一步推进。事实上，在“一带一路”所倡导的“五通”当中，位于第一位的就是政策沟通。政策沟通既是“一带一路”倡议框架下各方开展合作的政治基础，也是贯穿各领域互联互通的普遍原则。政策沟通不仅涉及同共建国家的发展倡议与计划的对接，也涉及同国际组织的发展倡议与计划的对接。截至2023年1月，中国已经同151个国家和32个国际组织签署了200余份共建“一带一路”的合作文件。同时，共建“一带一路”倡议也被写入了联合国、二十国集团和亚太经合组织等全球和地区性组织的重要文件中。

国际组织是当代全球治理的重要主体，“一带一路”倡议则是促进全球治理转型、解决全球治理赤字的中国方案。然而，现实中各类国际组织在应对各种全球性问题时往往缺乏效率，难以满足国际社会对于全球治理的普遍需求。国际组织在日常运作中既需要满足成员国的利益，也需要满足广义上的全球公众的利益，两者之间存在一定张力。“一带一路”所坚持的“丝路精神”与所倡导的“共商、共建、共享”治理理念同各类具体的发展倡议结合在一起，为促进国际组织克服自身局限性以更加公平、有效地运作提供了行动蓝图。因此，推动“一带一路”的规范性原则与具体倡议同有关国际组织的发展理念与倡议对接，是进一步促进全球治理向着更加公正、合理、普惠、共赢方向发展的重要前提。

中国同国际组织良性互动

中国同国际组织之间的良性互动是推动“共商、共建、共享”以及“一带一路”的具体发展理念得以在国际社会中被广泛接受的前提条件。所谓良性互动，是指中国同国际组织之间需要相互学习、相互借鉴，互相吸收有益的发展经验，并及时将这种经验转化为自身发展战略的一部分。国际组织的参与促进了“一带一路”倡议的多边议程化，即通过多边合作推动“一带一路”建设更加规则化、专业化和机制化，并转型升级为国际发展议程。多边议程化有利于“一带一路”得到国际社会的普遍支持，使其成为更受欢迎的国际公共产品。

为进一步增强为国际社会提供公共产品的能力，中国积极推动亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）的建设，使其成为“一带一路”框架下的重要投融资平台，为各国的基础设施建设提供必要的资金支持。亚投行以推动可持续、创新和互联互通的绿色基础设施建设为核心目标，通过向成员国提供财政支持来实现这一愿景。亚投行在基础设施和其他部门的投资寻求培育可持续的经济发展、创造财富和改善基础设施互联互通，通过提供个性化的投资来帮助成员国应对挑战。需要指出的是，中国推动亚投行的建设与运营不是要同发达国家主导的现有全球经济治理机构——如世界银行和亚洲开发银行——展开竞争，而是要对它们进行补充，使新的全球经济治理机构能够同旧有机构相互促进、取长补短。世界银行作为第二次世界大战后美国主导建立的多边发展银行，曾经在较长时间内为促进各国特别是发展中国家的经济发展提供了重要帮助。但是，当前这一机构也面临诸多批评，包括不可持续的发展政策、批准周期过长、没有充足的财政能力支持基础设施建设以及政策条件过于苛刻等。基础设施建设对于很多发展中国家而言是一块短板，而它们又不能在此方面从世界银行或亚洲开发银行等传统多边发展银行处获得足够的资金支持。正是在这一背景下，中国才组织筹建了亚投行，积极向其他发展中国家的基础设施建设提供融资支持。这一多边发展银行不是由中国单独主导，而是由各成员国共同主导。同时，亚投行也无意改变当前的“游戏规则”，在借贷标准上同现有的多边发展银行保持一致，与众多多边发展银行相互补充，对世界银行的运转也没有产生负面影响。对于亚洲基础设施融资需求这一巨大空间而言，新老多边银行机构之间的互补空间巨大。亚投行这类新型机制弥补了既有机制的主要缺陷，创新了业务模式和融资机制，可以帮助“一带一路”共建国家和地区发展高质量、低成本的基础设施建设项目。可以说，亚投行是针对发展中国家在经济发展进程中所面临的具体“瓶颈”而建立的机构，关注的重点是现有多边发展银行不能满足发展中国家在基础设施建设方面的巨大需求。它的建立既可以帮助发展中国家解决基础设施建设所需的资金问题，又可以促使传统的多边发展银行反思自身不足进而推进机构改革。

