政府环境信息公开及影响因素
——基于推拉锚定模型的研究

王善勇，张容玮，陈久松

（中国科学技术大学 公共事务学院，安徽 合肥 230026）

中国经济的快速发展提高了城镇化与工业化水平，但与此同时，资源高消耗、环境高污染的发展方式所带来的问题亦逐渐显现。随着绿色发展理念的推广和普及，公众更加关注环境问题。人们逐渐认识到，以损害自然环境为代价来谋取经济快速发展的模式是不可持续且不利于长远发展的。

党的二十大报告提出，要“站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”[1]。生态环境问题是事关公众健康与社会安定的重大问题。随着我国法治建设的不断推进和公民的环境意识觉醒，社会公众群体对环境的关注度空前提高，使得环境信息公开的诉求不断增加。政府作为公民的“委托代理人”[2]，有责任和义务及时发布全面准确的环境信息以响应公共诉求。在2015年新修订的《环境保护法》中，将信息公开和公众参与作为独立篇章专门设置，从法律层面对公众环境知情权进行了保障。在这一背景下，政府环境信息公开作为一种新型的环境管理制度应运而生。

随着公众对环境问题的日益关注和服务型政府建设的推进，政府环境信息公开作为一种政府与公众沟通的重要方式，引起了越来越多的研究者关注。当前的研究主要聚焦于政府环境信息公开制度本身的论析[3-5]，梳理政府环境信息公开的现状，或评价政府环境公开的效果，发现政府环境信息公开有助于提高公众环境参与和提升城市环境治理水平[6-7]。

然而，公众环境研究中心（IPE）发布的《污染源监管信息公开指数》指出：目前各地环境信息公开仍存在范围不确定以及信息时效性差等问题，无法满足多元主体对环境信息的需求。因此，提高地方政府环境治理水平，公开更为完善的环境信息已然成为当前的迫切需要。本文将从正向或反向驱动政府环境信息公开的因素出发，探索其主要影响因素及其作用方向，以期更好理解政府环境信息公开的具体实践，提高其质量和水平。

具体而言，本文进行了创新性的尝试，将营销学中动机研究的推拉锚定模型（Push-Pull-Mooring，PPM）应用于政府环境信息公开影响因素的分析。以往研究影响政府环境信息公开的因素，往往从某个视角出发，关注某一方面的影响因素而忽略其他可能的潜在影响因素[8-9]。本文通过内外部视角构建的推拉锚定模型，相较于以往研究较为综合，在理论层面有助于从整体上理解地方政府环境信息公开的内在机制，发现政府环境信息公开涉及的多元主体及其之间的相互关系，并排除潜在影响因素的干扰，对相关研究提供了一定的补充，且可能为今后研究提供新的思路。在实践层面有助于理解地方政府在上级政府、地方企业和公众压力下的选择，明确各方主体责任，进一步优化环境信息公开政策，吸引公众参与环境治理，建立服务型政府，提升地方政府的竞争力，构建人和自然和谐共处的生态良好社会。

一、文献回顾

（一）政府环境信息公开

环境信息涵盖了与自然环境和人居环境相关的各种信息[10]。政府环境信息公开是指相关政府部门根据法律规定通过特定的程序和形式，主动公开政府掌握的环境信息，或根据申请向符合法定条件的个人或组织公开环境信息的行政行为。换言之，即政府部门在履行法定职责过程中以法定形式通过法定程序主动或依申请公开环境信息的制度[11]。政府环境信息公开最先起源于欧洲，1998年签订的《奥胡斯公约》标志着这一制度首次在国际上得到广大国家的认可。随着各国政务公开制度的推行，环境信息作为政务信息的重要组成部分，也逐步建立起一套规范的公开体系。在这一国际趋势的影响下，中国的政府环境信息公开制度体系亦不断发展、日趋成熟。本文将其发展脉络进行梳理，如表1所示。

