乡村振兴与新型城镇化战略耦合协同发展研究

陈柳钦

(北京中宣文化研究院,北京 100142 )

引言

城与乡,是人类生产生活的两大空间形态,也是人类经济社会发展中一对极其重要、又极难处理的关系。特别是在工业化、城市化过程中,社会矛盾常常集中表现为城乡矛盾,或者与城乡关系有着紧密的联系。长期以来,城乡关系一直是影响我国整体发展格局和经济社会发展走向的关键内容。城乡关系,何去何从?进入21世纪以来,党中央针对城乡关系实行了一系列的改革举措,但城乡发展不平衡不充分问题依然存在,城乡二元结构矛盾仍较为突出,已经成为制约共同富裕的瓶颈。

中国特色社会主义进入新时代,中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段,我国社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记指出“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡,最大的不充分是农村发展不充分”[1],这种不平衡不充分是工业化和城镇化优先发展的必然结果,已成为经济社会发展的最大制约和突出短板。基于此,党的十九大提出以“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”为主导的“乡村振兴战略”,就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系[2]31。这是“城乡融合发展”的概念第一次出现在中央文件中。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,是对党的十九大报告的战略落地,也是对新时期城乡关系的把握,更是对全面建成小康社会的战略呼应。乡村振兴战略是我国现代化发展至中、后半程的重大战略设计,是对以往城市偏向发展战略的矫正,是克服城乡发展不平衡不充分矛盾的实践方案。而新型城镇化战略最早提出于党的十八大报告,与传统土地城镇化不同的是,新型城镇化更加注重人对城镇的美好向往,更加重视以人为核心的原则,从而科学推动城镇化发展,提高城镇化质量,促进城镇化协调发展。“乡村振兴”与“新型城镇化”两大战略的提出正是为了从源头上找出解决城乡差距问题的根本方案。

乡村振兴与新型城镇化两大战略是中国实现城乡融合发展一盘棋上的两枚关键棋子。目前,乡村振兴与新型城镇化协同发展已经具备相对成熟的顶层设计框架。2017年,党的十九大报告提出同步实施乡村振兴战略与区域协调发展战略,这已内含乡村振兴与新型城镇化协同推进的思想根源。2018年,《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》把坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的基本原则之一,明确提出坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动,并进一步提出完善城乡布局结构和推进城乡统一规划的目标方案[3]。2019年,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出,要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手,促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系[4]。2020年,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步强调,要加速实施乡村振兴及“以人为核心”理念的新型城镇化两大战略,构筑起城乡互促、共同繁荣的新型工农城乡关系,实现城乡区域和谐平稳发展[5]。2021年,中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调“加快县域内城乡融合发展”[6],这就明确了城乡融合发展的空间载体,有利于一系列的制度安排落地落实。党的十九届六中全会则将推进以人为本的新型城镇化和实施乡村振兴战略写入重要历史决议[7]。党的二十大围绕“促进区域协调发展”作出战略安排,强调“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”,“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略”“推进以人为核心的新型城镇化”“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,以及“全面推进乡村振兴”“坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”等重要论点[8]30-32,这些举措体现了区域协调发展对于中国式现代化的关键作用,为新时代促进区域协调发展提供了重要指导。国家政策的宏观导向不仅为进入乡村振兴与新型城镇化协同发展新时代奠定政策基石,而且成为实现城乡融合发展、全面建成社会主义现代化强国的关键要义。

乡村振兴和新型城镇化两大战略,是实现中国式现代化建设目标的两大重要支柱,城乡融合发展正是这两大战略支柱的结合点。在现代化建设进程中,乡村构成我国现代化“稳定极”,城市构成我国现代化“发展极”,前者是消化社会风险的“制动器”,后者是经济社会发展的“引擎”,乡村振兴与新型城镇化紧密关联。乡村振兴与新型城镇化既不是对立关系,也并非在侧重点上有所不同,而是你中有我、我中有你,相互补充、相互促进的耦合关系,二者可以相得益彰。因此,推动乡村振兴与新型城镇化战略耦合协同发展,是解决新时代中国社会主要矛盾的根本之策和建设现代化经济体系的重要基础。

一、中国城乡关系从二元结构到城乡融合的演变历程

中华人民共和国成立之后,中国城市与乡村告别了古代简单朴素的“统一”关系,在国家战略目标调整的背景下,城乡关系不断演变,经历了城乡二元体制建立和固化、城乡二元体制逐渐破解、以协调发展为主的城乡统筹发展、城乡全面融合发展四个阶段,同时根据每个阶段、不同时期的发展任务和要实现的目标,制定相应的城乡发展战略,探索出了一条符合中国特色的发展道路。

第一阶段,1949—1978年:城乡二元体制建立和固化。早在1949年3月党的七届二中全会上,毛泽东同志就指出:“城乡必须兼顾,必须使城市工作和乡村工作,使工人和农民,使工业和农业,紧密地联系起来。”[9]这为党未来正确处理城乡关系提供了方向指引。中华人民共和国的成立标志着中国共产党实现从革命党到执政党的地位转变,党的工作重心从乡村转移到城市,其主要任务也从夺取政权转变为巩固和发展新生政权,团结带领全国人民开展社会主义建设。随着国际环境变化,建立独立完整的工业体系、确保国家安全也成为关系国家和民族命运的必然选择。基于多重现实考量,中国充分借鉴苏联经验,确立了优先发展重工业战略和实行计划经济体制。这一时段内的城乡关系,除了三年国民经济恢复时期以及20世纪60年代国民经济调整时期城乡关系出现良好发展趋势,其余时期内基本上是城乡分割的状态。1958年1月9日公布实施的《中华人民共和国户口登记条例》,标志着城乡分割的二元户籍制度以法律的形式正式确立,这意味着以法律条文的形式阻断了城乡之间劳动力要素的流通,尤其是隔断了乡村劳动力向城市的流动。此外,《关于防止农村人口盲目外流的指示》《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》等多个政策文件进一步强化了对城乡之间人口流动的限制。人口自由流动实行严格限制和政府管制,将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”。从1958年起,严格的人口流动限制、农产品统购统销和人民公社等制度体系逐步建立完善,中国在经济、政治和社会管理等方面形成了城乡分治局面,造成了城市与乡村社会地位悬殊、乡村社会发展明显滞后、城乡二元结构进一步固化。这样就形成农业辅助工业发展的局面,城乡关系在国家政策偏向城市的情况下形成“以农助工,以乡养城”的格局。从1958年直至1978年改革开放前,我国城乡关系一直处在城乡分离的二元经济结构下,城乡分治,对农民的生产成果和农村的生产要素进行过多的强制性夺取和转移,城乡差距不断加大,以至于造成后来的“三农”问题产生。

