迈向共同富裕的东西部协作机制演进与行动路径
——以1996年至2022年间闽宁协作为例

史 婵,王小林

(1.西北大学 经济管理学院,陕西 西安 710127;2.复旦大学 六次产业研究院,上海 200433)

一、引 言

消除贫困、战胜流行病、应对气候变化是当前全球普遍面临的问题与挑战,国际组织、智库和非政府组织等通过寻求积极合作,弥补政府主导的方式来处理复杂的全球问题和应对国内治理挑战的能力不足。治理意味着政府含义的变化,包括改变秩序规则的条件与社会集体行动的方法[1-2]。治理主体多元化、治理事务复杂化、治理关系网络化等必然导致治理往往伴随着集体行动而发生范式变革。然而,无力或无效的集体行动是许多发展中国家试图在减贫方面取得实质性进展的关键障碍。联合国发布的《2022年可持续发展目标报告》显示,2020年生活在极端贫困中的劳动者比例在二十年以来首次上扬,并预测在2022年内将由于疫情流行以及国际冲突等因素引发全球极端贫困人口新增9 500万人左右(1)UN, 2022 The Sustainable Development Goals Report.。因此,在疫情流行、国际冲突与气候变化等多重影响导致全球贫困加剧的背景下,如何在治理薄弱的发展中国家设计有效的制度性集体行动以缓解贫困迫在眉睫。

中国东西部协作制度作为一项有效的制度性集体行动,为不同阶段的治理目标达成贡献了重要的制度力量。这项制度既不等同于发展经济学中的官方发展援助,也不是一项临时制度安排,而是符合国情的长期性制度选择。在精准扶贫期间,随着党中央进一步加强东西部扶贫协作促进西部地区消除绝对贫困的部署力度,地方政府、私营部门、非政府组织、企业家及个人等多个主体共同参与,并形成了复杂紧密的协作网络(2)1996年国家正式提出开展东西部扶贫协作,其基于社会主义的制度优势不断发展并在精准扶贫期间得到极大程度的完善。当前,东西部协作制度已形成省际间覆盖政府、市场与社会等多元主体的协作网络,在实现共同富裕进程中也将为促进区域协调发展发挥不可替代的作用。。东西部协作在较大程度上确保了脱贫攻坚进程中地区间的目标一致性与行动有效性,最终达成助力西部地区消除绝对贫困的行动结果,并逐渐成为国家治理的长效手段之一。迈入新阶段,东西部协作治理目标转变为缩小东部发达地区与西部欠发达地区之间的区域发展差距,促进区域协调发展并逐步实现共同富裕。因此,在西部地区全面建成小康社会的基础上,进一步优化东西部协作制度以促进乡村全面振兴、缩小区域发展差距,对实现共同富裕具有重要意义[3]。

基于东西部协作制度的实践,本文对东西部协作机制演进与行动路径进行整体性梳理,既可以为全球减贫逆转背景下其他发展中国家的贫困治理提供可能方案,又可以为新阶段内中国进一步优化协作制度以促进区域协调发展与实现共同富裕奠定基础。已有研究多从府际合作与转移支付等视角对东西部协作展开分析,但在论述协作机制、协作困境与协作路径等方面仍存在不足,特别是聚焦东西部协作如何助力西部地区实现可持续减贫的具体研究相对匮乏。因而,本文拟基于制度性集体行动分析框架(ICA),对不同阶段治理目标下的东西部协作机制与协作困境进行拓展性研究,并选取闽宁协作案例深入讨论东西部协作通过何种关键路径助力西部地区形成益贫性经济增长、包容性社会发展和多维度扶贫开发的可持续减贫格局。本文可能的贡献在于:一是采用ICA分析框架,对不同阶段治理目标下的东西部协作困境与协作机制进行分析,这是对现有东西部协作理论研究的有益补充;二是选取闽宁协作为典型案例,基于1996年至2022年省际联席会议纪要及调研材料,分析东西部协作通过何种关键路径以促进西部地区形成可持续减贫格局,并提出新阶段优化东西部协作制度的思考。

二、文献综述与理论分析框架

(一)文献综述

20世纪80年代,随着奥利弗·威廉姆森的《交易成本经济学:契约关系的治理》出版,以及社会科学中新制度主义的兴起,“治理”逐渐在公共事务中得到广泛使用。改善治理结构可以应对发展中国家面临的挑战,如经济增长缓慢和腐败[4]。良好的治理结构对国家实施减贫政策具有重要作用,包括增加私人储蓄和投资机会、创造外汇、与捐助者建立伙伴关系等[5-6]。20世纪90年代以来,国际社会在发展中国家推出了一系列减贫议程或战略,如乌干达的减贫战略文件(PRSPs)。良好的治理和有效的制度是实现可持续发展目标的关键因素[7],减贫战略是一种以善治为主导的制度性集体行动减贫框架。不过,治理作为针对公共问题的制度性集体行动,行动困境也会随着多个行为体的参与而相应产生[8-9]。因此,减贫战略更倾向于技术和法律而不是政治经济,更倾向于学科框架而不是实际需求[10],问题的实质在于如何解决贫困治理中的制度性集体行动困境。

