义务教育经费“省级统筹”实施成效分析
——基于广东省的经验证据

胡阳光 吴开俊

（1. 广州大学 经济与统计学院，广东广州 510006；2. 广州大学 教育经济研究中心，广东广州 510006）

一、问题的提出

21 世纪初以来，中央政府致力于义务教育经费保障体制的调整和重构，不断寻求科学合理的治理方向并制定行之有效的教育财政政策，实现义务教育稳定、充足的经费投入。2006 年9 月，《中华人民共和国义务教育法》正式通过了义务教育经费投入实行“国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”，将义务教育全面纳入财政保障范畴之内，使“省级统筹”成为我国义务教育财政体制改革的新开端。随着改革的深化，义务教育事权与支出责任从原来的乡镇一级提升至区县一级，逐步向“央地共担、省级统筹”转变，省级政府统筹权责和管理权限不断增强，不仅初步建成了以“省级统筹”为标识的体制框架，也成为义务教育经费投入的政府决策和政策执行过程中的基本原则。

国内学者围绕这一问题，从法理与学理基础、国际经验与比较等诸多视角，着重论述了“省级统筹”的必要性和关键性，对这一义务教育财政体制改革达成共识，认为义务教育经费“省级统筹”是实现省域内义务教育经费的供给保障和均衡配置的重要政策手段。[1-3]那么，省级政府自改革以来的执行情况和实施效果究竟如何？义务教育经费“省级统筹”改革是否取得显著成效？为了更好地解答和回应这些问题，本文拟以广东省作为代表案例，尝试借助教育财政评价的理论框架，阐释省级统筹改革与义务教育经费投入之间的关联，探讨义务教育经费“省级统筹”改革的政策执行现状，尝试明晰省级政府履行其统筹工作过程中的得失，以期为发挥省级政府在义务教育财政上的统筹责任，完善义务教育经费“省级统筹”的相关政策提供研究支撑。

二、文献综述和研究框架

回顾既有研究成果发现，我国学者对省级政府履行义务教育经费的统筹责任及其执行效果已进行诸多研究，主要集中在以下两个方面：一是以教育财政的供需结构为研究视角，探讨省级政府在义务教育经费配置过程中所产生的整体成效，普遍认为“省级统筹”改革对地方义务教育经费支出总量有着显著的正面影响[4]，但实际上降低了地区义务教育经费的供给水平和分配效率[5]，省级政府的统筹力度对实现其辖域内义务教育均衡发展仍有较大的差距[6]，省域内县际经费差异对总体差异贡献超过省际差异，且没有出现收缩趋势。[7,8]二是从教育财政的分权方式为分析切入点，重点探究义务教育经费“省级统筹”背景下的府际统筹权责划分所带来的总体影响。多数文献认为省级政府存在卸责现象和累退效应[9]，统筹重心偏低、严重的委托代理等核心问题依旧存在，其统筹功能未能充分且有效的释放，不利于省域内义务教育整体水平的提高[10]，具体表现为省级政府将其部分的统筹责任下移至市县级政府承担，凸显省域内基层政府的统筹角色。[11,12]虽然国内学界对这一问题愈发重视，但此类研究的论断可能存在一定程度偏颇，这是因为当前对“省级统筹”的概念范畴界定仍处于不断发展和变化过程中，其评价和度量没有统一的标准[13]，且由于“省级统筹”这一政策性条款实际上仅停留在部分文本之内，中央政府并没有形成定型的、专门性及制度化政策文件。这些原因也造成现实中认识和讨论的模糊不统一，有关义务教育经费“省级统筹”改革的实施效果还未得出一致的结论。

那么，如何评估省级政府在义务教育财政领域统筹规划的落实情况？对这一问题的客观剖析，我们还须回归教育财政本身。传统上，对任一教育财政政策与制度的评判，学界普遍是采纳本森（1973）所提出的开创性评价标准，即教育经费是否充足、分配是否有效率和配置是否公平。[14]尽管这三个标准为评价教育财政提供了基本概念和分析工具，但现实中还未有一套根据政府在运作其教育经费支出，并依照教育财政评估三原则的完整且被广泛接受的测定标准。与此同时，对充足、效率和公平面面俱到式的进行测度也是不可行，因为即便是将以上的三个标准拿出任意一个来讨论都是极为复杂的问题。列文（1973）在融合本森的研究基础上进行拓展，从分解教育财政充足、效率和公平的结构性特征，将教育财政的执行评价细化并具化为教育决策现象的分析（事前）以及经费投入与分配的分析（事后）。[15]