第二阶段,1978—2003年:城乡二元体制逐渐破解。过去“以农助工、以乡养城”发展模式造成了城乡严重分离,二者在空间上处于极度不平等的地位,党的十一届三中全会对城乡发展问题进行了新的讨论。改革开放前城乡关系的体制已不适应改革的目标,同时也阻碍着各项改革措施的进行,城乡二元体制已经显现出自己的弊端,不利于满足人民对物质水平的追求,不利于群众尤其是农村地区的群众生活水平的提高。1978—1985年期间,经济改革的重心在农村。以家庭联产承包责任制为代表的农村改革拉开序幕,城市与乡村之间的户籍制度稍有松动。1983年颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,标志着农村人民公社体制走向终结,乡村社会从全能型行政管制中解放出来,为城乡之间要素自由流动奠定了基础。1984—2003年期间,市场化改革转入城市。1984年,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,标志着改革重心由农村转移至城市。1984年10月13日,国务院印发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,明确允许农民自理口粮进入集镇落户,户籍管理由指标控制向准入条件控制过渡。在这一时段内,随着农村市场化改革的推进,城乡差距缩小,城乡关系趋好。1985年,国家改革重心正式从农村转向城市,对地方性行政体系进行变革,顺应经济发展需要,逐步建立大城市区,开始打破城乡之间的藩篱。国家开始建立以工业发展为主导的大城市区,城乡关系以消除城市与农村界线取得进一步发展。为了从根本上减轻农民负担,缓解城乡关系,2000年3月,中共中央、国务院联合印发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,决定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点,并逐渐铺开。2002年11月,党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”战略构想,并指出,“建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。从本质上开始触动束缚我国农村发展、造成“三农”问题的政策体制的神经,统筹城乡经济社会发展的思想初步形成。至此,城市与乡村的关系开始发生转折。

第三阶段,2003—2012年:以协调发展为主的城乡统筹发展。面对城乡不平衡程度不断扩大的现实,党的十六大提出统筹城乡发展的理念,旨在建立“工业反哺农业,城市带动农村”的城乡关系。2003年1月召开的中央农村工作会议指出,要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重,解决“三农”问题重中之重的地位由此确立。2003年10月,党的十六届三中全会明确提出统筹城乡发展,位于五个统筹的首位,核心是要解决城乡收入差距加大、城乡之间发展不平衡、城乡居民享受公共服务不均等问题。2004年9月,党的十六届四中全会提出:“综观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村的协调发展,也是带有普遍性的趋向。”[10]这“两个趋向”的提出标志着中国处理城乡关系的拐点到来。从2004年起,多年的中央一号文件均锁定农业农村问题,表明中央执政理念的变化和对“三农”问题的高度重视,这是进入21世纪以来城乡关系转变的先决条件。2005年,党的十六届五中全会提议建设社会主义新农村,统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设。2006年,国家全面取消农业税,农业补贴政策、提升农村公共服务水平政策、农村社会保障政策等一系列“以工补农、以城带乡”的政策措施开始逐步推行,大力推进乡村道路、医疗、文化等设施建设,改善乡村公共服务水平。城乡统筹发展的政策和制度体系初步形成,标志着国家逐渐加大对农村的资源投入,实现“城从乡取”到“城向乡予”的历史性变革。2007年,党的十七大提出要建立“以工促农、以城带乡”的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡统筹和城乡发展一体化是递进关系,既表达不同时期的执政理念,又蕴含着理念形成背后城乡关系的变化。2008年,党的十七届三中全会指出,要加快建立城乡经济社会一体化体制机制。城乡经济社会一体化理论是城乡关系理论的重大进步,成为中国统筹城乡发展的新指南。2010年,党的十七届五中全会提出统筹城乡发展,坚持工业反哺农业,加大强农惠农力度。2011年,加快增加农村文化服务总量,缩小城乡文化差异,形成城乡经济社会发展一体化,中国城乡关系发生了重大转折,这一年中国城市化率达到51.27%,城市人口首次超过农村人口,这是一个质的变化。2003—2012年,恰好也是新农村建设如火如荼的10年,农村实现了“改头换面”。这10年期间,农村基础设施逐步完善,公共服务水平日趋提升,农民收入大幅度提高,城乡差距逐渐缩小,城乡公共服务格局和城乡关系朝着“良善”方向发展。

