四川省省级生态县建设指标合理性分析探讨

邱利平，刘冬梅

(四川省环境政策研究与规划院，成都 610000)

引 言

生态文明示范创建是推进生态文明建设的一个重要载体和平台[1]，在《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》中明确指出，将生态文明示范创建正式上升为国家生态文明建设战略任务[2]。2013年5月23日，原环境保护部颁布《国家生态文明建设试点示范区指标(试行)》，并于2019年9月11日完成新一轮的修订，形成《国家生态文明建设示范市县建设指标》，以此为要求来指导全国生态文明示范创建工作。为搭建形成“省级—国家级”的创建梯次，2021年11月14日，四川印发了《四川省省级生态县管理规程》和《四川省省级生态县建设指标》(以下简称《指标》)，用于指导和评价四川省省级生态县创建工作。生态文明建设指标体系作为生态文明示范创建的关键技术，能够系统、完整、科学地评价生态文明建设水平，其合理性显得至关重要。

目前，一些学者[3～8]围绕生态文明建设指标的体系构建、优化建议等方面提出了相关建议，但得出的成果暂无统一的标准，缺乏客观性和区域差异性。本文通过分析《指标》中指标的合理性，分类讨论指标在推动生态文明示范创建过程中存在的问题，并结合最新政策文件和地方实践对问题指标提出相应改进措施，为《指标》的进一步完善和改进提供理论依据和思路，以提高指标体系的客观性、差异性和可操作性，为更好发挥《指标》在生态文明示范创建工作中的作用，促进我国生态文明建设工作持续健康发展奠定理论基础。

1 四川省省级生态县建设指标分析

四川省省级生态县建设指标是评价四川县域生态文明示范创建水平的有效载体，《指标》的印发为四川生态文明建设提供了重要的参考依据。《指标》体系中86%的指标是参照《国家生态文明建设示范区建设指标》进行设置，其余指标结合四川生态文明建设实际进行个性化补充，主要分为领域、指标名称、指标值、指标属性等7大版块，涉及生态制度、生态安全、生态空间、生态经济、生态生活和生态文化等6大领域，包括环境空气质量、村镇饮用水卫生合格率、城镇新建绿色建筑比例、公众对生态文明建设的满意度等35项指标(见下图)，同时附有指标解释、计算方法、数据来源。

图 四川省省级生态县建设指标体系Fig. Indicator system of provincial ecological county construction in Sichuan Province

35项指标按其特点可归纳为任务考核类、统计监测类、调查测算类、制度建设类四个类别。其中，共性指标30项，特色指标5项；约束性指标占总指标数的68.57%，高于国家水平(下表)。

续表1

2 四川省省级生态县建设指标合理性探究

本文所谓的建设指标“合理性”，是基于指标“导向性、统一性、完整性、科学性”原则[9-10]，依据国家与四川最新的政策文件要求，结合地方实践，对指标的合理性和时效性进行分析，针对部分指标存在的问题提出完善建议，为四川开展生态文明示范创建提供指导依据。根据《指标》中部分建设指标存在问题特点的不同，分为以下六大类进行探究。

2.1 部分指标解释亟需完善

指标解释是省级生态县建设指标体系的基础，直接决定指标创建地区指标完成程度及生态文明建设水平。 因此，对指标的解释应充分参考借鉴现有政策文件，并结合实际情况对指标解释进行纠正和完善，使建设指标能够更准确地反映四川省生态文明建设情况。以生物物种调查评估、违规开发利用水域岸线程度为例，分析其指标解释的不合理性，并提出相应的完善建议。

2.1.1 生物物种调查评估

2.1.1.1 不合理性分析

《指标》对生物物种调查评估建设指标的解释：按照国家相关技术规范开展生物物种调查评估。该指标解释存在对生物物种调研评估解释不明确的问题，尚未对生物物种具体调查评估内容进行说明，造成创建地区对《指标》执行有偏差、核查组对指标完成情况判定有争议的情况。