“一带一路”理念赋能全球治理

除了各类基础设施建设、投融资项目以及各种贸易往来与人文交流外，发展理念的倡导也是“一带一路”的重要组成部分。在2015年发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》白皮书中，就将“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的“丝路精神”作为“一带一路”的指导理念，提出要以此为基础全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。要实现这一目标，就需要在世界各国之间塑造共识以回答当前国际社会所面临的挑战以及应对这些挑战的方式，未来的国际社会应当是什么样子以及各国应当采取哪些行动来构建理想的国际社会等方面的问题。“一带一路”本身就是塑造共识的载体，因为它的深入开展也伴随着发展理念的传播。在“丝路精神”基础上，中国进一步提出在推进“一带一路”的进程中要坚持“共商、共建、共享”原则，积极推进与共建国家的发展战略对接。“共商、共建、共享”是针对当前国际社会中存在的现实问题而提出来的，代表了一种新型全球治理观。

在更具体的层次上，“共商、共建、共享”则体现在“一带一路”倡议包含的各种发展倡议和理念。“一带一路”不是中国的“独角戏”，而是共建国家的“大合唱”。因此，共建“一带一路”的途径是“以目标协调、政策沟通为主”，不刻意追求一致性，可高度灵活、富有弹性，是多元开放的合作进程。这就要求将“一带一路”的发展理念同其他国家、国际组织的发展理念相互对接，以推动各方携手应对当前全球治理中的各种挑战。国际组织特别是政府间国际组织是“一带一路”对接发展理念的重要对象，因为这些组织在推动国际规则与规范形成、协调各国行动、设置国际议事日程、推动特定问题的凸显、构建全球伙伴关系网络乃至影响国家利益的优先选项等方面都发挥着重要作用。全球治理本身就是一系列的规则体系，依赖于主体间意义而存在。换言之，只有当大多数人接受它的时候，治理才能有效发挥作用。

“一带一路”理念嵌入国际组织

“一带一路”在可持续发展、南南合作和绿色发展三个领域同联合国的议程进行了对接。可持续性是“一带一路”高质量发展的基本内涵之一。它包含三个层面的内容：一是器物层面，指资源与环境的可持续；二是制度层面，指国际和国内制度的可持续；三是精神层面，指生产和生活理念的可持续。简而言之，可持续发展就是包容发展，努力实现先发与后发平等、大国与小国平等、代际平等，改变西方不包容他者、不包容代际的现状。就南南合作而言，促进发展中国家经济发展、推动发展中国家彼此之间开展务实合作是“一带一路”的重要目标。联合国也始终将促进南方国家在技术、经济等方面的发展合作作为重要工作内容，并已就此同“一带一路”开展了多个项目对接。绿色发展是“一带一路”所坚持的发展理念。绿色“一带一路”同联合国所倡导的建设绿色经济、促进环境保护、应对气候变化等高度一致，因而联合国也在同“一带一路”参与各方围绕绿色发展展开对接。

上海合作组织（简称“上合组织”）同样是与“一带一路”对接的重要组织。上合组织以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”为指导，贯彻“共同、综合、合作、可持续”的亚洲安全观，是维护地区和平与稳定、促进地区共同发展的重要机构。“一带一路”所秉持的“丝路精神”同“上海精神”高度一致，“一带一路”和上合组织不仅在地域上都涉及古丝绸之路沿线的中亚国家，而且在理念上都强调平等、互信、互利、开放、包容。非洲联盟则是“一带一路”深入非洲大陆的重要支点。中国在同非洲国家的合作中，长期坚持正确义利观，秉持“亲诚惠容”“真实亲诚”理念，帮助非洲国家发展民生。非洲一些有识之士指出，“一带一路”有助于非洲国家的自主能力建设，它不仅仅帮助非洲国家建设基础设施，而且提供了大量就业岗位。特别地，中国不像西方国家那样仅仅将非洲视为人道主义政策的投放地，而是将非洲视为平等的重要伙伴加以认真对待。东南亚是“21世纪海上丝绸之路”重要沿线地区。中国在同东南亚国家联盟（简称“东盟”）的交往中，坚持相互尊重主权、不干涉内政、照顾彼此舒适度等原则，特别是尊重东盟在地区事务中的主导地位。东盟在长期的实践中形成了以不干涉内政和协商一致为核心的“东盟方式”，并使其成为东南亚次地区建构安全共同体的主导性规范。“一带一路”同样以对话和协商为基础，强调合作要建立在自愿和互惠的基础上。