第四阶段,2012年至今:城乡全面融合发展。2012 年,党的十八大报告明确提出“推动城乡发展一体化”的战略部署,这是首次提出“城乡一体化”。党的十八大报告指出,“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”,“加快完善城乡发展一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”[11]。这是中国共产党首次提出“新型工农城乡关系”概念,并将“城乡一体”作为新型工农城乡关系的最终目标,将“城乡一体”目标提升到了全新的战略地位和理论高度[12]。党的十八大以来,习近平总书记继承和发展马克思主义城乡关系理论,高度重视推进城乡发展一体化,走城乡融合发展之路,加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,城乡统筹发展取得长足进展,城乡工农关系得到明显改善,标志着工农城乡关系进入了“大融合”阶段。2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议指出“城镇化是现代化的必由之路,推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”“以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。这些论述,在2014年3月中共中央、国务院联合印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中得到了系统梳理和体现,“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”成为共识。2014年7月,国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,启动新一轮户籍制度改革,消除了城乡居民不能自由迁移的制度藩篱;同年,又发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,促进了“新农保”与“城居保”两项制度的合并实施。2015年,根据国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制总体建立。2015年,党的十八届五中全会提出全面建成小康社会的新目标,提高乡村人民生活水平,解决区域整体贫困,实施脱贫攻坚工程及拔穷根的精准扶贫政策。2016年,国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》发布,极大助推了城镇居民医保和新农合制度的整合,逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度。2016年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出,深化农村土地制度改革,建立农村土地所有权、承包权、经营权分置制度,着力推进农业现代化,这是继家庭联产承包责任制后农村改革的重大制度创新。2017年,党的十九大报告指出,“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”[2]31,正式把我国的城乡关系从统筹发展、一体化发展推进到融合发展阶段,城市与乡村的关系开始逐渐走向“统一”的融合发展趋势。这是自党的十六大以来,我国处理城乡关系的方针沿着“一体化发展逻辑”,从城乡统筹、城乡一体化至城乡融合的又一次转变,是政策方针的递进和深化。2018年,中央一号文件明确要求建立“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。为重塑新型城乡关系,加快推进农业农村现代化,2019年,《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,明确了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的战略方向、“三步走”目标和重大任务,为从根本上理顺城乡关系提供了重要遵循。2019年12月,国家发展改革委、中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、公安部等十八部门联合印发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》,确定了11个国家城乡融合发展试验区。2020年,党的十九届五中全会对工农关系提出了更高的要求,会议指出“全面推进乡村振兴,要强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化”[5]。这是中国共产党在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际,为进一步理顺城乡关系、破解城乡发展不平衡不协调难题、补齐农业农村现代化短板而作出的重大决策部署。2021年2月21日,中共中央国务院发布的《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》(2021年中央一号文件)进一步提出,“把县域作为城乡融合发展的重要切入点,强化统筹谋划和顶层设计,破除城乡分割的体制弊端,加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道”。这是中国共产党在总结城乡关系调适与发展丰富历史经验基础上,着眼于当前城乡关系实际和未来新型工农城乡关系发展趋势作出的重大决策部署。这也标志着中国共产党对城乡关系认识的重大转变,旨在构建新型工农城乡关系的政策导向与空间导向发生了根本性调整[13]。2021年3月5日,十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,进一步为健全城乡融合发展体制机制作出科学规划,要求建立健全城乡要素平等交换、双向流动的政策体系,促进要素更多地向乡村流动,增强农业农村的发展活力。2022年,党的二十大报告提出,“坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”[8]31。一个“坚持”和一个“畅通”,指明了未来重塑新型城乡关系的实现路径。2023年2月13日,中共中央、国务院联合印发的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》(即2023年中央一号文件),锚定加快建设农业强国目标,聚焦乡村振兴主题,注重长短结合,突出“短实新”特点,紧紧围绕全面推进乡村振兴必须守牢的底线、迫切需要解决的问题,明确重点任务和政策举措。我国城乡关系进入融合发展新阶段,城乡融合发展和现代化建设新局面正式开启。

二、全面推进乡村振兴的核心路径

乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的总抓手。党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略,并将其总要求明确为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

2018年7月,习近平总书记对乡村振兴战略作出进一步重要指示,强调必须坚持将实施乡村振兴战略摆在优先位置,以“抓重点、补短板、强弱项”为战略实施方向,全面激活乡村振兴内生动力,实现“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”[14]。党的二十大报告中指出要“全面推进乡村振兴”,强调“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[8]30-31,要求举全党全国全社会之力实现亿万农民对美好生活的向往。农村承担着进行现代化建设最为艰巨的任务,同时也是发展城乡关系的潜力区域,处理好农村问题是解决发展不平衡不充分问题的重点难点。乡村振兴不仅是从农村向城市发展的简单变化,也是通过改变以往以城镇为主导的固定模式,形成城乡互促模式,增强乡村自身发展活力从而改善与城市的关系,实现更好的、全面的与城市的对接。“重农固本,是安民之基。”习近平总书记指出,“全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚,要完善政策体系、工作体系、制度体系,以更有力的举措、汇聚更强大的力量,加快农业农村现代化步伐”[15]。乡村振兴通过走城乡融合之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路和乡村善治之路,实现全面、协调、可持续的乡村发展,为农民带来更好的生活条件和发展机会,促进乡村与城市的协调发展,推动中国实现现代化建设的目标。

(一)走城乡融合之路

振兴乡村不能就乡村论乡村,还要强化以工补农、以城带乡,加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。党的二十大报告中指出,“坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动”[8]31。这意味着,实施乡村振兴战略,要着力破解城乡发展不平衡的现状,以城乡融合发展实现乡村振兴。城乡融合是乡村振兴“加速器”。城乡融合发展更加强调城乡发展的有机联系和相互促进,意味着解决好农村问题要借助城市的力量,解决好城市的问题也要借助农村的力量,城市与乡村应水乳交融、双向互动、互为依存。城乡融合发展具有鲜明的中国特色,不仅要避免走“城市兴乡村衰”的老路,更要走出一条城市和农村携手并进、互利共赢的新路。城乡发展不是此消彼长的零和博弈,而是融合发展、共享成果的共生过程。