2.1.1.2 合理化建议

从政策文件看，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强生物多样性保护的意见》中明确全面推进生物多样性保护优先区域和黄河重点生态区、长江重点生态区、京津冀”等重点区域调查；建立反映生态环境质量的指示物种清单，开展长期监测。《生态环境部关于加强生态保护监管工作的意见》(环生态〔2020〕73号)中明确对典型生态系统、重点物种、重要生物遗传资源开展调查、观测和评估。从地方实践看，四川物种尚未全面调查，在核查过程中仅把部分生态系统的科学调研报告或个别流域生物资源调研报告作为审查标准，数据缺乏准确性和完整性。因此，从统筹兼顾生态文明示范创建与生物多样性保护的角度出发，建议《指标》对该建设指标解释进行补充完善，明确调查评估生物物种的等级、受威胁程度、栖息生境等内容，优先考虑重要生态系统的生物物种和珍稀濒危野生动植物。

2.1.2 违规开发利用水域岸线程度

2.1.2.1 不合理性分析

《指标》对违规开发利用水域岸线程度建设指标的解释：指行政区域内河湖岸线乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题发生情况，“四乱”扣分标准根据其严重程度决定，扣完为止。该指标解释未对“水域岸线”进行界定，是考核行政区内全部水域或规模以上水域岸线违规开发利用暂不明确；同时“四乱”问题具体内容不明，其严重程度以人为主观判定为主，扣分无参照依据。

2.1.2.2 合理化建议

早在2018年国家和四川分别印发政策文件，开展河湖“清四乱”专项行动，明确行动范围为第一次全国水利普查流域面积1000km2以上河流、水面面积1km2以上湖泊，以及“清四乱”问题分类等内容。通过全国上下共同努力，“清四乱”专项行动于2019年圆满完成既定任务。2020年，水利部持续推动水域岸线保护与利用工作，依托河长制湖长制平台，推进“清四乱”常态化、规范化和制度化。从政策文件看，水利部办公厅印发《关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》(办河湖〔2020〕35号)，规定“清四乱”整治范围由大江大河大湖向中小河流、农村河湖延伸，实现河湖全覆盖(无人区除外)。从地方实践看，四川出台《四川省河长制办公室关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》(川水河长制办发〔2020〕8号)，明确将清理整治范围由进一步巩固大江大河大湖“清四乱”成果，向中小河流、农村河湖延伸，实现四川境内河湖全覆盖(无人区除外)，同时明确了四川省河湖“四乱”问题分类及整治标准以及河湖“四乱”问题严重程度分类表。因此，从协同推进水域岸线保护和生态文明示范创建角度出发，建议《指标》对该建设指标解释进行补充完善，明确对行政区域内河湖岸线进行全覆盖考核，扣分标准参照《四川省河长制办公室关于深入推进河湖“清四乱”常态化规范化的通知》文件，同时结合国家工作部署和地方实际作适时调整。

2.2 部分领域指标设置偏少

生态文明建设涉及面广、综合性强，是一项复杂的系统工程[11]，指标的均衡性对于反应区域生态文明建设综合水平显得尤为重要。以生态文化领域为例，分析其指标设置的不合理性，并提出相应的完善建议。

2.2.1 不合理性分析

生态文化领域作为生态文明体系的内核，是生态文明建设的灵魂[12]，但《指标》在生态文化领域仅设置5项，比例明显低于其他领域。因此，需要对生态文化领域指标进行扩充和完善，增强生态文明建设指标体系全面性和综合性。

2.2.2 合理化建议

从政策文件看，《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(中办发〔2020〕6 号)与《关于构建现代环境治理体系的实施意见》(川委办〔2020〕25号)要求完善生态文明建设目标评价考核体系,提高公民环保素养,把环境保护纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系。青年作为民族未来发展的后备力量，其生态文化素养对生态文明建设起着关键影响。从地方实践看，四川生态环境教育基础良好，开展习近平生态文明思想进学校，组织21个市(州)90家环保设施单位向中小学生开放，编创生态文明故事连环画 85集、短视频8部，组织专家设计编录习近平生态文明思想知识题库，打造4大“资源共享库”(课件、知识、基地、学校)和1个“在线学习平台”(四川生态环境宣教中心)[13]。因此，从加快构建四川省现代环境治理体系和提升青少年生态文化素养的角度出发，建议《指标》在生态文化领域增加生态文明教育普及率，作为四川省省级生态县创建工作的特色指标进行考核。生态文明教育[14]，是指通过开展资源环境国情教育、生态文明科普教育，宣传生态环境保护知识和法律知识，以及传承优秀传统生态文化等方式增强全社会生态文明意识、培养生态环境保护技能和行为习惯的教育活动。该指标解释是指行政区域内中小学生参加教育部门组织的生态文明教育教学和社会实践活动的人数占中小学生总人数的比例，指标值通过教育部门或独立调查机构以抽样问卷调查等方式获取。指标任务为观念意识普及，指标名称为生态文明教育普及率，指标值为100%，指标属性为约束性。