现有文献对中国的贫困治理提供了丰富的解释。中国的减贫故事主要表现为增长故事[11],经济改革推动了中国的收入增长和农村减贫[12-14]。在此基础上,一些学者遵循Amartya Sen的观点,从多维能力发展的角度解释中国的减贫经验[15]。长期以来,中国一直实施多维度的扶贫开发政策,以改善贫困地区的发展环境和贫困人口的发展能力[16]。从治理结果来看,精准扶贫政策显著提高了贫困户的人均消费水平[17]与人均劳动收入[18],对提升家庭纯收入与转移支付收入水平同样产生促进作用[19]。部分研究基于单项扶贫政策进行了影响评估,如产业扶贫政策可通过影响脱贫农户生计模式和致富意愿进而降低脱贫农户生计脆弱性[20],对提高贫困户参与农业种植、畜禽养殖活动的概率及提升收入水平发挥促进作用[21];易地扶贫搬迁通过改善农户生产生活条件与转变生计方式进而降低农户的贫困脆弱性[22]。

另一方面,中国在贫困治理中进行了东西部协作的制度设计与完善。府际关系在应急管理、跨区域治理等领域往往表现为重“纵向府际关系”而轻“横向府际关系”,进而导致具体行动表现欠佳[23]。随着治理目标的阶段性演变,东西部协作中地方政府间的横向府际关系由单向援助转向互助协作。其次,为进一步强化横向府际关系,中央政府通过完善责任制与激励约束机制,以形成敦促地方政府积极参与协作的外在推力,并逐渐将助力西部地区消除绝对贫困演化为东西部地方政府共同面对的区域公共管理问题治理。参与行动的不同主体会基于成本与风险考虑而进行博弈,进而促进信息沟通及多边协商机制的逐步优化[24]。部分文献围绕对口支援与东西部协作的横向转移支付特征进行了分析[25-27],但东西部协作内涵绝不仅仅局限于横向转移支付,而更多表现为政府引导、市场与社会广泛参与的跨区域制度性集体行动。此外,协作主体的增多与协作事务复杂化会引发不同程度的协作困境,如在多主体行动中企业面临缺乏协作动机的障碍[28],但相关研究严重不足。

东西部协作在精准扶贫期间给西部地区带来资金、人才、技术等支持,为助力西部地区消除绝对贫困贡献了重要的制度力量[29]。但是,已有研究大多将东西部协作归纳为对口支援在精准扶贫期间的阶段性做法[30-31],政策效应研究也多基于对口支援视角展开[32-33],针对东西部协作制度的专项分析较为匮乏。尽管对口支援本质已逐渐不单局限于单向援助,却难以准确概括东西部协作的制度内涵,二者在地区范围、协作模式以及协作事务等多方面均存在明显差异(3)已有研究多将东西部协作囊括进对口支援这一大范畴。尽管对口支援早在1979年便被提出,但支援范围的局部性(特殊类型地区)、支援模式的多元性(如援疆援藏的长期性与应急管理的临时性)、支援事务的简单性(多表现为基础设施建设、人才支援等而非全面的经济社会合作)等特征表明其仍更加侧重于对特殊类型地区的支持与援助,因此本文选择对东西部协作进行专项分析。。实际上,对口支援整体上仍可视为针对边疆地区(如新疆、西藏)、突发风险地区、灾后重建地区等少部分特殊欠发达地区的援助行动。东西部协作前身为“东西部扶贫协作”,制度设计初衷便是东部发达地区助力西部所有欠发达地区推动贫困治理,以“协作”促减贫;绝对贫困全面消除后调整为以“协作”促发展。作为一种旨在消除贫困、缩小区域发展差距的制度性集体行动,东西部协作在中国已经实践了26年以上,在实现共同富裕的进程中也将发挥其制度力量。因此,系统性、整体性针对东西部协作的机制加以分析,凝练其在实践中所探索出来的关键路径具有重要的理论与现实意义。

(二)迈向共同富裕的东西部协作理论分析框架

东西部协作制度是迈向共同富裕目标的分阶段治理制度。1996年,中国召开首届东西部扶贫协作全国性会议,确定了西部10个省份与东部13个省份的结对关系,并制定开展自愿合作的指导方针,其目标是动员东部发达省份支持西部贫困地区的发展,通过结对合作摆脱贫困。从1996年制度被正式提出到2015年间,基于西部地区资金、技术与发展经验短缺的客观情况,中央政府倡导两地政府应在优势互补、互利互惠和共同发展的原则指导下,助力西部地区缓解农村温饱问题,提升西部地区及贫困人口的发展动力与能力。2015年,中央政府明确提出到2020年底打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的决定。为了实现2020年消除农村绝对贫困的治理目标,2016年在银川市召开的东西部扶贫协作座谈会(以下简称银川会议)提出持续优化制度体系的思路与要求,并强化了考核评价力度以确保治理目标的达成。2021年以来,由于西部欠发达地区迈入乡村振兴、城乡融合发展等新阶段,促进区域经济社会合作愈发重要,东西部协作的治理目标也相应转变为缩小区域发展差距、促进区域协调发展与逐步实现共同富裕。