(二)走共同富裕之路

乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,这些目标指向正是对当前农村社会主要矛盾的及时回应,它不但顺应了亿万农民的期许,同时也承载着缩小城乡发展差距的使命,因此全体人民的共同富裕离不开农村农民的富裕,可以说乡村振兴战略作为解决“三农”问题的重要战略部署,是共同富裕的必由之路[16]。乡村振兴和共同富裕,都是为了破解不平衡不充分发展难题,实现效率与公平的统一。实现全体人民共同富裕最终靠的是发展,乡村振兴与共同富裕统一于发展中。实施乡村振兴战略是缩小城乡收入差距、实现城乡共同富裕的重要基础和有力举措;共同富裕既是乡村振兴的目标指向和动力源泉,也是高质量推进乡村全面振兴的行动指引。实现共同富裕,重点在农村,难点也在农村。因此,我们要着力做好如下工作:第一,要优化资源要素配置,促进农村区域均衡发展。加强农村土地制度改革是优化资源要素配置的基石,调整和升级农业产业结构是实现资源要素配置优化的关键环节,落实区域协调发展战略是实现资源要素配置优化的有效手段。优化资源要素配置是实现乡村振兴发展的关键因素。通过加强农村土地制度改革、调整和升级农业产业结构、投入更多资源改善农村基础公共服务以及落实区域协调发展战略等措施,巩固和完善农村基本经营制度,我们有望促进农村区域均衡发展,为实现共同富裕奠定坚实基础[17]。第二,要注重人才引进与培养,提升乡村振兴的人力资源水平。就目前的乡村发展来看,乡村人才无法满足发展的需要,需大力培养乡村全类型人才队伍,提升农民的专业技能水平,提高乡村人才的待遇,推动本地大学生回乡建设,培养一批致力于乡村产业振兴的专业储备人才,引才引智、育才育智,推动高水平、高层次的人才队伍“上山下乡”,保障乡村振兴人力资源供给。第三,要加快乡村基础设施建设,打造乡村振兴的硬件支撑。完善农村基础设施,是提升农业生产力、发展现代农业的物质保障,是增加农民收入、改善农民生活的基本途径。当下重点要做好农田水利基础设施建设,改善农村交通运输体系,完善农村生产生活条件。把农村基础设施建设健全完善好了,才能为全面推进乡村振兴提供必要的保障条件[18]。

(三)走质量兴农之路

质量兴农是实施乡村振兴战略的重要举措,是我国农业强、农村美和农民富的必由之路。走好“质量兴农”的乡村振兴道路,第一,要强化制度性供给,探索健全质量兴农的体制机制和政策体系。当前,质量兴农面临的瓶颈问题是体制机制的不相适应。因此,要深化农业农村体制改革,为农业高质量发展提供保障;要健全和完善农产品质量安全保障体系,包括标准体系、检验检测体系、认证体系、监管体系和市场准入制度等;要加快形成推动农业高质量发展的指标体系、政策体系、绩效评价和政绩考核体系,完善制度环境,以政策激励和制度约束保障质量兴农战略的深入实施;要制定和完善建立健全市场准入和退出制度,建立健全公开、公平、开放、透明的市场规则,以及统一的市场监管规程。第二,要加快构建质量兴农的组织平台,提升组织化水平。以农业产业为依托、市场为导向、品牌为纽带、产权联合为手段,积极引导同类产业的农民专业合作社进行多领域、多方式的联合与合作,积极探索区域性农民专业合作社联合社的建设途径,提升组织化水平。第三,要提升农业科技支撑,构建农业科技创新的导入机制,实现农产品的优质化。技术进步是当前我国农业发展的主要动因,政府应该继续加大农业科技投入,建立和完善农业技术推广体系,为农业经济高质量进步提供技术保障,保障农业科研工作的连续性,针对不同地区的农业科技问题进行长期深入研究,实现农产品优质化。第四,要挖掘农产品市场价值,实现农产品的品牌化。农产品品牌化建设是一项系统工程,需要合作联动和全面协同推进;做好农产品的形象品牌设计;培育鲜明地域特色,提升品牌竞争力;做好农产品品牌的营销和宣传等等,通过塑造品牌,快速提升产品质量。第五,要建立良好农业生产规范,实现农业产业的绿色化。要突出绿色生态导向,运用市场机制优化资源配置的手段,推进农业生产要素向新型农业经营主体配置,撬动更多社会资本投向农业的绿色发展,促进农业经营体系的绿色变革,提升其农业产业结构的“绿色化”水平。第六,要引入现代企业管理制度,提升新型经营主体管理能力,厚植农产品质量安全的“根基”,并进一步发挥新型经营主体辐射带动作用,提升社会化服务能力,打造保障农产品质量安全的“双翼”。