一方面，由于政府公共部门都应考虑教育和社会的优先发展战略及其表达方式，因此理解和评估教育财政的最佳途径，首先是把它当作是一种教育决策现象。教育财政是以教育的主要决策为起点的，其中教育政策是各级政府进行教育决策和管理教育事务的重要载体，它的具体内容不仅反映该地区政府的决策部署和执行方式，也是契合国家教育意志的前提下体现其履行意愿。[16]列文认为，分析教育决策现象的评价标准应当围绕充足、效率和公平的基本要求。具体包括：（1）教育经费投入规模须与教育需求相容；（2）合理分配不同类型教育的经费供给比重以保障较高质量的教学系统运行；（3）向有特殊需要的儿童（如体智残障儿童、移民子女和家境贫寒孩童等）投入额外资金；（4）义务教育经费的支付主体为政府财政；（5）合理的财政分权体制为所有法定适龄儿童提供均等化资助。[17]另一方面，明确教育决策的计划和安排之后，如何进行多层级政府之间的教育财政资源供给？如何将教育财政分配到不同类型的学生、不同层次的教育结构以及不同地区的教育事业发展？此时教育财政评估三原则的标准同样需要用于上述问题的分析，即政府的教育财政配置是否能够充分满足国民和地区居民的需求，为当前社会创造最大财富，并在收益和成本分配中被认为是有助于社会发展的公平正义。列文指出，判断教育经费投入与分配的基本方向应当包括以下方面：（1）根据受益原则和支付能力原则，在政府和政府之间、政府和家庭之间划分教育负担比例中确保各级各类教育经费的稳定与充足；（2）基于财政分配的效率性和公平性，把教育经费分配到不同教育需求、不同教育背景、不同区域的学生与学校，同时确保教育财政使用效率的稳定，避免学生与其家长、学校之间和政府之间的相互竞争。[17]

研究目的是为研究框架与研究方法提供指引，本文旨在探讨我国义务教育经费“省级统筹”改革的实施效果，我们还需立足于国情。通过梳理中央政府颁布的政策文本，我们可以看出评估义务教育经费“省级统筹”执行情况的本质。当前，中央政府对省级政府在义务教育财政领域履行其统筹责任的基本要求可以概括为三个方面①所涉及的政策主要包括：2011 年《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，2011 年《国务院关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，2012 年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，2014 年《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，2019 年《国务院关于统筹推进县域城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，2019 年《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》等相关政策文件。：一是扩大省级财政的转移支付力度，统筹并优先保障义务教育经费投入，落实“三个增长”的法定要求，稳步提高生均公用经费标准；二是突出省级财政“保底扶弱”的职能，缩小省域内地区间义务教育经费差距，切实增加对省域内财力薄弱地区、农村与边远山区、经济困难群体持续性的倾斜扶持；三是避免过多的权责下放，强化省级政府对义务教育经费的统筹力度。这些相关政策文本初步明确了中央对省级政府部门统筹工作的目标导向、执行准则和效果评价，补充了对义务教育经费“省级统筹”实施效果的评估体系。

综上，既有研究对省级政府的统筹现状还没达成共识，尚未健全的教育财政体制改革导致部分省域出现落实不达预期的现象，这无益于进一步释放义务教育经费“省级统筹”的制度优势和潜能，此时解决的关键在于如何构建科学规范、稳定适切的评估标准及其体系。从学界公认的教育财政所需依循的原则来看，本森和列文提供了评判教育财政执行成效的基本标准，其总体是围绕着价值取向，即主要通过教育财政体制及其相伴政策的规制和落实，为实现教育财政性资源配置的充足、效率和公平而设置特定目标。从我国省级统筹改革的核心政策实践来看，其本质上是基于改革的必要性和适切性，更多地倾向于问题导向，即明确省级政府在义务教育经费投入的筹措、分配和使用监督过程中应当履行的责任。概而言之，将上述两者相结合并产生高度关联，不仅在理论层面上遵循了制定教育财政政策的依据和评价教育财政体制的通用标尺，也在实践层面上确立了分析我国义务教育财政问题的基本思路，以及架构了评估义务教育经费“省级统筹”实施成效的主要研究框架。一方面，教育财政所强调的是政府通过其收支活动来确保教育经费的筹集充足、配置公平和使用有效，以实现国家既定的教育发展目标。[18]分析义务教育经费“省级统筹”问题必然要置于教育财政的范畴之内，这为揭示省级政府履职履能的进展和现况提供理论阐释。另一方面，作为教育财政体制改革的重要一环，义务教育经费“省级统筹”符合从规制到落实的“教育决策—教育经费供给与分配”内在运行机理，满足国家稳定教育经费供给、保障教育经费配置公平、优化教育经费使用效率的总体要求，这为省级政府更好地发挥其统筹作用提供现实依据和实践支撑。此外，对任一财政体制机制的分析应当将技术方法的严谨性和对特定环境条件的敏感性有机结合，充分考量理论和实践的双维匹配，对于义务教育经费“省级统筹”实施成效的评估更是如此，这也为突出价值取向和坚持问题导向的制度设计方案提供政策参考。鉴于此，研究拟以广东省为例，遵循评判教育财政体制及相伴政策的理论依据和实践证据，筛选评价标准并重构分析义务教育经费“省级统筹”改革实施成效的研究框架（见下图1），在综合考虑政策文件和数据资料的内容、可得性、发布时间等因素基础上，全面且详细地探讨省级政府在统筹义务教育经费投入过程中的执行情况，为完善我国义务教育财政体制提供较具普适意义的可行性政策建议。