表1 中国政府环境信息公开制度体系发展进程

实施环境信息公开可以产生积极的社会效应[12]。作为一项具有创新性的环境管理方法，政府环境信息公开的首要目标就是为了满足公众环境信息需求，减少环境信息不对称[13-15]。这一制度是政府对公众环境关切的积极回应，可以保障公众的环境知情权[16]，同时也是当地政府的环境治理能力和良好生态环境建设成果的具体体现[17]。同时，作为政府进行环境管理的重要工具，政府环境信息公开也是一种重要的信息型政策。已有研究表明，政府环境信息公开可以有效地减少企业对污染物排放（如SO2）的隐瞒和漏报[18-19]，提高信息透明度，降低地区空气污染浓度[20]，缓解空气污染的负外部性[21]，提升城市生态效率[22]，从而显著提高居民的健康水平[23]。同样，环境信息公开还使公民能够参与环境治理，能够有效调动与激发当地居民参与环境治理的热情与积极性[24]。鉴于政府环境信息公开的重要性，学者们从制度现状出发，就如何建设、完善制度提出相关建议[3][5][25]。但以往文献忽略对政府环境信息公开的影响或驱动因素的考察，导致对政府环境信息公开的影响因素理解存在不足。

（二）信息公开的影响因素

信息公开是政府实现“善治”的重要方式[26]。通过分析信息公开影响因素，可以发现信息公开的动机或者阻力，从而提升信息公开的水平。而环境信息是信息公开的重要内容。目前研究主要是对环境信息公开的两个重要主体——企业和政府进行影响因素分析。孔慧阁和唐伟[27]从利益相关者理论出发，论证了经济利益与环境效益难以平衡是导致环境信息交流失灵的原因。沈洪涛和冯杰[8]从政治学与新闻学的角度，证明了舆论监督与政府监管促进了企业的环境信息披露。王建明[9]运用实证方法，发现不同行业之间的差异以及企业外部的制度压力会对企业环境信息披露产生显著影响。

在关于政府环境信息公开影响因素方面，当前文献以定性研究为主。郑丽琳和唐伟[28]从信息生态视角出发，发现了信息的不同方面对于提高政府环境信息公开水平具有不同的作用。随着学术界对政府环境信息公开的关注，对政府环境信息公开影响因素的研究已经逐渐由最初的定性化描述转向为定量化分析。Galera等[29]发现地方政府的财政资源和债务水平都与政府信息公开紧密相关。Tian等[30]发现市长任期及其学历与地区失业率、人均收入水平对环境信息也产生影响。汪萍[31]证明了经济、政府、教育、科技、互联网及人口对城市环境信息公开水平的影响。近年来随着空间计量经济学的兴起，也有部分研究采用空间计量经济学方法进行政府环境信息研究。通过对各种环境信息公开驱动因素的探究，学者们认为地区产业结构、经济发展水平[32-33]和法制监管[34]等可能影响政府环境信息公开。随着研究的进一步深入，学者们逐渐从关注单个因素转变为关注多重因素的综合作用。叶大凤和梁紫妮[35]依托TOE（技术—组织—环境）框架，运用随机效应和固定效应模型证实了技术人才、同级压力、经济发展水平等对政府环境信息公开会产生正向影响。王惠娜和郭慧[36]利用模糊集定性比较分析方法研究了环境信息公开的差异，从技术社会学的视角出发，关注技术因素、组织因素和环境信息三者的相互作用对环境信息公开的影响。张雪[37]分析了传统管理思维惯性、经济发展等各种因素对政府环境信息公开的影响。