(四)走乡村绿色发展之路

走好中国特色社会主义乡村振兴道路,一个重要方面,就是坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路。2023年7月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调,“要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展,通过高水平环境保护,不断塑造发展的新动能、新优势,着力构建绿色低碳循环经济体系,有效降低发展的资源环境代价,持续增强发展的潜力和后劲”[19]。良好生态环境是美丽乡村赖以持续存在的现实基础,也是乡村之所以美丽的具体内涵所在。生态宜居不仅强调乡村人居环境与生态环境的综合改善,也强调与和美乡村建设及生态文明思想的理路相通。让乡村生态宜居,提升农民生活品质,既要补齐短板,也要留住乡愁[20]。从生产维度出发,生态宜居要求以碳达峰、碳中和目标为指导,将农业生产的绿色转型纳入全产业低碳发展框架下发展;从生活维度出发,生态宜居聚焦于增强农村居民的绿色发展理念;从生态维度出发,绿色健康可持续是人类的发展大计,中国作为全球大国,在发展过程中秉承世界发展共识,主动承担社会责任,践行绿色星球和美丽中国的规划部署,为人类的可持续发展贡献中国力量[21]。因此,绿色发展引领乡村振兴,必须正确认识和处理好人、生产、环境之间的辩证关系。具体来说,第一,要培育和提升农民绿色发展主体意识。“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业,要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动”[22]。生态文明建设是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,也是中国可持续发展的基础和基石,更是乡村振兴的底色和本色。因此,我们要全过程、全方位提升农民的绿色发展主体意识,建设美丽乡村,展现乡村振兴的美好图景。第二,构建制度保障,完善农业绿色发展体制机制。绿色发展引领乡村振兴,既要做好农业产业合理布局,构建立体生态循环系统,又要完善农业绿色发展体制机制,加快开展乡村绿色发展的顶层设计,建立严格的自然环境资源保护制度体系,健全乡村绿色发展的生态补偿机制,落实乡村绿色发展的管理机制,以科技引领创新,以法治划定红线,以监督完善保障。第三,构建农业绿色发展全产业链和价值链。乡村振兴,关键是产业振兴,产业振兴离不开生态振兴,生态振兴必然以绿色为底色发展低碳经济,重新认识农业农村的功能和价值,通过构建绿色高质量的乡村产业体系,助推乡村产业品牌化塑造,增质提效,形成产业生态化和生态产业化的良性循环,带动一方区域发展和群众致富。

(五)走乡村文化兴盛之路

“设神理以景俗,敷文化以柔远”,南齐王融在其《曲水诗序》中的这句话,道出了文化在人的精神思想、社会能力培养等方面的深远影响和作用。汉代刘安《淮南子·原道训》有云:“万物有所生,而独知守其根;百事有所出,而独知守其门”。大意是说,世间万物都有其生存发展的不同规律和具体特性,百事都有其出现、存在的各种具体根据,却都知道应该保住自己的本源。乡风民俗、民间文化就是乡村赖之以生、文化赖之以兴、人们赖之以情的深入骨髓的血脉基因。乡村没有正气之风,乡村振兴就是无根之木,即使建成了,没有文明乡风的支撑也难以持久保持和发展得更好。乡村振兴,既要塑形,更要铸魂。2017年12月12日,习近平总书记在徐州市潘安湖街道马庄村考察时指出,“实施乡村振兴战略不能光看农民口袋里票子有多少,更要看农民精神风貌怎么样”[23]。乡风文明,既是乡村振兴的重要内容,也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。习近平总书记明确指出,“乡村文明是中华民族文明史的主体,村庄是乡村文明的载体,耕读文明是我们的软实力,要保留乡村风貌,坚持传承文化”[24]。耕读教育是推进农业农村现代化建设的重要基石。中华耕读文明的世代传承,一方面依靠以“耕”为基础的劳动实践,另一方面依靠以“读”为本源的价值文化教育。重视农耕文化,强化耕读教育,就是要把扎根中国大地的乡村文化、农耕精神发扬光大,突出农耕文明中所蕴含的中华优秀传统文化、人文精神等文化价值,让中国千百年来传颂的“耕读传家久,诗书继世长”的传统文化深入人心。

站在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史拐点,一方面是全球人口大国的工业化、城镇化和信息化,另一方面是大国小农由农业中国向工业中国、乡村中国向城乡中国的现代转型,这构成了传承提升农耕文明、走乡村文化兴盛之路的双重语境[25]。乡村振兴战略的落实,需要借助乡村文化的现代转型。第一,要重构乡村主流价值观。面对多元文化的交融交锋,重构乡村社会价值规范尤为必要,重塑乡村社会文化秩序,以解决乡村振兴的深层阻碍问题。第二,要培养农民主体文化自觉。“凡是需要群众参加的工作,如果没有群众的自觉和自愿,就会流于徒有形式而失败”[26]。乡村文化兴盛之路是以农民为主体展开的,要充分尊重农民的文化需求,激发其主动性和创造性。第三,要完善乡村基本公共文化服务体系。要从强化有效供给、实现供给与需求的有效衔接,为农村基本公共文化服务体系建设提供有力资金支持,加强农村基本公共文化服务人才队伍建设等不同路径着手,切实建设完善农村基本公共文化服务体系,为我国乡村振兴发展提供精神文化支持[27]。

(六)走乡村善治之路

乡村治理是国家治理的基石,也是乡村振兴的基础。面对目前乡村治理过程中的诸多“老大难”问题,推行以自治为基础、法治为保障、德治为先导的“三治融合”,可以发挥“1+1+1>3”的治理效能,打开乡村治理共治共建新格局。“三治融合”的乡村治理体系是国家和社会关系变革外部驱动、乡村治理结构内源优化和围绕着新时代“以人民为中心”价值立场生成的新逻辑结构。第一,以自治为基,激活“民善于治”的内生力。自治是农民参与乡村治理的主动性和自觉性的重要体现。村民自治是人民当家作主最普遍、最有效的实现途径,在乡村治理中发挥着基础性作用。村民自治就是要深化村民自治实践,深化自我管理、自我教育、自我服务、自我监督理念,加强群众性社会组织建设,强化农村基层党组织建设,健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。第二,以法治为本,强化“以治成善”的硬实力。法治是乡村治理的重要法律保障。推进乡村治理,要守牢公平正义这条底线,运用法治思维和法治方式推进乡村振兴。要把政府各项涉农工作纳入法治轨道,加强农村法制宣传教育,完善农村法治服务,引导干部群众尊法学法守法用法,依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。法治就是要补齐全面依法治国进程中的乡村法治短板,增强农村区域的法治理念,不断提升法律法规的威慑效用,更好地保护村民利益、维护市场运行秩序、治理生态环境、消解农村社会矛盾等,营建法治乡村。第三,以德治为先,增强“良善治理”的软实力。德治是乡村治理的关键补充和后盾。在实行自治和法治的同时,要注重发挥好德治的作用。在乡土中国的熟人社会生长起来的乡村文化、道德规范、公序良俗、传统伦理等培养了村民道德意识,赋予了村民道德实践,规约着村民行为动机、行为过程。德治就是要不断挖掘和弘扬中华优秀传统文化,传承向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家等社会美德,用润物细无声的方式强化道德建设和夯实社会秩序的软性基础,不断提升乡村德治水平。在乡村社会中,自治是村庄范畴,法治是国家范畴,德治是社会范畴,三种方式互相配合,形成共建共治共享的“善治”格局。自治是核心、基础,同时需要法治、德治共同发挥作用。自治,激发动能;法治,定分止争;德治,春风化雨。从根本特性方面,“三治融合”乡村治理体系体现出中国特色社会主义制度自我完善和自我调整的优势,乡村治理体系改革不是封闭性的而是随着社会主要矛盾转化而具有不断深化改革的外部驱力和内在动力。我们要坚持统筹兼顾,完善“三治”融合机制,以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气,实现以法治为保障、德治为引领、自治为核心的差异化治理,通过自治、法治和德治“三治”融合形成乡村振兴治理合力,推动乡村治理体系和治理能力现代化,为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