图1 义务教育经费“省级统筹”改革实施效果评价的研究路径

三、广东义务教育经费“省级统筹”改革的实施成效分析

长期以来，广东省政府为建设与完善“省级统筹”的义务教育财政体制做了大量的努力，但也存在着教育质量与教育均衡水平不一致、义务教育财政资金配置效率较低等部分有待解决的问题。[19,20]广东省经济体量和教育规模十分庞大，且省域内地区间发展水平的差距悬殊，对广东省义务教育财政“省级统筹”的实施现状进行分析，具有较强的现实性、代表性和典型性意义。研究以2006 年《中华人民共和国义务教育法》正式通过省级统筹体制为研究起始点，受限于最新的政策文本和数据资料而将结束点设为2019 年，时间跨度为14 年，这一时期能够较为全面地反映义务教育经费“省级统筹”改革的动态发展状况，有助于我们检视与评价这一改革的变化和演进趋势。

（一）“省级统筹”义务教育经费决策分析

义务教育经费“省级统筹”改革是一项综合性、动态性的改革，它不仅涉及省本级财政投入和转移支付手段的运用，同时还涵盖与其并行的政策文本与体制机制设计。除了研究省级政府教育财政支出改革的整体效果，还需将政策文本的执行情况作为分析工具，考察并识别省级政府在决策规划上是否有利于省域义务教育发展水平的提升。

1.教育经费供给与需求相适应

明晰受教育者的就学需求，对于设计一个科学合理的教育财政政策来说是必要的。政府安排义务教育经费供给的首要目的是满足法定适龄儿童的基本就学需求。充足的教育财政拨款必须与中小学学生数量及其增长率紧密地联系在一起[15]，这意味着对教育财政的理解依赖于对教育需求的理解，省级政府义务教育经费支出规模应紧随学校教育需求变化及时做出调整才是合适的。

由表1 可见，广东省义务教育经费支出的增长曲线变化幅度较大，整体呈似“W 型”的波动走向。2011—2019 年间增量为159.28 亿元，年均增长率为88.48%。其中，2012 年省级义务教育财政投入合计的最低值是83.54 亿元，最高值是2019 年246.64 亿元。广东省义务教育阶段在校生数量呈“U 型”发展趋势，从2010 年的1348.65 万人下降至2014 年的最低值为1208.66 万人，随后逐步上升至2019 年的峰值为1422.46 万人，九年间增长73.81 万人，年均增长率为61.28%。从各年度的环比增长率来看，全省义务教育在校生人数增长率变动范围在-3.87%至4.84%之内，而省级财政对义务教育经费的投入则是-61.46%至95%之间，省本级义务教育支出和省级义务教育一般性转移支付的波动幅度则分别为-87.85%至942.06%以及-66.13%至109.59%之间。比较发现，广东省级义务教育阶段在校生数量的环比增长率整体上小于省级义务教育财政支出规模的环比增长率，样本年内也仅有2012 年与2017 年的后者低于前者①根据广东省财政厅于2012 年与2017 年公布的《省级决算草案报告》中指出，一方面，广东省财政在预算执行中收回部分上年度结转资金而抵减了当年度财政支出；另一方面，广东省政府增加安排交通基础设施建设等重点项目支出以及设立并拨付21 项政策性基金项目支出，从而可能挤占了教育等其他公共服务领域的投入。。这一结果表明，广东省级财政基本满足义务教育经费供给与需求相适应的要求，能够考虑到省域适龄儿童的就学需求，尽管存在波动幅度较大和稳定持续提升不明显的情况，但在全省义务教育阶段在校生人数不断增加的背景下，省级政府对义务教育经费支出也有一定程度的增长，其财政充足性得以有效保障。