（三）Push-Pull-Mooring(PPM)模型

Push-Pull-Mooring(PPM)模型，通常译作推拉锚定模型，由Ravenstein[38]提出，他在人口迁移研究中首先运用该模型。但该模型最开始应用时，只有“推和拉”两种因素。具体来讲，他将劳动力迁移的因素划分为两类，即“推力”和“拉力”两个方面。他认为，前者是促使劳动力离开原居地的因素，后者是吸引劳动力迁入新居住地的因素。在以往研究中，推力因素主要指那些外界具有刺激作用的因素[39]，拉力因素一般是具有吸引作用的因素。后来，学者们发现仅推拉两种作用不能完全体现人口迁移的特点，Moon[39]又将锚力因素加入，形成了推拉锚定研究模型。锚力因素一般是指具有抑制作用的因素[40]，如Bansal等[41]认为锚力因素为阻碍消费者进行转换行为的因素。目前，PPM模型被国内外学者广泛应用于市场营销和消费者行为领域研究。Bansal等[41]运用PPM模型并结合迁移理论探究消费者、服务提供者的行为改变；Hsieh等[42]通过构建PPM框架研究博客用户对于在线服务替代品之间的转换行为；Lai等[43]使用本模型探究了消费者转向移动购物的影响因素。向纯洁和王萍萍[44]使用该模型分析了知识付费用户的行为转移意愿及影响因素；乐承毅和陈征[45]研究了短视频用户非持续使用意向成因。本文将该模型引入环境管理领域，使用该模型分析政府环境信息公开影响因素。

综上所述，学者们对政府环境信息公开的关注逐渐增加，但相关研究仍存在不足，已有研究成果主要集中在环境信息公开制度自身建设和实施现状方面，对于政府环境信息公开的影响因素及其影响后果进行探究的文献较少。同时，对政府环境信息公开的实证研究较为缺乏，且多数研究仅讨论单个变量的影响，缺乏系统性的框架。因此，基于上述分析，本文将采用PPM模型构建分析框架，对各变量进行归类组合，通过研究政府环境信息公开的影响因素，提出促进政府环境信息公开的政策建议。

二、研究假设

通过对现有研究的梳理，本文总结了可能对政府环境信息公开产生影响的6个因素，并将这些因素归类为推力、拉力和锚力因素，构建了PPM框架，如图1所示。

图1 影响因素PPM模型

（一）推力因素

环境知情权理论认为，公民享有了解环境信息的权利，而政府及时发布准确、全面的环境信息是政府需要履行的义务[46]。由于环境信息与公众生活密切相关，政府保护公众环境利益、促进公众参与环境治理已成为可持续发展的必然要求[3]。同时，公众参与是沟通、协调市场与政府之间关系的桥梁与纽带，促进公众参与可以形成公权与私权的良性互动[47]。因此，要提高环境治理的效果，社会公众对污染环境的企业举报，对环保问题的反应和对政府环保执法的监督至关重要[48]。因此，政府为缓解公众压力，维护自身良好形象，会主动公开环境信息。

环境信息公开可以减少社会公众与政府之间的环境信息不对称，使公众更加了解政府在环境治理方面所做出的努力，增加公众对于政府环境治理的信心[49]。此外，当前中央政府对于地方环境质量要求更加严格，在环保高压的背景下，若环境质量出现较大程度的恶化则会影响到地方政府官员的“政治生命”。政府环境信息公开可以使中央对地方环境质量状况有清晰的认识，减少各层级政府之间的环境信息偏差，降低官员因环境问题而遭受处罚的风险。

同时，近年来各级政府环境信息公开整体水平亦稳步提升，省级、地级市以及县政府的环保网站建设也逐年完善[4]。环境信息公开促进地方生态环境质量改善[50]，地方环境质量改善也推动政府不断完善环境信息公开制度，二者相互影响，形成良效互动。基于以上分析，本文提出以下假设。

假设1.社会公众的环境诉求可以有效推动政府进行环境信息公开。

假设2.地区优良的环境质量可以有效推动政府进行环境信息公开。

（二）锚力因素

企业是环境信息公开过程中的重要主体之一。中国的基本国情决定了政企关系与环境信息公开具有重要联系[51]。企业是地方GDP的主要贡献者，而GDP又是官员晋升最主要的评价标准，因此本地经济发展成为地方政府的最大动力。但同时，企业的生产排污又会造成当地环境污染，成为环境污染来源之一。环保部门会因此弱化对企业的环境管制力度，追求短期经济效益而忽略可持续发展所带来的长期利益[52]，政企关联会使当地的环境绩效不断下降[53]。