三、稳步推进新型城镇化高质量发展

改革开放以来,中国的农业农村发展滞后,是粗放型的传统城镇化背景下长期实行城市偏重政策的必然结果。不同类型的城镇化模式会对乡村发展和城乡关系产生截然不同的影响,为解决传统城镇化模式的弊端,中央在党的十八大之后提出走“以人为本”的高质量新型城镇化之路。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化是由以经济单一维度为重心向兼顾政治、经济、社会、生态、文化多重维度转变,是绿色、节约、智慧、和谐的城镇化道路。

2022年,国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》 提出,“坚持把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”。以人为本的新型城镇化要求重点关注人的生活质量。同时,它还强调城市建设的生态质量,拒绝以牺牲生态环境来换取城镇化的建设,主张在遵循自然规律和五大新发展理念的基础上合理利用自然、合理规划用地,进而实现人与自然、城镇三者的协调发展,在“望得见山水,记得住乡愁,看得见发展”的共识之下,构建出新的中国式田园新型城镇新风貌,这也正是新型城镇化的新意所在[28]。新型城镇化发展是中国式现代化建设的重要组成部分,新型城镇化进程的快速推进,彰显了中国式现代化道路的正确性与优越性。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程上,推进以人为核心的新型城镇化,提升新型城镇化建设质量,既是我国最大的内需潜力和深化供给侧结构性改革动能所在,又是构建新发展格局和推动高质量发展的重要支撑。进入新时代,我国城镇化正由“上半场”转向“下半场”,重点任务也由解决发展速度“快不快”的问题转向发展质量“高不高”、城乡居民“满不满意”上来。为了实现这一目标,必须牢牢把握住推动新型城镇化高质量发展的根本遵循。

(一)坚持以人为核心,推进制度改革

新型城镇化是以人为核心的城镇化,目的在于造福人民,让人民分享新型城镇化的成果。“人的现代化”是新型城镇化高质量发展的最终归宿。理解新时期“人的城镇化”的核心内涵必须明确其不单纯等于“人口城镇化”,也就是说,人的城镇化并不是一味地追求农业人口市民化的数量和速度,更为重要的是对市民化质量的追求。一是持续深化户籍制度改革。户籍制度是影响中国人口流动最重要的制度。虽然户籍制度本身尚存,但其历史形成的传统功能已大大弱化,从这个意义上讲已经经历了重大改革,如今则急需从“外围”进入“核心”部分,聚焦于大幅度推进农民工市民化,提高户籍人口城镇化率。持续推动农民市民化,逐渐消除城市落户限制是关键。要突破户籍身份限制,淡化户籍带来的壁垒效应,畅通农村人口进城的通道,让农业转移人口“进得来”,增强归属感,加速人口在城乡间的双向流动,有效促进城乡协同发展。二是进一步深化土地制度改革。要统筹城镇土地利用,根据人口的落户数量来合理确定城镇建设用地的增加规模,探索“人地匹配”的城市建设用地方案以及建立农村建设用地“地随人走”的管理机制,完善城乡土地要素双向流动机制。还要注重完善农村承包地“三权分置”制度,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护并进一步放活土地经营权。三是加快完善住房制度改革。要坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,构建“以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障”的住房供应体系,实施好房地产市场平稳健康发展长效机制,继续支持刚性和改善性住房需求,规范发展住房租赁市场,促进房地产市场平稳运行,保障民生需要。四是提升基本公共设施和服务能力,以适应城镇人口需求的增加。基本公共服务是最基本的民生保障。在新型城镇化高质量发展过程中,人民在教育、公共卫生、养老等方面的需求进一步提高。全面推动常住人口享有城镇基本公共服务,让转移人口“留得住”,增强尊严感,就要在“留住人”上下功夫,必须打好“公共服务”这张牌。公共服务供给的数量、供给的质量、供给的效率都会影响民众的偏好,最终决定人口流向,也间接影响到区域和城乡间的发展。城镇化的发展趋势已经由过去的“从农村到城市”转变为“从城市到更好的城市”,这一转变即是对更健全、更平等的公共服务的追求,尤其是实现农业转移人口、农民工等流动人口能够享受到与本地市民同等的基本公共服务,破除城乡二元结构,统筹推进基本公共服务均等化。