表1 广东省义务教育供求情况

续表1

2.配置不同教育的经费供给比重

在公共财政领域中，教育经费投入须强调教育系统不同层次之间的相互关系及其各自的特殊要求，不同教育阶段的经费支出比重配置直接关乎不同教育需求是否得以满足，其中我们尤其需要关注义务教育阶段。[21]省级政府不仅是地方行政建制的最高层级，也是“省级统筹”改革背景之下义务教育经费的投入主体和分配主体，省级财政理应成为义务教育经费投入的主要拉动力量。从国际经验来看，大部分地方学区（县级）超五成以上义务教育的经费投入与核心资金是来源于州级（省级）政府的财政拨款。[22,23]

一般而言，省级预算内财政支出对义务教育经费的投入主要来自“省本级教育支出”和“省对县义务教育转移支付”，前者为省本级单列支出，而后者则分为对全省义务教育领域的一般性转移支付和专项转移支付①广东省义务教育经费支出的各项数据均来源于广东省各年度省级决算报告。由于广东省政府公开发布的数据资料有限，同时保证统计口径的一致性，这里仅汇报2011—2019 年的基本情况。此外，广东省级财政在转移支付项目中还包含专项转移支付支出，但专项类别项目繁多、所涉及金额较小、随年份的不同而可变性较大，且大部分专项项目未明确具体用途，没有说明是否针对义务教育领域，因此本文未对专项转移支付支出进行汇总。，表2 和表3 分别展示了这两个部分对不同教育阶段的经费投入及其所占供给比重。由表2可见，广东省本级对各阶段教育经费支出占省本级教育支出的年平均比重分别为：学前教育0.22%、义务教育5.32%、高中教育0.69%、职业教育25.04%以及高等教育57.30%。就义务教育而言，其支出总量呈先下降、后稳步增长的态势，但八年间减少了4.53 亿元，省本级义务教育支出占省本级教育支出的比例也不断减少，除2011 年之外，其余年份占比都不足10%，尤其是2015—2019 年期间均未达5%。若与其他教育阶段进行比较，省本级义务教育支出规模大于学前教育和高中教育，但不及职业教育和高等教育。以2019 年为例，其支出总量分别仅占职业教育支出的13.17%、高等教育支出的7.19%。表3 显示广东省级义务教育一般性转移支付总量八年间出现浮动式增长的态势，从2011 年的最低值71.55 亿元增至2019 年的最高值235.36 亿元，整体增量为163.81 亿元，年均增长率则约为89.14%，其增幅和稳定性均高于省本级义务教育支出。其中，省级义务教育阶段一般性转移支付占省级一般性转移支付的年平均值为12.68%，但其时序上的走向却是在不断下降，如2011—2016 年的这一比例均在10%，之后三年则分别为4.72%、7.98%和9.41%。省级义务教育阶段一般性转移支付占省级转移支付的平均比例约为6.53%，总体在样本年限内显现波浪式的浮动走向，其波动范围在2.82%—8.95%，绝大多数年份均在5%以上。可以看出，无论从横向层次还是纵向时序的比较，广东省级财政对不同教育阶段的经费支出配置有着明显差异，特别是在义务教育经费支出及其所占比重上均出现了一定程度的降幅。然而，这是否会造成义务教育经费“省级统筹”改革的执行结果与政策目标的分化，我们仍需进一步地讨论，但不可回避的问题是，省级财政在落实其统筹责任及作用仍有较大的释放空间。

表2 广东省本级财政对各阶段教育经费支出与供给比重的基本情况①除表中所展示的支出项目外，广东省本级教育支出按功能划分还包括教育管理事务支出、成人教育支出、广播电视教育支出、特殊教育支出、进修与培训支出等其他教育支出。由于篇幅受限，未对这些项目支出进行汇总，因而出现各阶段教育支出占省本级教育支出的比重总和不到100%。

表3 广东省财政对县义务教育转移支付与供给比重的基本情况②由于广东省级转移支付的项目种类繁多，尚未公布其他教育阶段具体的转移支付金额，因此本文仅包含义务教育阶段省级一般转移支付及其占省级一般转移支付、省级转移支付比重的基本情况。