东西部协作汇集了政府、市场与社会资源[34],覆盖政府、市场与社会三类参与主体的协作网络日益完善。由中央政府与东西部各参与主体所构成的协作网络有效降低了信息成本、协商成本、监督成本以及集体行动的执行成本,弱化了协调不力、利益分配不公等风险。图1中列描述了东西部协作网络中所包括的主要行动者以及行动者之间的行动关系。中央政府与东西部地方政府之间形成了“强约束”关系,地方政府与市场、社会之间又形成了双向联系的“弱连接”关系。具体而言,中央政府(C-G)规定东部政府(E-G)与西部政府(W-G)的结对关系(授权),并完善相应的激励与约束机制。东部政府(E-G)统筹东部市场(E-M)与东部社会(E-S),将企业、社会组织、公民个人等引入协作网络。西部地区由于具有消除绝对贫困的硬性约束与内在需求,优化了政府(W-G)、市场(W-M)与社会(W-S)的横向协同关系。其次,企业的参与将直接引发东部市场(E-M)与西部市场(W-M)的市场化合作,社会组织与个人的参与也会促进东部社会(E-S)与西部社会(W-S)的相关合作。此外,东部地区会选派富有经验的干部前往结对地区挂职交流(4)从实践来看,干部挂职的有效期一般在1年以上,部分交流期达3年以上。。干部个人的社会资本与资源将作为桥梁发挥中介作用,进而促进西部政府(W-G)与东部市场(E-M)、东部社会(E-S)的合作。西部地区也会选派本地的干部前往东部地区学习发展经验与发展模式,并寻求可能的合作契机,这也会促进东部政府(E-G)与西部市场(W-M)、西部社会(W-S)的合作。

图1 迈向共同富裕的东西部协作理论分析框架

随着治理目标的变化,东西部协作事务逐渐覆盖经济、社会与生态等多领域。因而,协作机制也从双边合作向多边合作与更加复杂的集体行动演进,并形成发展共识、互学互助、产业协作、人才交流与社会动员等五个关键路径。集体行动需要关注目标一致性与行动有效性,达成发展共识与进行过程中的互学互助可有效促进东西部地区在协作中保持目标一致, 并可以通过协商转化为具体的协作政策;产业协作与人才交流是东西部协作的重点内容, 超过半数以上的协作资金被要求用于产业发展, 以医疗教育为主的公共服务人才交流普遍存在; 社会动员作为一项成功的减贫经验, 可以有效弥补政府与市场的不足[35]。 从制度性集体行动结果来看, 东西部协作助力西部地区在精准扶贫时期形成了益贫性经济增长、 包容性社会发展与多维度扶贫开发的“三支柱”可持续减贫格局, 迈入新阶段后需在此基础上实现西部地区可持续发展与区域协调发展。 本文后续部分将通过对图1的进一步分析, 尝试对两个问题做出回答: ①如何基于ICA分析框架探讨不同阶段中东西部协作面临的协作困境与相应的机制演进? ②以闽宁协作为例具体分析五个行动路径如何助力西部地区形成可持续减贫格局?

三、困境分析与机制演进

当选择协作的预期收益大于交易成本时,行动主体便倾向于采取协作[36]。但是,即使在净收益为正的基础上,若风险水平超过行动主体可以接受的范围,行动主体也可能放弃协作,或寻求更加权威的协作方式以降低风险。从协作困境来看,权利与责任的碎片化可能导致协作无效率发生,并产生相应的协作困境[37],选择合适的协作机制对解决困境而言至关重要。东西部协作力度随着治理目标的变化而不断加强,行动主体在最初的政府干部、教师医生的基础上,又增加了农业技术人员、企业家、社会组织、公众个人等。同时,合作事务更加复杂,经济领域拓展了产业协作和融合、劳务协作、消费协作、基础设施互联互通等;社会领域更加关注人才支持、教育和卫生基础设施改善以及公共服务能力的系统提升;生态领域包括生态移民、生态建设、生态产业、人居环境改善等。因此,行动主体的增多与合作事务的复杂化将很可能增加交易成本[38],并导致现有机制下权利与责任的碎片化现象加剧,完善甚至建立新的协作机制方能进一步提升协作效率。本节以制度空间的大小作为阶段划分依据,将1996—2020年间的东西部协作进一步细分为“单一事务的双边合作——多项事务的多边合作——复杂事务的集体行动”三个阶段,并对不同阶段的协作困境以及对解决困境的机制演进做出解释(见图2)。

图2 东西部协作困境分析与机制演进

(一)1996—2010:聚焦单一事务的双边合作

中国改革开放后,东部沿海地区经济快速增长,西部地区则由于地理位置及资源禀赋等客观限制,与东部地区的发展差距呈现逐步扩大趋势。东部地区与西部地区间的自发合作通常是通过关系网络而不是正式的权力来协调和执行,合作目的也不是缓解西部地区贫困状况。但是,西部偏远区域普遍面临摆脱贫困的经济技术与发展经验不足、提升人力资本的教育和卫生人才匮乏等问题。同时由于来自中央政府的纵向转移支付相对有限,地方政府缺乏足够的财政资金用于贫困治理,这导致大量人口长期处于绝对贫困。因而,为了缓解部分西部地区的温饱问题,《国家八七扶贫攻坚计划》首次提出沿海发达省份可结对帮扶西部贫困省区,后于1996年正式提出东西部扶贫协作制度。中央政府不仅明确了省份之间的结对帮扶关系,如东部的福建省结对帮扶西部的宁夏回族自治区(闽宁协作),而且明确了培育人才、资金和技术支持、企业帮扶、劳务合作以及社会捐赠等协作内容。2001年,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》提出应进一步扩大协作规模,倡导协作双方需特别注重学校结对帮扶与企业相互合作的相关工作。