同样，企业也是当地重要的纳税主体，是当地财政重要来源。因此，地方政府的财政压力也会直接影响到政府对于治理污染的态度。一方面，财政压力直接影响政府对于治理污染的投入，已有研究表明财政压力过大会加剧地方环境污染[54]；另一方面，政府环境信息的公开不可避免的涉及相关企业的环境处罚信息，相关信息的公开会对企业产生不良影响，影响企业绩效，进而影响政府税收。在当前财政分权的背景下，若政府财政压力过大，必然要更大程度依靠当地的税收来保持有效运转，从而降低对企业的环境监管，在一定程度上加剧“政企合谋”，导致环境绩效降低。因此，在几种因素的相互作用下，政府的财政压力必然会影响到政府环境信息的公开的质量。基于以上分析，本文提出以下假设，将财政压力和政企关联作为两种锚力因素加以分析。

假设3.地方政府财政压力越大，政府环境信息公开程度越低。

假设4.政府与企业关联程度越高，政府环境信息公开程度越低。

（三）拉力因素

依法治国是中国社会治理的基本方略，政府主动进行环境信息公开是贯彻依法治国方略的必然要求，也是提高政府透明度的方向和趋势[3]。良好的法治环境可以有效促进减排，加强环境执法，提高环境质量[55]。法治环境改善也有助于提高上市公司信息披露质量[56]。因此，地区的法治程度与环境质量有着密切的关系，法治环境会对政府的环境执法和环境信息公开产生一定的影响。

政府作为现代环境治理体系中的主体，在环境治理中处于领导地位[57]。目前，在“政治锦标赛”的晋升评价中，已不再唯GDP论，而是加入了环境标准，环境绩效成为官员绩效考核的重要内容，这使得地方官员不得不关注环境质量，为自己的前途与晋升考虑。因此，地区的法治环境、当地政府的环保关注度会对政府环境信息公开产生拉力。基于上述分析，本文提出以下假设。

假设5.地方良好的法治环境对政府环境信息公开具有正向作用。

假设6.政府高度的环境关注对政府环境信息公开具有正向作用。

三、研究设计

（一）变量说明及数据来源

本文对政府环境信息公开的影响因素进行探究。首先收集本文研究的因变量——政府环境信息公开水平的数据。本文根据大多数学者的做法[58-60]，运用公众环境研究中心（IPE）与自然资源保护协会（NRDC）共同研发的污染源监管信息公开指数（PITI），作为政府环境信息公开的代理变量。该数据来源于《污染源监管信息公开指数研究报告》，是由IPE、NRDC以及众多第三方环保组织共同对中国120个地级市环境信息公开水平的综合评估。本文选取这120个城市2008—2018年的面板数据，这120个城市在中国东、中、西各区域均有分布，具有一定的代表性。

本文的自变量基于PPM模型，将可能存在的影响因素划分为推力、锚力、拉力三个维度。其中推力因素包括公众环境诉求与地区环境质量。在中国的政治体制下，公众可以通过人大代表和政协委员的提案来表达他们的环境诉求。人大代表和政协委员的提案是公民参与国家治理的重要方式。基于中国特色的政治体制，本文采用人大代表和政协委员当年所提交的关于环境问题的提案总数作为其代理变量[61]；地区环境质量，一般用空气污染物浓度来衡量[62-63]。因近年来雾霾多发，对社会公众的身体健康和生产生活都产生较大影响，PM2.5的浓度成为公众关注的焦点。因此，本文采用各城市每年的PM2.5浓度来衡量地区环境质量。

锚力因素包含地区政府的财政压力和政企关联程度。对于政府财政压力，本文采取吕雁琴和潘云峰[64]的做法，用当年（政府财政支出-财政收入）/财政收入来衡量，数字越大代表财政压力越大；对于地方政企关联程度的衡量，由于政企之间的关系可能较为隐秘，难以直接观测[65]。本文参考龙硕和胡军[66]的观点，使用地方环保行政处罚案件数量来衡量政企关联程度。一般而言，政企关联程度越高，地方政府与企业越容易建立起“利益性关系网络”[67]。当企业发生环境违规时，地方政府尤其是环保部门会选择忽视，从而导致环保行政处罚案件数量减少。