3.教育经费向贫困地区与困难群体倾斜

义务教育财政政策作为政府管理教育事务的重要载体，是政策决策者阐述并遵循的行动准则，其目的是确保政策文件中的相关要求和目标得到有效落实。对省级政策文件的话语体系及文本表述展开分析，既能反映省级政府的决策部署和执行方式[24]，也在一定程度上可作为识别省级政府在“省级统筹”下义务教育财政体制改革的政策响应程度和政策执行实况分析的重要参考。省级政府作为地方财政管理的高层级政府机构，其主要责任是统筹调剂缩差距、整合资源助薄弱。[25]决策规划与政策执行应当以提供公平性资助为中心，向省域内欠发达区域、处境不良的学生和教师群体倾斜。

综合2007—2019 年涉及义务教育经费“省级统筹”的公开文本中发现，为缓解贫困地区教育资源相对紧缺的局面，保障边远地区学校教师享受同等待遇，确保省域内每个适龄儿童都享有同等质量的公共教育资源，广东省级财政经费支出主要体现在对财力贫困地区、农村边远地区学校、薄弱学校以及弱势群体的持续性和针对性帮扶（见表4）。在支出类型方面，广东省级财政主要采取省域内分地区、分档次、差异化的义务教育经费投入方式，落实好向贫困地区、农村边远山区、家庭经济困难群体的倾斜。在经费覆盖范围方面，省级财政并未采取“一刀切”原则，而是从原来仅包含粤东西北部山区和农村地区的校舍维护建设、生均公用经费、教科书费及教师岗位津贴，扩大至2016 年后全省城乡统一、多项目领域的义务教育经费资助，支出项目和执行目标均有较大的改变。在资助对象方面，广东省级财政根据支付对象的不同实行倾向性经费资助，重点偏向对城乡家庭经济弱势群体的扶持，以及对艰苦边远贫困地区和薄弱学校教师的关怀。通过加大乡村教师生活补助和岗位津贴，鼓励和吸引优秀人才到山区、农村边远地区长期从教、终身从教，对省域内县际和校际教师资源的均衡配置起到积极作用。在组织保障方面，省级政府部门根据省内各地学生情况、资金用途、经济发展水平等因素，统筹并指导省以下基层政府部门制订相关对贫困地区和重点人群补助经费的管理办法和具体实施方案，保证省级财政性资金的落实到位。

表4 广东义务教育财政经费“省级统筹”政策文本的部分汇总

4.权责下放与地方政府之间竞争

义务教育公共产品属性依赖于地方政府财政投入，省与省以下基层政府的权责划分问题显得尤为重要。理论上，平衡多层级政府之间的权责划分，扩大省级政府在义务教育财政领域的统筹责任，有助于增加全省教育经费投入、减少省内基层政府间竞争、内化教育收益的外溢性、满足当地居民的异质性偏好、获取地方教育事业发展的规模效应等。[26,27]近年来，中央政府逐步推动义务教育领域的“省级统筹”改革，通过系列文件和指导意见明确经费投入的保障主体，加强省级政府的教育统筹，依法落实发展义务教育的财政责任，其目的在于避免基层政府承担过多的支出责任。

在“省级统筹、以县为主”的义务教育财政体制下，不同项目经费投入并未改变区县级财政承担着提供义务教育支出的直接责任，特别是在广东省与省以下各级政府间确定的分担方式过程中，省级决策层面可能存在高效统筹的累退效应。广东省在确保中央要求如期落实的前提下，对政策的响应程度逐步弱化，具体体现在两个方面：一是省级政府本身的统筹责任下移至地方市县级政府承担，强调区县级政府的责任主体角色。如2013 年《关于压减省级财政专项转移支付扩大一般性转移支付的意见》提出“事权下放，责任下移”的基本原则，2018 年《广东省城乡义务教育补助经费管理办法》第十八条“市县财政、教育部门应当落实经费管理的主体责任，加强区域内相关教育经费的统筹安排和使用。”二是体现在省级政府转嫁统筹责任。如2017 年广东省财政厅关于“广东省基本公共服务专题聚焦”中指出：“仅仅依靠全省统筹财政，依靠省级财政‘一只大手’无法统管所有财政分配。”[28]2019 年《广东省省对市县均衡转移支付办法》第二条强调“均衡性转移支付资金不规定具体用途，由各地政府根据本地区实际情况统筹使用。”有研究表明，省级政府财政投入责任的变化往往是在中央的要求下，为解决不同时期基础教育发展中出现的不同问题而采取的一种“应急手段”。[29]省级政府作为中央政府的代理人，在同时面对多重任务时更倾向于努力完成易测度的考核任务，即省级政府更致力于完成有基准定额考核达标、有明确规定各级政府财政支出责任的生均公用经费支出目标任务上，或是在具体落实中仅限于执行中央政府指令和文件的基本要求。[30,31]可见，从省级决策规划和文本执行情况来看，广东省对义务教育财政经费“省级统筹”改革重点侧重在将全省的工作规划与中央要求保持基本一致，但省级政府的统筹功能未能充分、有效地得以释放，这很大程度上是受政策含义、制度规范、配套政策和监督机制尚未完善的影响。尽管当前省级政府在义务教育经费投入保障上的主体地位已完全确立，省级政府也已参与其中并对其财政责任设置一些规定，但当前还未有稳定的制度规范来划定实施细则、组织保障以及确保相关部门的参与。地方的市县区级政府是义务教育财政统筹责任的履行主体，还须强化省级政府统筹权责履行的硬性约束。