这一阶段以“援助为主”的东西部扶贫协作中,行动主体以东西部省级政府为主,市场与社会主体参与规模较小,预期收益主要包括东西两地共同完成中央政府委托的工作要求的集体性收益,与地方政府获得声誉、信任、社会资本等选择性收益[39]。合作事务多为单向经济援助、技术合作与项目建设,并根据西部地区的发展需求签订单一事务的合作合同,如针对某项基础设施的建设与完善(专项项目)。由于行动主体较少、合作事务单一,因而信息成本、协商成本、监督成本与执行成本等构成的交易成本较低。不过,中央政府与东西部地方政府间纵向约束机制的不足,导致行动主体背离协作的风险水平较高,继而引发东部地方政府参与积极性普遍较低的协作困境。尽管存在中央政府划定的结对帮扶关系,但由于中央政府既没有对援助过程提出具体要求,也不对援助结果进行绩效评价,缺乏约束的协作导致东部地区的参与积极性差异较大。多数东部省份只是根据自身的财政能力适度提高对西部结对地区的横向财政转移支付,并制定政策鼓励市场和社会主体进行自发合作。

从机制框架来看,省级政府间的横向联席机制框架基本形成,联席会议为商讨并确定协作事务提供了平台[40];中央政府与地方政府间的纵向激励机制相对完善,如对协作成效较好的地方政府进行工作肯定与声誉表彰、媒体对典型经验的新闻报道和由此产生的良好社会影响等;利益联结机制存在严重不足,企业参与扶贫税收减免、声誉激励等政策缺失可能增加了企业的参与障碍;社会动员机制同样匮乏,社会组织力量薄弱并难以在合作中发挥关键作用[41]。

(二)2011—2015:聚焦多项事务的多边合作

2011年,中国出台了第二个十年扶贫纲要《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,文件提出全国的扶贫开发已经转入巩固温饱成果、提高贫困地区发展能力、缩小发展差距的阶段,并明确了到2020年实现全面建成小康社会的目标。但是,这一目标并未在东西部政府间达成绝对共识,东西部协作的治理目标仍然可以归纳为提升西部地区与人口的发展动力与能力。在合作事务方面,中央政府并未做出明确要求,上述文件仅提及东西部扶贫协作应基于西部地区在自然资源与劳动力资源等方面的比较优势,围绕资金支持、产业发展、干部交流、人才培训、劳务协作等领域开展协作。考虑到2020年实现全面建成小康社会目标的明确提出,合作事务逐渐向社会、生态等领域拓展。

这一阶段的行动主体明显增多,虽然仍以东西部地方政府为主,但市场与社会主体的参与度得到了一定程度的提升,并基本形成政府、市场与社会的多方协作格局。政府主体的预期收益依然表现为共同完成中央政府委托的工作要求而非达成明确的治理目标;市场主体集中于国有企业,其参与协作的预期收益多为集体性收益(承担社会责任),选择性收益相对很小(企业自盈利);社会主体多为具备慈善捐赠性质的支医支教人员和依托于行政管理的社会组织。合作事务日渐多样化,除继续推动专项项目外,还拓展至西部地区产业发展、劳务协作等领域,这便需要不同主体、不同工作部门的协同配合,多边合作逐渐频繁。交易成本尽管相较上一阶段而言呈现上升趋势,信息成本与协商成本得益于政府间的横向联席机制而相对可控,但监督成本、执行成本随着行动主体的增多与合作事务的复杂化而逐渐增加。不同行政层级下,大多数东部地区设立了跨部门的东西部扶贫协作工作小组,西部地区则多在扶贫开发领导小组办公室下设东西部协作工作组。继而,由工作组协调各个政府主管单位,如教育局、卫生和健康委员会、人力资源和社会保障局等,以应对不同领域的协作。这种区域间行政组织体系的完善,对降低交易成本发挥积极作用。另一方面,行动主体与合作事务同时引发了非协调风险的提升,背离风险水平依然未得到明显降低。由于缺乏明确的责任制体系,协作困境主要表现在两方面:一是在中央政府与东西部地方政府就治理目标并未完全达成统一共识的背景下,东西部地方政府在协作过程中的责任模糊性导致东部不同地区间参与度依然存在明显差异;二是行动主体增多与合作事务成效考核的缺失,导致地方各级政府间的责任划分呈现碎片化现象。

从机制框架来看,省级政府间的横向联席机制框架已经较为完善,这为后续阶段加强协作力度奠定了良好基础。依托于“省—市—县”贫困治理的行政体系,东西部协作在市与市之间、县与县之间建立了初步的横向协作机制。市县两级在接受省级部门统筹安排的同时,也留有一定的灵活性与创新性,如可以自行协商与调整协作资金及领域。中央政府与地方政府间的纵向约束机制依然存在不足,政府、市场/社会主体与贫困人口之间的利益联结机制与社会动员机制已初步建立。

(三)2016—2020:聚集复杂事务的集体行动

2015年,中央政府提出到2020年全面打赢脱贫攻坚战,贫困县、贫困村和贫困人口全部实现绝对贫困的消除。2016年,银川会议的召开以及后续出台的考核方案,极大完善了中央政府与地方政府间的激励约束机制和责任制。中央政府与东西部地方政府的治理目标高度统一为西部地区到2020年实现绝对贫困的消除,中央政府的纵向干预极大保障了集体行动的目标一致性。在制度设计上,中央政府仍然坚持地方政府在结对协作的基础上,鼓励协作双方自主协商资金、项目和人才支持。聚焦西部地区“两不愁三保障”与收入水平的贫困户多维脱贫目标,协作主要基于人才与资金支持、产业协作、劳务协作与社会参与等方面展开[42]。