拉力因素包括当地的法治环境和政府环境关注度。对于地区法治程度的衡量本文参考余明桂和潘红波[68]的做法，用各省份经济案件结案数与收案数之比来衡量，再将其与地级市匹配；地方政府的环境关注度，本文采用政府工作报告中对于环保词汇所提及的频数衡量政府对于环境的重视程度[69]。

此外，在研究政府环境信息公开影响因素时，还需要控制一些可能会影响结果的城市特征变量。本文参考已有的研究[70-71]，选取以下控制变量，包括经济发展水平（Pgdp）、外商投资（Fdi）、互联网发展水平（Inter）、科技水平（Sci）、教育水平（Edu）、人口增长率（Growth）。

本文变量数据主要来自《中国城市统计年鉴》《中国环境年鉴》和生态环境部官方网站上发布的数据。PM2.5浓度年度数据来源于达尔豪斯大学大气成分分析研究组[72]，该数据为年度平均值，基于城市每日PM2.5浓度均值计算得出。基于数据的可获取性，本文所使用的为非平衡面板数据，所使用变量的代码与测量如表2所示。

表2 变量名称代码和测量汇总表

（二）模型设定

本文数据是由120个地级市2008—2018年组成的面板数据，在对面板数据进行回归分析时需要考虑模型设定的问题。设定模型之前进行Hausman 检验，结果为P值均小于0.1，因此本文所有模型均采用固定效应进行分析。同时，为保证回归的变量独立假设，本文计算了各变量之间的VIF 值，如表3所示，其数值均小于4。对各变量进行了Pearson检验，结果在表4中，发现各个变量之间系数均小于0.8。综上，各变量之间不存在多重共线性[73]。

表3 多重共线性检验

表4 Pearson相关系数检验

因此，本文分别对推力因素、锚力因素、拉力因素以及综合三种因素设定如下四个模型

其中，αi为截距项；i代表某个城市；t代表时间，即年份；β1～β6分别对应各因素的回归系数，也是本文所关注的焦点；µi表示不随时间变化的第i个地区个体的不可观测效应,代表不同区域的个体差异；εit表示随机误差项。

四、实证分析

在进行基准回归之前，本文先对所用变量进行描述性统计，如表5所示。表6展示了推力、锚力、拉力这三类因素对政府环境信息公开的影响，列（4）表示所有因素对政府环境信息公开的影响。

表5 变量描述性统计

表6 政府环境信息公开影响因素分析结果

如表6所示，列（1）中，以人大代表政协委员的提案数为代表的公众诉求对政府环境信息公开具有显著的正向作用，这说明公众普遍的环境诉求可能会对政府形成压力，政府在公众压力之下，无论主动或是被迫，都能够提升环境信息公开水平。与此同时，空气质量——PM2.5的浓度与PITI指数呈显著的负向关系，即PM2.5浓度越高——空气质量越差，政府环境信息公开水平越低。换句话说，这意味着环境质量好的地区更愿意披露环境信息，环境质量差的地区更不愿意披露，即地区环境质量越好，越能推动政府公开环境信息。这也符合本文的逻辑与常识，当地方环境质量优良，从政者会以此作为自己的政绩积极对外展示，有利于自身的晋升与绩效考核。以上两变量在综合模型（4）中的显著性及作用方向均未发生变化，说明公众环境关注与地区环境质量可以有效推动政府环境信息公开。

表6列（2）中，政府财政压力对政府环境信息公开产生显著的负向影响，说明政府的财政压力会显著阻碍环境信息公开。这是因为当地政府财政压力较大时，官员可能倾向于隐瞒不利的环境信息，创造较为宽松的监管环境，更大程度地吸引投资，从而推动当地经济的发展，这样做既可以增加税收，解决政府财政问题，又可以实现地方经济的发展，为自身晋升打造政绩。与此相仿，环保处罚数量与环境信息公开呈显著正相关关系。如上文分析，环保处罚越多，政企关联度就会越低，从而显著推动着政府环境信息公开。反之，政企关联程度过高则会演变为“政企合谋”，企业为扩大自身生产，追求利润，会向政府寻求宽松的环境规制；政府官员也会从自身晋升的政治动机与缓解财政压力的经济动机出发，可能会放松环境执法，选择不公开或隐藏环境信息以方便企业发展[74]，从而加剧环境污染。并且以上两变量在综合模型（4）中的显著性及作用方向均未发生变化，证明政府财政压力与政企关联均会对政府环境信息公开产生显著的阻碍作用。