“一带一路”视角下中国的国际组织战略构建

尽管“一带一路”所倡导的“共商、共建、共享”原则与具体发展理念同世界上主要的国际与地区性组织的发展计划和倡议之间存在着诸多重合之处，但这并不意味着对接就会“自动”实现。中国需要建构恰当的国际组织战略，推动共建“一带一路”理念深入国际组织之中。在这方面，中国可以选择三种战略，即增加自身在组织中的制度性话语权、扩展现有国际组织职能范围，以及推动关键性节点组织采纳政策倡议。

党的十八大以来，随着中国实力的增长和参与全球治理的需要，增强制度性话语权成为迫切的现实需求，党的十八届五中全会提出要增强我国在全球经济治理中的制度性话语权。对中国而言，提升制度性话语权可以维护自身在国际组织中的合理利益，在一定程度上克服国际组织的非中性特征所带来的消极影响，推动国际组织的制度设计、议程设置与理念导向等方面更加有助于发展中国家利益的实现。从参与全球治理的角度来讲，提升制度性话语权可以提升中国为国际社会提供公共产品的能力，使中国的发展进一步惠及世界，增强国际组织解决全球治理赤字的能力。亚投行是增强中国制度性话语权的一个例子。中国发起建立亚投行，正是面对美国等西方发达国家长期把持国际金融领域的局面而做出的战略选择，在国际规则领域具有竞争性和创新性，对美国主导的国际金融领域的规则也是一种冲击。如果不建立亚投行，中国等发展中国家就不得不继续承受现有的国际经济非中性规则的不公平待遇，而这些规则也会限制中国等发展中国家进一步发展自身经济和维护自身利益的空间。

国际组织的职能范围并不是一成不变的，而是会不断扩展的。国际组织总会表现出“使命蔓延”（mission creep）的倾向，它们会逐渐进入新领域，也会制定新的规则和规范以回应它们所认定的新问题。上合组织是中国积极扩展国际组织职能范围的一个范例。在“一带一路”倡议提出以前，这一组织的主要合作领域集中在安全议题方面。“一带一路”倡议的提出则拓宽了上合组织的职能范围，使该组织从一个侧重于安全议题的组织逐渐转变为一个经济议题同安全议题并重的组织。

就推动关键性节点组织采纳“一带一路”倡议而言，则涉及当代世界上由诸多国际组织构成的网络。如果处于网络中心位置的组织可以采纳某一项倡议，那么这种倡议就可以通过中心延伸到周围更多的节点，从而最终取得凸显性。联合国无疑是当代国际组织网络中最重要的节点组织。以“共商、共建、共享”为原则，中国积极推动“一带一路”同联合国及其相关机构的交流与对接，从而争取对方对于中国倡议的支持，并在此基础上开展更加符合双方共同旨趣的项目。

党的十八大以来，新时代的中国已从国际组织的参与者向改革者和创新者转变。十年来，“一带一路”倡议不仅给共建国家带来了实实在在的物质利益，也给国际社会提供了观念的公共产品。当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，人类社会面临前所未有的挑战。面对层出不穷的全球性问题和挑战，原来以欧美为主导的全球治理体系结构和机制已无法适应形势的变化。“一带一路”是中国在百年大变局之下提出的全球治理新理念、新方案，中国积极推动“共商、共建、共享”以及各种具体的发展倡议与措施同国际组织的发展倡议对接，以促进国际组织能够更加公平、有效地运作，从而破解全球治理赤字问题。未来，中国还需要进一步推动“一带一路”的规范性原则与具体倡议得到更多国际组织的认可、接受和采纳，提高国际组织参与“一带一路”的积极性与效率，促进全球治理向着更加公正、普惠、共赢方向发展，为构建人类文明新形态提供坚实的基础。