2.3 部分指标缺少整体考虑

为充分评价生态文明的建设成效或存在问题，应该将指标相关信息全部纳入考虑，以保证核查结果的客观、公正、准确。因此，需要根据国家发布的最新文件和地方实际情况，对缺少整体性考虑的指标进行更新完善，以提高《指标》的严谨性和完整性。以城镇污水处理率建设指标为例，分析其整体考虑的不合理性，并提出相应的完善建议。

2.3.1 不合理性分析

《指标》中城镇污水处理率是指城镇建成区内经过污水处理厂或其他污水处理设施处理，且达到排放标准的排放量占污水排放总量的比例，指标要求处理率≥85%，污水处理厂污泥得到安全处置，尚未对污水收集情况作出要求。

2.3.2 合理化建议

从政策文件看，《住房和城乡建设部 生态环境部 发展改革委关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019-2021年)的通知》(建城〔2019〕52号)与《四川省人民政府办公厅关于印发四川省城镇生活污水和城乡生活垃圾设施建设三年推进总体方案(2021-2023年)的通知》(川办发〔2020〕86号)要求地级及以上城市建成区基本无生活污水直排口，全面提高城镇生活污水收集、处理能力。从地方实践看，四川城镇生活污水集中收集率仅为50%左右，一定程度上阻碍城镇人居环境质量改善。因此，从增加指标整体性和提升生态环境群众获得感、满意度角度出发，建议将该指标进行拆分和细化，调整为城镇污水处理率、城镇污水集中收集率、污泥处置率3个子项。城镇污水处理率指标值保持不变，城镇污水集中收集率、污泥处置率参照四川相关文件，分别设定为≥70%、≥80%，指标属性均为约束性。

2.4 部分指标标准设置较高

建设指标作为生态文明建设的衡量标准，其标准高低会对生态文明示范创建结果产生一定影响。因此，指标标准的设置既要坚持“高标准、严要求”，又应结合最新政策文件和区域发展现状，科学合理设置指标标准，为地方生态文明建设留足持续健康的发展动力。以特有性或指示性水生物种保持率为例，分析其标准设置的不合理性，并提出相应的完善建议。

2.4.1 不合理性分析

《指标》对特有性或指示性水生物种保持率的要求为创建地区河流中特有性、指示性物种以及珍稀濒危水生物种保持率与历史水平数据比较不降低。该指标在国家及四川指标属性中分别要求为参考性、约束性，存在明显脱离国情、省情的情况。

2.4.2 合理化建议

从政策文件看，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强生物多样性保护的意见》要求明确每5年更新《中国生物多样性红色名录》，每5年发布一次生物多样性综合评估报告。从地方实践看，四川省生物多样性本底尚未全面摸清，目前开展的物种调查主要集中在大熊猫和川金丝猴等国家重点保护的陆生野生动植物等，对水生生物种群、分布、数量等缺乏深入研究。获得省级生态县命名的地区虽然通过了核查组审核，但大部分支撑材料来源于上级出具证明，对于开展了相关数据统计的地区也仅针对重点流域摸底，导致数据的准确性和完整性无法得到保障。因此，从增加该指标与国情、省情相符性的角度出发，建议《指标》参照国家对生物多样性指标属性要求，将特有性或指示性水生物种保持率指标属性改为参考性，以定性考核为主，以定量考核为辅。

2.5 部分指标计算方法有待统一

不同的计算方法可能产生不同的指标结果，给指标判定带来一定的困难，最终影响生态文明建设示范创建结果。以城镇污水处理率为例，分析其计算方法的不合理性，并提出相应的完善建议。