这一阶段,东西部协作逐渐完善了中央政府与东西部地区政府、东部参与主体(政府、市场与社会)与西部参与主体(政府、市场与社会)的协作网络,这也使得东西部协作成为一项更为复杂的制度性集体行动。预期收益方面,东部地区政府参与东西部协作工作并获得荣誉表彰,以及确保工作取得具体成效进而避免被上级政府问责构成了东部政府主体的利益追求;西部地区政府在成效考核体系框架下需对源自东部地区的各项资源进行有效配置,并承担消除绝对贫困的最终责任。市场主体主要包括国有企业与民营企业,除寻求声誉表彰和良好的社会影响外,税收优惠、信贷支持等政策也会为企业带来一定的发展机会。中央政府出台的东西部协作政策文件不仅对东西部协作的具体领域做了明确规定,而且对协作成效提出了具体的考核指标,加强了委托方与管理者之间的绩效检查力度。在强大的行政力量推动下,主要行动主体的行动目标高度一致,这对降低集体行动的监督成本与执行成本发挥非常重要的作用,并使得不同主体间的协作效率明显提升。由于约束机制欠缺引发的背离风险同样随之缓解,责任制与约束机制的完善导致行动的任何一方(特别是地方各级政府)都不会轻易背弃合作。

从机制框架来看,依托于“省市县乡村”五级政府党政负责人和村支书负责贫困治理的纵向管理体系,乡、村两级建立了横向协作机制,如镇镇结对与村村结对;中央政府与地方政府的纵向激励机制拓展为对工作表现突出的东西部地方政府、企业、社会组织和个人给予表彰,动员媒体给予大量宣传报道,在各种会议、论坛上进行案例经验交流。纵向约束机制的完善主要体现在以下方面:首先建立考核评价体系,对东西部地方政府的协作成效进行逐个指标的考核评价,并导入第三方组织综合评估地方政府在东西部协作中动员政府、市场和社会资源的能力;其次,根据考核评价结果对地方政府给予表彰和问责。利益联结机制得到改善,基于比较优势的产业合作、产业梯度转移提升了市场主体参与的可持续性水平,优惠政策的完善与优化对缓解民营企业参与有限的问题发挥了积极作用。中央政府和地方政府联合平台公司建立了消费扶贫、劳动力协作等数字平台。社会动员机制同样得到完善,在广泛动员事业单位、社会组织、公民个人的基础上,形成覆盖教育、医疗、技能培训等多个社会服务领域的协作局面。

尽管东西部协作双方在经济社会发展水平、人口结构等方面存在明显的异质性,但精准扶贫期间所形成的宏观合作机制为集体行动的成功起到了重要作用。因此,基于ICA分析框架,结合治理目标、行动主体、合作事务的变化,本文从预期收益、交易成本、协作风险等角度对不同阶段的协作困境进行总结,并对东西部协作机制框架构建作出整体性归纳。在后续部分,本文将结合闽宁协作案例对协作机制以及行动路径展开具体分析。

四、基于闽宁协作的案例研究:五个关键路径

为了更深入理解中国东西部协作制度,本文选择以闽宁协作为案例来剖析东西部协作是如何优化工作机制,并达成帮助西部地区形成可持续减贫格局的行动结果(5)宁夏回族自治区曾经是中国最贫穷的省份之一。 1995年, 宁夏与福建农村居民人均可支配收入分别为867元和1 578元。在“闽宁协作”24年的支持下,宁夏于2020年全面消除绝对贫困,农村居民人均可支配收入达到13 889元。。选取闽宁协作为案例的原因在于:1996年,时任福建省委副书记的习近平同志在推动“闽宁协作”进程中促进形成了“联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与”的援助协作机制,闽宁两地在当年便开展联席会议并延续至今,从未间断。考虑案例材料的连续性、充分性与全面性以及具体实践中所取得的工作成效,本文最终选取闽宁协作进行深度剖析。

在实地调研中,首先与省级负责东西部协作的政府部门进行座谈,以便了解省级政府作为最高级别的执行者如何理解并落实各项政策;其次,按照“市县乡村”的调研顺序,对集体行动的主要行动者——各级政府部门的官员、企业家、社会组织进行了访谈,最终获得了大量的录音与文本文件。录音文件包括各级政府官员、援派干部、企业家、医生教师等。文本文件更加丰富,包括两省每年开展联席会议的详细纪要,专项事务(如产业协作、支医支教)的规划与成效,援派干部的工作体会等。

(一)达成发展共识是有效集体行动的行动基础

制度性集体行动的行动目标,既可能与各个参与主体的利益追求一致,也有可能有悖于部分主体的追求。目标不一致很可能引发行动过程中的冲突,并产生大量的协商成本与执行成本。当冲突达到一定水平后,部分主体背离合作的风险便会加剧。达成发展共识,便是东西部协作促成目标一致性的第一个关键路径。在闽宁协作中,双方政府间开展的联席会议是达成共识的主要途径。1996年,福建省主动与宁夏回族自治区围绕当年的发展规划就如何开展援助和协作问题进行交流,并形成正式的文字协议。自1996年双方建立结对关系以来,宁夏福建政府每年召开一次高级别会议,结合“所需”与“所能”确定重点执行的发展项目。这种政府层面的高层级、多部门参加的会议最初由两省(自治区)自发组织,均有副省长以上级别的领导干部出席,并按照每年一次的频率召开。2016年,《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》中,中央政府将高层互访、联席会议和相互考察作为一项考核内容,因而闽宁协作中出席会议和两地互访的领导级别被提高至省委书记级别。