（二）“省级统筹”义务教育经费供给与分配分析

教育经费投入作为省级政府公共财政支出的重要内容，是一切教育活动开展的前提，合理的经费安排与分配则是保障教育事业发展战略和改革的物质基础。这一部分系统地考察广东省级政府义务教育经费投入是否具有稳定且长效的财政保障，侧重探讨对实现“省级统筹”的执行目标以及义务教育经费的供给与分配过程中所出现的一些困境是否得到根本改观。

1.生均公用经费标准的提升

在义务教育财政经费“省级统筹”工作推进时间上，广东省遵循中央政府的决策部署，对生均公用经费补助的实施步骤进行细化。广东省级政府依据省内各区域实况确定本省基准，以“分项目、按比例”的方式与省以下基层政府共同承担义务教育阶段的公用经费投入，同时也设立多项政策规范来保障经费用途，如规定不得将其用于财政供养人员的福利和社会保障支出、不得用于基本建设投资、不得用于偿还债务支出等使用要求。[32]根据广东省财政厅历年公布的统计数据和政府预决算报告，我们发现省级义务教育生均公用经费支出标准在2013—2015 年间调整过三次，所制定的标准及其增幅都高于中央要求与全国平均值。具体而言，广东省级财政对小学公用经费的支出标准每生每年依次提高至750 元、950 元、1150 元，初中每生每年则是依次提高至1150 元、1550 元、1950 元，小学生均公用经费每年增加200 元，初中则是增加400 元，近五年尚未有变动。广东省与各市县财政的现行分担比例主要分为四档：（1）对原扶贫开发重点县等36 个县市区按100%比例补助；（2）对汕头等14 市的县市区及江门恩平市按80%比例补助；（3）对汕头等14 市的市本级和市辖区及江门台山、开平市按60%比例补助；（4）对广州等6 个地市按50%比例补助。

分析显示，“高起点、高标准”的生均公用经费基准定额表明广东省在保障中小学校公用经费来源、推动全省义务教育均衡化发展的支出意愿，且其实施效果呈现相当程度的积极作用。然而，近年来中央政府颁布了一系列文件要求省级政府统筹保障教育经费投入，稳步提高生均公用经费标准，确保做到“只增不减”的充足性目标，但其政策响应的持续性不太明显，未能有效引导广东省级政府对这一标准的稳定提升，致使随后五年内的生均公用经费支出标准未有明显变化。

2.“两个比例”和“三个增长”

为保证义务教育经费“省级统筹”改革的有序推进，省级政府应当保证教育经费的充足投入。有关地方财政对义务教育经费是否充足的评价问题，通常按照义务教育支出占教育支出的比重以及占公共支出的比例。虽然这种数值型测定不令人满意，但却能够直观地反映某一地区政府对义务教育的投资力度和努力程度，也是衡量教育经费充足性的重要标尺。当前，教育经费支出挂钩并未完全取消，“两个比例”和“三个增长”依旧具有代表性。2014 年国教改发布的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》重申落实“三个增长”的法律规定；2018 年《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》提出了“两个只增不减”的要求；2019 年《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》中要求“加强省级统筹均衡能力”，扩大省级财政对下转移支付力度和地方政府之间分担比例，确保义务教育经费投入总量稳步提升。