(二)以城镇协调发展为重点,优化城镇化空间布局和形态

按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则,立足地理区位条件和资源环境承载能力,推动构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。一是继续发挥中心城市和城市群在城镇化发展中的“领头羊”作用。作为集聚中心,中心城市虹吸了周边地区的资源要素,从而将周边变成了它的外围。随着中心城市发展,一些城市功能开始向外围疏散,中心城市的溢出效应显现,外围地区开始发展,形成了内部以中心城市为中心,大小城市共同构成的城市群圈层结构。要继续发挥中心城市和城市群的辐射带动作用,中心城市和城市群在促进经济增长、吸引人口方面都具有不可比拟的优势,尤其是城市群作为平衡城市间发展差距、缩小区域差别的空间形态,仍然是未来我国城镇化发展的主要趋势。二是推进都市圈同城化、集约化发展。目前在我国的城镇化战略中,起到承上启下关键作用的是都市圈。2019年2月,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,明确了2022年“都市圈同城化取得明显进展”的近期目标和2035年“形成若干具有全球影响力的都市圈”的长期目标。都市圈介于城市和城市群之间,是促进资源要素跨行政边界流动的重要空间维度,更是推进城市群高质量发展的重要空间载体。都市圈是我国城镇化总体格局中的关键环节,是城镇化战略、区域发展战略和乡村振兴战略叠加的重要地域空间,是三大战略的结合点和着力点,也是国土空间管控单元的细化支撑。都市圈正在成为破解“大城市病”的有效抓手,都市圈同城化发展不仅有利于城市与城市之间的资源共享、合作发展,而且可以进一步改变原有的城乡“二元”结构问题,势必推进城乡一体化进程。集约化是都市圈同城化建设的核心理念。所谓城市集约化,是指城市可以更加合理地利用要素资源,使得成本更为节约、生产要素更能自由充分流动、市场竞争更加充分。相较于传统城镇化建设,集约化城市化建设发展效率更高。建立在集约化的资源配置优化基础上,高质量的新型城镇化发展时代将是大势所趋。三是注重以县城为重要载体的城镇化建设。县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑。截至2022年年底,据国家统计局数据,城镇常住人口92071万人,比上年末增加646万人。其中,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的30%。显然,以县城为重要载体的城镇化在我国城镇化战略体系中占据着极其重要的地位。因此,要科学把握以县城为重要载体的城镇化建设发展的客观规律,强化顶层设计[29],建立健全以县为单元统筹城乡的发展体系、服务体系、治理体系,促进第一、第二、第三产业融合发展,统筹建设县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施,建立政府、社会、村民共建共治共享机制。

(三)实施城市更新行动,打造宜居、韧性、智慧城市

进入新时代,新型城镇化建设高质量发展需要抛弃依靠资源消耗的粗放式的发展方式,需要抛弃过分注重城镇化率和城镇规模的错误倾向,需要更加注重城镇化内在品质的提升。新型城镇化与传统城镇化两种模式之间最大的差异就是新型城镇化的建设始终围绕人民群众,这不仅表现为城镇人口数量的增加,在城镇的产业发展、居住环境、生活保障等多个方面也均有体现,其目的是让人民群众享有更高质量的城市生活。城市是现代化的重要载体,是人民幸福生活的美好家园。城市型社会的到来标志着未来会有越来越多的人涌入城市,也会有越来越多的人定居城市,如何让生活在城市的人能更好地享受到城镇化带来的好处,就要将提升居民生活品质作为突破口。城市居民生活品质的提升是新时代我国城镇化建设的永恒主题,同样也是新时代社会建设的新要求。实施城市更新行动是适应城市发展新形势、推动城市由大规模开发的增量建设方式转变为存量提质改造和增量结构调整并重的重要手段,也是回应群众关切、补齐公共服务短板、提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要抓手。我们要坚持打造宜居、韧性、智慧城市,推动城市品质新跨越。目前,人民高品质生活空间的质量大幅提升,舒适便利的宜居城市、安全可靠的韧性城市、富有活力的创新城市、运行高效的智慧城市、节能低碳的绿色城市和魅力永驻的人文城市等多种新型城市的范本不断涌现,城市发展的承载能力大幅提升,以更小的资源和环境代价实现位居世界前列的生活品质成为可能。城镇化的发展逐渐摆脱了高污染、高耗能、高密集度的工业产业,产生了低污染、低能耗、高效率的新兴产业。信息化和智能化的发展,可以更合理地进行规划城市产业分布、空间布局、生态环保、人文居住环境等。智慧城市等新型城市建设是新型城镇化发展的全新选择,必然为新时代的经济高质量发展带来新的活力,是未来提升城镇品质的方向。我们要坚定不移实施城市更新行动,推动城市高质量发展,努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

(四)探索未来城市建设和治理方案

随着工业革命发展及交通工具的发达,城市变得越来越大。随着电力技术的发展,电梯的产生,楼越来越高,城市的密度也越来越高。交通运输技术、信息技术等融合发展,从根本上改变要素流动与空间配置的路径,以及城市之间的组织和连接方式,一些边缘性或被忽视的空间可能通过新的链接形成新的价值。技术进步融入城市发展,主要的表现形式就是城市的数字化,包括数字产业、城市数字化治理等。

数字经济将给中国城市化发展动力和城市布局、建设、运行、管理等带来全方面改革,对中国城镇化发展产生深远影响。人工智能、自动驾驶、5G等新技术的发展和应用,将深刻改变着人与人、人与物、物与物的关系,促进产业、交通、生态、生活、公共设施等空间布局和功能深度融合,催生出一系列新产业、新业态,以及新的办公、出行、消费等模式,从而对城市的空间形态、产业结构和生活方式产生影响[30]。新一轮技术变革已经并将继续推动城市生产网络、社会网络、创新网络、生活网络的演化,对城市规划、建设和治理模式产生重要影响。当前的城市正在经历城市治理由人力密集型向人机交互型的转变,由经验判断型向数据分析型转变,由被动处置型向主动发现型转变,未来城市必将更加“聪明”,治理更加智慧。对此,既要避免技术恐惧,又应避免陷入技术万能论。要按照实现国家治理现代化的宏观战略,以治理体系现代化为主线,抓住新一轮技术革命拓展期和中国经济社会结构转型升级的双重机遇,围绕“技术、要素、产业、制度”等核心动力机制协同推进,加快构建中国城市化高质量发展的动力系统,为未来城市建设和治理提供更多解决方案,实现多元城乡发展动力主体的共同策划、共同建设并共享建设成果的善治,真正走向人民城市人民建,人民城市为人民。