从第一次联席会议(1996年)开始,福建与宁夏两地构建了每年召开一次联席会议的横向联席机制,并成立联合工作组负责制定计划、协调资源、督促落实相关协议。联合工作组的组长由福建省委副书记担任,副组长由2名福建副省长和1名宁夏副主席共同担任,工作组成员单位包括福建省政府办公厅、组织部、计划委员会(后更名为发改委)、财政厅、民政厅、劳动厅、扶贫办等。联席会议与联合工作组相关机制的建立与完善,既可以保证福建与宁夏两地之间达成目标一致的发展共识,也可以保证省内各协同部门的目标一致性。从第二次联席会议(1997年)后,结对的市(福建)与县(宁夏)之间合作的工作部门需要在联席会议期间签署相关的子协议,如卫生厅签署卫生帮扶的协作协议等,确保协作任务分解的合理性和有效性。

贫困治理始终是不同阶段的首要目标。例如1997年的协作协议中,福建要在1997—1999年无偿转移支付1 500万元支持宁夏扶贫工作,这些资金主要用于宁夏南部山区的生活和文化基础设施改善,包括打水窖2万眼,新修基本农田5万亩和建设16所希望小学。在2016年以后,更广泛的扶贫项目被写入协议。26年来,每年度协议结构基本不变,主要包括上年工作的简要回顾以及下一年工作的具体内容。每个模块内容都有明确的数字指标,对推动、监督双方落实协议发挥一定的监督作用。“政治任务”一词经常出现,特别是在需要推动部分难度较大的项目,如在宁夏推广菌草种植技术。

(二)互学互助确保集体行动过程中的目标一致性

互学互助主要通过两地间的干部互派来实现信息和发展经验交流,以确保协作过程中两地的协作目标保持一致,并提升双方的项目执行能力。互学互助带来了信息成本的大幅下降,并为西部地区的政府官员学习东部地区的发展理念提供了成本极低的学习平台。东部地区的政府官员通过在西部地区工作,也能够更加深入理解西部地区的发展需求。闽宁协作之初,政府间相互学习作为协作的主要内容,主要包括互派干部挂职与公务人员培训(6)挂职是指在不改变干部行政关系的前提下,委以具体的职务到其他地方担任一种临时职位。。第一次联席会议中(1996年),双方确定了宁夏的8个贫困县每个县每年选派1—2名县级干部和2—3名乡镇干部到福建结对县(市)挂职,并提出希望福建选派8个熟悉经济工作的县处级干部到宁夏的贫困县担任副县长和副乡长,帮助发展经济。1997年,闽宁双方开始互派干部,宁夏的8个贫困县选派32名县、乡、企业干部到福建挂职;同时,根据宁夏的需求,福建选派8位从事经济工作的干部到8个贫困县挂职,挂职时长达6个月。随后,派驻干部的工作年长增加到至少两年,且可以根据个人意愿自主延长。截至2020年,福建共派出11批183名援宁干部到宁夏挂职帮扶,宁夏共派出20批380多名挂职干部前往福建学习交流(7)福建省人民政府:第11批援宁工作队全面完成闽宁扶贫协作任务,网址为:http:∥www.fujian.gov.cn/xwdt/fjyw/202105/t20210525-5600876.htm。。

互学互助的领域逐渐从经济发展拓宽至经济社会发展。1996—1997年的会议纪要明确指出,福建选派的干部要实际从事与经贸发展相关的工作。1997年,福建省选派1名主管经济发展工作的厅级干部到宁夏回族自治区固原市挂职(8)实际挂职干部的级别高于最初的县处级干部要求。,同时担任工作组组长。这一状况延续至2003年,在此之前的会议纪要均强调福建选派到贫困县的干部需要了解经济工作,这与当时宁夏的经济发展需求相匹配。经济发展可能为贫困治理带来“涓滴效应”,但人力资本在贫困治理中同样具有重要作用[43],包容性社会发展对提升贫困人口的发展能力产生积极影响。因此,相互学习与帮助逐渐拓展至社会合作领域(如医疗、教育、妇女工作等),以优化西部地区在公共服务中的管理方法和工作能力的提升。

为确保挂职干部在互学互助的过程中发挥实际成效,两省派出的挂职干部组建临时工作队并由党委组织部统一管理。派出地的组织部对挂职干部的工作绩效进行考核鉴定,并将考核结果记入干部档案。如福建省出台了《福建省援宁干部管理制度》,明确规定了学习调研、定期工作报告、财务管理、请假等制度。这表明挂职干部并不等同于志愿者,其工作行为需接受正式考核。与约束措施相配套的是激励和保障措施,主要包括职级晋升、荣誉奖励等正式性激励与新闻报道、纪录片等非正式激励,对促进挂职干部的工作意愿及积极性提升发挥积极作用。