表6列（3）中，法治环境与政府环境信息公开呈显著的正向关系，地区法治环境越好，政府环境信息公开水平就越高。良好的法治环境可以为政府进行环境执法提供依托与保障，确保政府在环境信息公开方面做到“有法可依”，提高政府进行环境信息公开的积极性。并且该变量在综合模型（4）中的显著性及作用方向均未发生变化。同样，政府环境关注与政府环境信息公开呈正向关系，政府对于环境问题的重视程度会直接驱动自身主动进行环境信息公开，接受社会监督，加强环境建设与治理，环境质量会因政府对环境问题的重视得到改善[75]。但在模型（4）中，在综合多个变量后，政府环境关注对于环境信息公开的影响仍为正向但不显著。可能的原因是，在公众参与、法治环境以及财政压力等多个作用下，政府环境关注作用降低，尽管仍具有正向作用，但由于其他因素影响，其统计显著性降低。

五、结论与讨论

本文以PPM模型为基础，从推力、锚力、拉力三个方面构建了政府环境信息公开因素综合模型，探讨了影响地级市政府环境信息公开的不同因素。具体来说，本文发现：公众环境诉求、地区环境质量、地区法治环境和政府环境关注度与地方政府环境信息公开具有显著的正向关系，即对政府环境信息公开产生推动、拉动作用；地方财政压力以及政企关联程度则会抑制政府环境信息公开水平，产生阻碍作用。

这些结论可以为地方政府的领导者和管理者在提高环境信息公开质量，提升环境治理水平等方面提供一定的参考。根据回归结果，首先，在法治层面，政府要贯彻落实“依法治国”的方针，着力完善、健全有关环境保护、环境信息公开的法律体系，营造良好的法治环境，使环境治理有法可依，为环境执法提供坚实基础；此外，还要完善权益侵害的救济机制，如果公众的环境合法权益受到政府不作为、乱作为侵害,他们应有权依法对自身权益进行救济，比如通过提起行政复议和行政诉讼等方式，维护自身人身财产权益。

其次，要建立多元环境合作治理体系。政府自身要提高对环境问题关注度，贯彻落实党的二十大精神，将生态文明建设放在重要地位，加快发展方式绿色转型，扩大环境信息的公开范围，使社会各方都可以及时了解、读懂环境信息。利用先进技术如互联网大数据等，拓宽市场与社会公众参与环境治理的渠道，最大限度减少各方之间的信息不对称，提高环境治理效率；加大对环境“三废”的治理投入，引入、发展环保第三方组织，从人力、物力、财力三方面提高环境治理水平；在预防和防治政企合谋方面，规避“寻租”“公开虚假信息”等现象的发生，降低环境信息公开的阻力，优化考核体系与标准，杜绝GDP至上的理念；还应该积极引导公众环境参与环境治理，调动群众环境治理积极性，同时要尊重公民环境诉求，保障公众环境知情权、参与权与监督权。公民要牢固树立主人翁意识，提高环境意识，积极参与环境治理，发现污染问题及时反映，运用新兴媒体为环境治理建言献策。企业要配合好政府环境治理工作，严格遵守环境信息公开相关法律法规，及时公开污染信息，并且主动进行减污、减排工作。形成政府、市场、社会公众三方面的有效互动，三者在环境治理领域进行合作，凝聚各方力量提高环境治理现代化水平。

最后，本文也存在一定的局限性。受制于政府环境信息公开评价报告的评估对象，本文仅以120个地级市作为样本，未来研究可以扩大研究范围；《污染源监管信息公开指数》到目前为止仅披露了2008—2018年十年数据，因此本文的样本数据未能及时更新；本文尚未讨论各因素之间的关系以及影响机制，这些可为今后的相关研究提供新的方向与思路。