2.5.1 不合理性分析

《指标》中城镇污水处理率的城镇污水排放总量计算方式未在指标解释中作出说明，通常采用人均系数法或《城市排水工程规划规范》(GB 50318-2017)进行计算，二者计算结果数值不一，有时甚至影响指标是否达标。

2.5.2 合理化建议

从政策文件看，《城镇污水处理工作考核暂行办法》要求城镇污水处理率依据“全国城镇污水处理管理信息系统”数据执行。从地方实践看，部分乡镇污水处理设施并未纳入“全国城镇污水处理管理信息系统”，导致系统结果不能真实反应污水排放总量。四川作为西南最具魅力的旅游省份之一，人口流动较大，不适宜采用人均系数法进行污水排放总量计算。因此，建议《指标》城镇污水处理率中城镇污水总量统一采用《城市排水工程规划规范》(GB 50318-2017)计算，以保证该项指标结果的一致性。

2.6 指标体系需紧跟生态文明建设新要求

生态文明示范创建是一个长期的反复改进完善的过程，在推进生态文明示范创建过程中需要紧跟生态文明建设新要求，保证相关指标的时代性、科学性和可操作性。以“碳”为例，分析其在《指标》中设置的不合理性，并提出相应的完善建议。

2.6.1 不合理性分析

习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上指出，把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。作为生态文明建设的系统延续和深化，意味着碳将是生态文明示范创建目标和指标的重要参考，不同区域的生态文明建设状况可以碳作为衡量标准来表征和比较。《指标》中在生态安全领域设置 “森林覆盖率、草原综合植被盖度”等碳汇能力指标，关于碳排放指标尚未作直接要求。

2.6.2 合理化建议

从政策文件来看，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》与《国家生态文明建设示范区建设指标》均对单位地区生产总值二氧化碳排放提出目标要求。从地方实践看，《四川省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确要有序推进二〇三〇年前碳排放达峰行动，单位GDP二氧化碳排放降低达到国家下达的目标要求。因此，建议《指标》增加单位地区生产总值二氧化碳排放，该指标解释是指行政区域内单位地区生产总值的增长所带来的二氧化碳排放量，用来衡量经济增长同碳排放量增长之间的关系。指标的计算方式为：，数据来源为统计、生态环境等部门。指标领域为生态经济，指标值为完成上级规定的目标任务并保持稳定或持续改善，指标属性为约束性。

3 结 语

本文通过对《指标》中指标的合理性进行探讨，结合最新政策文件要求和地方实际，主要提出《指标》在完整性、统一性、导向性、科学性方面的完善建议。

3.1 《指标》完整性

建议《指标》在指标解释、整体考虑、均衡设置等方面进行完善改进，增加《指标》的完整性。如：补充说明“生物物种调查评估”指标中的调查评估生物物种的等级、受威胁程度、栖息生境等内容，明确“城镇污水处理率”指标考核内容为城镇污水处理率、城镇污水集中收集率、污泥处置率3个子项，在生态文化领域增加“生态文明教育普及率”指标等。

3.2 《指标》统一性

建议《指标》在指标标准设置、计算方式等方面进行完善改进，增加《指标》的统一性。如：将“特有性或指示性水生物种保持率”指标属性改为参考性，同国家标准保持一致；“城镇污水处理率”指标中的城镇污水总量统一采用《城市排水工程规划规范》(GB 50318-2017)计算等。

3.3 《指标》导向性

建议《指标》紧跟生态文明建设新要求，增加《指标》的导向性。如：增加“单位地区生产总值二氧化碳排放”指标，来响应新时代碳达峰、碳中和在生态文明建设整体布局中的重要地位。

3.4 《指标》科学性

生态文明示范创建是一个长期的反复改进完善的过程，在今后的研究中，需要持续关注指标的时代性、可操作性，探索将美丽四川建设、成渝地区双城经济圈建设等区域任务有机融入到省级生态县创建指标体系中，以便更加系统、完整、科学地反应四川县域生态文明建设水平，促进我国生态文明建设工作持续健康发展。