(三)产业协作强化利益联结机制,促进益贫性经济增长

发展共识达成与互学互助可以帮助东西部协作在规划阶段与执行过程中保持目标一致性,行动有效性的前提在于促进西部地区的经济增长,通过经济增长提升就业率与贫困人口收入水平。产业协作作为促进经济增长的有效措施,对形成益贫性经济增长格局发挥了积极作用。闽宁产业协作历经农业协同发展,农业、工业和服务业协同,产业转移以及产业融合等多个阶段。初期,福建与宁夏两地立足宁夏的农业产业资源,提出应培育扶贫农业支柱产业并促进农业综合开发。如鉴于宁夏的马铃薯产量较高,福建省相关部门搜寻相关企业,通过两地政府与企业三方之间的谈判制定优惠政策,吸引并促成企业在宁夏当地投资建厂进行淀粉加工。在1996—2010年期间,闽宁双方陆续围绕菌草、马铃薯特色种植为主的设施农业、生态农业、草食性畜牧业、饲草产业等,通过引入企业以延伸产业链。如2004年,福建投入闽宁协作资金3 347万元,建设32个农业示范园区助力宁夏发展特色种养业。此外,部分协作资金用来改善农业基础设施建设,优化基本生产条件。在产业基础条件达到一定水平后,福建、宁夏两地开始开展旅游与文化的产业协作。虽然早在1996年的会议纪要中就提出两地应合作开发旅游市场和特色旅游资源,但直到2005年厦门市至银川市旅游包机的正式开通,才为两地推动旅游合作提供了基础条件。专线开通涉及各级政府及文旅相关部门、航空公司等多个主体协作,市级政府之间横向协作机制的完善对推动项目发挥重要作用。

产业转移是产业协作的初步形态,市场经济下产业会进行自发性转移。闽宁协作为产业转移提供了平台,有效降低企业信息成本与协商成本。如2011年,基于宁夏相对富余的劳动力、土地等生产要素,宁夏通过税收、奖补等优惠性政策吸引福建企业进行投资,开发能源、化工、医药、旅游及农副产品加工等优势资源。2013年,福建企业在宁夏的永宁县建设闽宁产业城,发展机械装备制造业、食品加工业、轻工纺织业、电子信息等高端产业以及葡萄酒及配套产业等劳动密集型产业。1996年至2020年,经福建省招商引资落地宁夏地区的产业项目达700多个,实际到资400多亿元,闽宁两省区共建成闽宁产业园10个,在宁夏投资兴业的闽籍企业(商户)达5 700多家,年上缴税收超10亿元,吸纳当地劳动力就业10万余人(9)数据来源于作者实地调研材料。。此外,随着闽商在宁夏地区的聚集,以产业人才流动为中介的企业迁移与产业转移更加频繁。

(四)人才交流提升公共服务供给能力,促进包容性社会发展

人力资本积累不仅是促进经济增长的重要因素,也是缓解贫困的关键变量。宁夏的人力资本结构普遍面临两项短板:一是当期产业发展人才培育不足;二是长期教育医疗人才的匮乏并可能引发贫困代际传递。因此,为满足宁夏产业发展的人才需求以及围绕“义务教育、基本医疗有保障”的多维脱贫目标,闽宁人才交流主要包括农业科技人员、教师医生人才支援。截至2020年,多达2 000名以上的福建支农、支教、支医工作队员和专家院士、志愿者赴宁工作,前往宁夏工作的教师、医生、农业技术人才等仍由福建省各工作机构支付工资、奖金和福利待遇;宁夏共2 011名专业技术人员赴闽挂职交流,两省区累计组织开展19 205名专业技术人员培训。

农业科技人员支援与培训的典型是菌草技术。考虑到宁夏贫困地区年降水量仅有300毫米左右的实际情况,种植菌草可以有效防风固沙、防止水土流失,进而改善生态环境。因此,1997年的联席会议指出福建省应帮助宁夏培训菌草技术骨干。2000年,福建省农业大学共派出30多名专家帮助宁夏发展食用菌生产;2004年,为了加快菌草技术本土化进程,福建省农业部门及机构组织培训了136名宁夏菌草技术人员;2005年,福建省组织派出20名技术人员在宁夏贫困山区推广菌草种植,并帮助当地技术人员加强制种、生产、防治病虫害等技术培训。

教育人才支援与培训方面,协作初期福建省通过设立专项项目援建了多所希望小学,并逐渐加强中小学教师的支教工作。如2004年福建省选拔70名教师开展支教工作,2007年选派90名中学教师前往宁夏南部山区进行支教。 2011年起,双方在加强基础教育协作的基础上,逐渐向中等职业教育与高等教育延伸,探索实施两省(区)中等职业教育联合招生合作办学, 并推动两省(区)省属高校的交流与招生协作。 如2016年, 福建省与宁夏回族自治区的省级教育部门签订了协作协议, 规定福建省属高校面向宁夏本科以上跨省招生计划的增幅不低于10%。 2016—2020年,除了持续选派教师支教外, 更加注重提升宁夏的学校管理水平。 “组团式”教育协作模式成为帮扶宁夏薄弱学校的重要外部力量, 即鉴于薄弱学校无法依靠个别福建教师而有效提升整体教育水平的情况, 由福建各学校负责组建包括校长、 学校管理人员、数学、 语文、 英语、 体育、 美术、 音乐等教师工作“团”, 实现对协作学校的系统性、 整体性改善。

医疗人才支援与培训表现为福建、宁夏两地间医院的结对帮扶与医生的互派互学。如2004年,闽宁两省区省级卫生部门围绕卫生合作签订了协议,福建省选派厦门市仙岳医院与宁夏宁安医院组成结对关系,宁夏宁安医院每年选派1—3名精神病科专业医护人员到福建省厦门市仙岳医院进修(学习时长为半年至一年),福建省厦门市仙岳医院每年选派1—2名精神病专家到宁夏宁安医院进行技术指导(时长为1—3个月)。2018年,两省区卫生健康委召开联席会议,签订医疗卫生精准帮扶合作协议。宁夏回族自治区19家医疗卫生机构与福建相关医疗机构建立了结对帮扶关系,并选派131名医疗骨干赴闽学习培训,引进新技术、新业务44项。此外,医疗合作关注到了村级医疗机构的改善,如2005年福建省投入300万元用于宁夏的村卫生室建设。