结合本文的研究主题，我们选取了2007—2019 年广东省级财政对义务教育一般预算支出占省级一般预算教育支出、省级一般预算公共支出的比例，以及“三个增长”中第一个增长的情况来判断省级义务教育经费投入是否充足。图2 显示，近十二年间广东省级财政对义务教育一般预算支出占省级一般预算教育支出的比重增减幅度较大，其波动范围在22.62%—49.24%之内，年平均值为35.83%。其中，这一比重不到50%且绝大多数年份并未超过平均水平，同时有五年低于全省教育支出的三分之一，它们分别是2007 年（31.52%）、2008 年（28.15%）、2010 年（28.99%）、2012 年（27.91%）和2017 年（22.62%）。这说明该比例在统计结果中受极值影响较大，广东省级义务教育经费支出可能还未形成稳定、持续、充足性投入。在省级义务教育一般预算支出占省级一般预算公共支出比例的变动曲线同前者较为一致，这一比重的最大值出现在2014 年的4.61%，最小值则是在2017 年的1.42%，年平均值为3.15%。其中，该比例总体上均在5%以下，近四成的样本年不足3%。

图2 广东省级财政义务教育经费投入的“两个比例”统计情况

3.合理划分省以下基层政府间的经费分担结构

地方政府之间义务教育经费分担是教育财政分权的重要表现形式之一。用于平衡地区之间经费差距及为辖区适龄儿童和中小学校提供所需的财政性资金，主要通过向地方基层政府进行纵向转移支付的方式予以落实。现阶段，义务教育经费问题的统筹责任转移至地方最高层级政府来承担，由各类省级教育财政政策为其管辖范围内的省以下市县政府提供相关经费援助。梳理2007—2019 年间广东省级政府部门的门户网站历年公示的政策文本，有关义务教育财政经费“省级统筹”的文本共36 件，其中明确省与省以下基层政府的分担方式共7 件，涉及15 个支出项目。

由表5 可以看出，广东省对人员经费支出的统筹方式是“在核定地方财力、义务教育资源现况等因素的基础上进行转移支付”，其统筹责任从农村地区的校舍危房改造、公用经费补助、教师岗位津贴逐步落实到全省城乡统一的“两免一补”、家庭经济困难学生资助、山区和农村边远地区学校教师生活补助等多个项目。然而，相较于明确的生均公用经费基准定额和省域内各级政府间支出责任划分，广东省财政对支出规模较大的基本建设费并未较多涉及，更多的是交由地方市县财政自行且全额支付，这也符合各地区自身城市规划的部署。[2]人员经费作为教育事业费支出中的主要项目，省级政府则是负担了家庭经济困难学生、寄宿制公办校学生的生活费补助，以及农村边远地区学校教师的岗位津贴和生活补助，但是对于学校教师工资、培训等方面的项目支出上还未十分明晰。不可否认的是，省级统筹改革能够对基层政府在义务教育经费投入水平上产生正向的激励效应，但这种效应更多体现在公用经费支出。分析发现，我国义务教育经费差距的症结在于人员经费中学校教师工资方面。[30,33]广东省级政府在府际经费分担方面的统筹现况体现在公用经费和人员经费、基本建设费占比不协调，表现为支出责任不细化、覆盖面不完全，因此还需要强化省级政府统筹水平和统筹能力。

表5 广东省级与省以下政府义务教育阶段经费分担项目及其分担比例

续表5

续表5

4.缩小区域间教育经费差距

公平始终是义务教育改革和发展的关键词之一，重点要解决区域间教育经费配置差距和结构失衡。在前文基础上，我们已知广东省级财政对义务教育领域的支出项目包括学生资助、教师补助和生均公用经费等多个方面，这些均涵盖在教育事业费之中。同时广东省从2014 年开始向全省城乡区域铺开财政性资助，因而采用生均义务教育事业费这一指标进行测度具有很好的概括性。利用差异系数、基尼系数、泰尔指数作为标识，我们选用2015—2018 年广东省义务教育阶段普通小学和普通初中的生均事业费执行情况①截止至本文撰写的时间点，通过检索广东省人民政府、财政厅及教育厅等省级部门公开文本和相关统计资料，广东省仅公布了2015—2018 年省域内各区县义务教育经费执行情况的具体数据，暂未公布较为详实的城乡、学生群体之间义务教育阶段生均教育事业费的统计资料。为更全面地考察省域内地区间经费差距的现实情况，考虑到统计口径的一致性和连贯性，故将样本数据的时间起始点定为2015 年，将样本数据的时间结束点定为2018 年。，考察广东省级财政对各区县的多项目经费补助以及对省域内贫困地区和重点群体的倾向性扶持，是否实现缩小各区域间教育经费差距并履行其统筹责任的目标。