(五)完善广泛的社会动员机制,促进多维度扶贫开发

社会动员作为中国贫困治理的一项基本经验,在东西部协作中同样发挥了重要作用。将动员、配置企业、非政府组织、公民个人等社会资源作为主要目标的社会动员机制,可以有效弥补地方政府间横向联席机制、协作机制与利益联结机制的不足,精细化、个性化的合作事务对助力西部地区形成益贫性经济增长、包容性社会发展、多维度扶贫开发的可持续减贫格局产生积极影响。闽宁协作之初,宁夏政府便希望两地政府积极引导企业、社团、民间组织等社会主体参与协作。1996年的正式协议提出通过设计税收奖补等优惠条件吸引福建企业来宁夏投资,通过参股、控股、兼并等形式开展经济协作,同时通过正式性制度鼓励福建企业吸纳宁夏劳动力进厂务工。各项特惠政策的完善(如企业融资、税收等),以及农业园区、产业园区的建成均为福建企业赴宁投资提供了基础条件。除国有企业外(10)国有企业与教育部直属高校参与扶贫均有单独的政策和管理办法。,民营企业、电商扶贫、消费扶贫等平台公司不断加入,并通过在宁夏投资兴业、商品贸易、吸纳贫困人口就业并有偿(政府补贴,贫困户不承担培训费用)或者无偿提供技术培训等方式参与协作。

非政府组织(NGO)由民政部门统一管理,并承担相应的扶贫任务,如组织千余名中小学生开展“一帮一,手拉手”活动。非政府组织在一定程度上可以自下而上弥补政府工作的不足。在教育、健康等公共服务领域外,NGO在社会保护、关怀特殊群体(如留守儿童、残疾人)和生态保护等方面发挥了一定作用。独立的公民个人参与支教支医的志愿行动始终存在,省级教育部门与共青团等发起组织化志愿活动,鼓励大学生、事业单位、基层社区的青年志愿者参与协作。此外,基于数字技术和电子商务平台的社会动员,扩大了农特产品的销售渠道,广泛鼓励消费者参与消费扶贫。如闽宁镇探索出“电商+扶贫车间+农户”的发展模式,依托电子商务平台的技术支持和网红直播平台的价值宣传,吸引全国众多消费者线上购物,以此促进枸杞、菊花等特色农产品销售。

五、结论与讨论

在全球贫困由于疫情流行、国际冲突和气候变化等影响呈现进一步加剧趋势的情况下,中国东西部协作成功探索出采取集体行动以助力解决极端贫困和可持续减贫问题的有效经验,对丰富中国特色反贫困理论、为其他发展中国家提供实践参考均具有重要意义。特别是对于我国进一步完善东西部协作制度,促进全面推动乡村振兴、最终实现共同富裕目标具有重要的理论和实践价值。本文首先阐述了迈向共同富裕的东西部协作理论分析框架;其次,基于ICA分析框架对不同阶段中由于行动主体多元化与合作事务复杂化而引发的交易成本、协作风险变化展开分析,并对协作困境与解决困境的机制演变进行梳理;最后,本文结合闽宁案例论述了助力西部地区形成可持续减贫格局的行动路径。

与发展需求相契合的治理目标对东西部协作制度提出更高要求,协作网络与机制框架历经不同阶段而日益完善,最终在精准扶贫期间形成强大的纵向干预下宏观合作机制体系。具体包括:中央政府与地方政府间的纵向激励约束机制与责任制,依托体制优势所形成的主观协作意愿与考核评估下的客观协作需求极大降低了协作成本与风险;省级政府间的横向联席机制与市级及以下政府间的横向协作机制,前者为两省域内不同行动主体参与集体行动提供基础性支持,后者对合作事务的成功推动发挥重要作用;各级政府、市场主体与贫困人口间的利益联结机制,基于比较优势的产业协作以及由此带来的企业盈利空间,有效提升西部地区的产业发展水平和企业参与的持续程度;各级政府、社会主体与贫困人口间的社会动员机制,广泛利用各项社会资源促进治理目标达成。

结合闽宁协作的案例研究可以发现,助力西部地区形成可持续减贫格局的五个关键路径包括:发展共识和互学互助可以确保集体行动目标与中央期望的治理目标保持一致;产业协作和技术转让为西部贫困地区经济增长注入动力,利益联结机制的完善有效促进了益贫性经济增长;教育医疗和农业技术等人才交流提升了公共服务供给能力,助力西部地区人力资本积累并促进包容性社会发展;广泛的社会动员可以吸引更多行为体,社会资源的有效配置可以促进多维度扶贫开发。这五项行动路径也不仅局限于消除绝对贫困,在全面推进乡村振兴、缩小区域发展差距、逐步实现共同富裕的进程中依然有效。

尽管助力绝对贫困如期消除, 中央地方纵向干预与东西部横向协作下的制度设计依然存在不足。 在实现共同富裕的进程中进一步发挥制度优势、 提升国家治理效能需要审慎思考。 市场与社会主体的参与活力依然有待加强, 民营企业需要更加适当的税收政策优惠和声誉激励, 社会组织需要更加灵活多元的协作空间。 如何在缓解由于强约束机制下所引发的创新性不足, 与激励行动主体积极参与协作之间寻找到一条更为有效的合作道路, 是实现共同富裕进程中东西部协作制度需要进一步深入研究的问题。