表6 显示，广东省生均教育事业费支出的县际差距呈倒V 型的发展趋势，在2017 年达到峰值，随后开始出现下降，其中普通初中的降幅高于普通小学，但义务教育阶段整体走向仍呈上升的态势。具体来看，四年间广东省小学阶段生均教育事业费支出的差异系数、基尼系数和泰尔指数的平均值分别为0.40、0.2053 和0.0713，初中阶段则分别为0.47、0.2391 和0.0971，省内县际初中阶段经费差距大于小学阶段。这一结果可能表明广东省义务教育经费“省级统筹”改革的实施效果从2018 年开始显现，省级财政重点着力于省内普通初中，省级教育事业费支出差距的缩小。此外，广东省义务教育阶段生均教育事业费支出的差异系数值最大，基尼系数次之，泰尔指数最小，这意味着整体上广东省县际义务教育支出仍有一定差距。导致这种县际非均衡状态的原因可能是来自省内按支出水平排序处于中段的部分区县经费差距的扩大，而非处在两端分布的区县。但须强调的是，2015 年至2018 年间小学和初中阶段生均教育事业费的泰尔指数年增长率高于差异系数、基尼系数，其中普通小学经费支出的增幅更大。考虑到这一特殊结果，我们通过箱线图（见图3）来判断广东省内经费支出的绝对差距是否出现了扩大的迹象。由图3 可见，省域内生均教育事业费支出的异常值随时间推移逐步增多，且这些异常值距离也在变大，在小学阶段更为显著，证实了我们所提出的假设。总体来看，尽管广东省在义务教育经费“省级统筹”改革的指导下对省内贫困地区、农村边远山区以及困难群体进行大规模倾斜，开始发挥解决县际经费非均衡化的积极作用，但仍需防止生均经费支出差距扩张的趋势。

表6 广东省义务教育阶段生均教育事业费支出的县际差距变化

图3 广东省义务教育阶段生均教育事业费支出的箱线图情况

四、结论与建议

依循教育财政政策和制度设计的通用评判原则，从“教育决策——教育经费供给与分配”规制和落实的财政运行机理，并基于价值取向和问题导向筛选评估标准，对广东省义务教育经费“省级统筹”改革实施成效展开系统分析，为完善我国“省级统筹”的义务教育财政体制提供重要的政策参考。

研究表明，广东省在义务教育财政领域统筹部署已初显成效，但还未充分履行其教育经费支出的统筹责任。具体分为以下两个方面：从省级政府决策层面上，广东省基本实现了省级统筹改革的部署要求，满足义务教育经费供给与需求相适应的要求，体现了向省域内贫困区县、重点群体倾斜的政策导向，且省级财政支出项目和执行目标逐步扩大。但在实现中央政府的任务目标基础上，省级政府存在对义务教育财政经费配置不合理、自身统筹职责定位不明晰及统筹责任下移的现象。从省级财政的投入与分配层面上，广东省在统筹责任履行过程中对义务教育均衡化发展初见成效，省内县际经费差距出现了收窄迹象，但省级财政对义务教育经费的投入规模和意愿不足，支出项目侧重于生均公用经费，弱化人员经费等方面的支出，且县际经费非均衡化可能存在扩大趋势。此外，根据对省级公用经费补助基准、“两个比例”和“三个增长”以及生均教育事业费支出情况的不均等程度检验，广东省在样本年间财政性投入波动较大，对经费总体统筹能力有待提高，补助基准提升未呈现具有时效性的动态调整，对确保教育经费支出的充足性和效率性还有差距。

综上所述，研究提出以下几点建议：第一，逐步向“以省为主、奖补并行”的义务教育经费的省级统筹改革。在保障省级财政性转移支付稳步增加的同时，逐步明确省级政府的对应性、匹配性支出责任，确保省本级义务教育财政的充足投入和精准到位。第二，改变现有省与省以下政府间经费分担模式。针对各地区的突出问题做出义务教育经费配置和调整，省级财政应优化对各区县义务教育经费补助的项目类别和支出结构，尤其是进一步提高省财政在人员经费支出的占比，加强省级政府在教师工资等项目的投入力度。第三，强化中央对省级政府统筹责任履行上的监管。为避免省级政府统筹责任的层层下移，中央政府应加强对省级预算义务教育经费支出的监管，健全义务教育财政管理体系及其相关政策手段运用，对省级义务教育经费执行情况进行绩效考评，切实提高经费使用效率。