四、乡村振兴与新型城镇化战略耦合的内在机理

“耦合”一词最早出现在物理学中,通常用来测度两个或多个系统的相关影响作用,关联得越紧密,耦合程度越高。耦合协调表征是两个系统在发展演化中彼此和谐一致的程度,揭示从不协调向协调发展的规律。乡村振兴与新型城镇化作为两个系统存在一定的关联性,能够相互影响,一直以来存在着一种客观“共生关系”,具有相互依存、共同演进的属性。乡村振兴与新型城镇化两大战略都强调以人为本、遵循城乡发展规律,也强调改革创新和协同发展,乡村振兴与新型城镇化的根本目标存在统一性,就是要实现全体人民共同富裕。

乡村振兴与新型城镇化战略是党中央、国务院为促进我国经济社会可持续发展而提出的两大战略,从其内涵和互动关系可以看出,虽然二者在内容和侧重点上有所区别,但这两大战略都是为了提高资源配置效率、增进国民福利、缩小城乡差距,实现城乡均衡协调和高水平融合发展。乡村振兴有五个维度,即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,新型城镇化亦有五个维度,即经济城镇化、生态城镇化、社会城镇化、空间城镇化、人口城镇化。乡村振兴与新型城镇化之间具有内在逻辑上的自洽性,适合创新构建战略耦合与协调治理的机制。两大战略耦合就是五大维度的耦合过程(如图1所示)。

图1 乡村振兴与新型城镇化耦合的内在机理

(一)产业兴旺与经济城镇化耦合,推动城乡产业融合

城乡产业融合指的是城乡产业突破地域分割,其内在联系和关联效应不断增强,表现为城乡产业及其内部行业之间跨界融通、相互依托,带来产业链、价值链和供应链的纵向延伸与横向拓展。作为城乡融合的核心内容,城乡产业融合发展是改善城乡二元结构,缩小城乡收入差距,实现城乡均衡发展,增强经济内生增长动力,优化国民经济布局的重要途径。推动城乡产业融合,最大的动力在城市,最大的潜力在乡村。一方面,产业兴旺为经济城镇化提供要素支撑。产业兴旺是促进乡村经济高质量发展的有效路径。实施乡村振兴战略关键要发展乡村生产力,围绕农村第一、第二、第三产业融合发展,构建乡村产业体系,实现产业兴旺。而城镇可以借助乡村产业兴旺之机吸纳农村资源要素,这也为经济城镇化可持续发展提供了坚实保障,有利于推进城镇产业多元化发展。另一方面,经济城镇化是产业兴旺的发展动力。从经济城镇化的角度来看,新型城镇化离不开产业的支撑,产业发展过程中伴随着外溢效应,新型城镇化通过外溢效应,将人力、物力、财力等资源输送到农村,提高农业产业生产效率。经济城镇化发挥城镇产业对乡村产业的引领带动作用,培育城乡融合互动的产业体系,依托“互联网+”及“双创”推动城乡产业对接,提高乡村产业质量效益。在乡村振兴进程中,随着产业融合不断加深,乡村承接的城镇产业不断增多,通过产业互补等方式,农村的产业结构得到调整与优化。产业兴旺与经济城镇化有效地构建了城乡要素流动机制。

(二)生态宜居与生态城镇化耦合,推动城乡生态融合

城乡生态融合是指城市与乡村两个子系统通过构建共同生态价值链,实现城乡生态功能互促互补和共生共荣。乡村振兴发展的生态宜居要求与新型城镇化倡导的生态城镇化目标完美契合。生态环境质量是乡村地区的财富和优势,生态宜居是实现乡村振兴战略的质量要求。城市与乡村是优美生态环境的共同责任主体和受益主体,应通过生态文明建设联动对接“生态城镇化”与“生态宜居”,使城乡居民共建共享优美生态环境。一方面,生态宜居是生态城镇化的生态基底。“生态”是指自然资源保护和农业环境突出问题的综合治理;“宜居”是指改善乡村基础设施,是实现人们对于农村“愿意去”和“愿意留”的物质前提。生态宜居的主旨是促进农村生产生活的绿色发展,打造人与自然和谐共生的良好局面。生态宜居强调加大人居环境整治、提升生态修复和保护力度,能为城镇可持续发展提供新的绿色空间及生态支撑,有效缓解“城市病”问题。生态宜居的美丽乡村建设为新型城镇化建设提供了绿色样本。打造生态宜居的美丽乡村有助于实现城乡同兴、山水同美,美丽乡村的建设有助于巩固新型城镇化的成果。另一方面,生态城镇化是生态宜居的重要保障。新型城镇化所倡导的绿色、低碳、环保的理念引领了乡村振兴的方向。新型城镇化强调改变传统的粗放型经济发展方式,推动经济绿色低碳循环发展,这也是生态城镇化的重要体现。新型城镇化致力于为城市居民提供优质农产品和舒适安逸的休闲场所,同时将城市绿色、低碳、环保的理念引入乡村。从生态文明的角度看,新型城镇化必须要适应生态文明建设的时代要求,走出一条旨在实现生态美丽、生产发达、生活美好的城镇化道路,这与乡村生态宜居建设理念相得益彰,也为乡村生态优势转化为生态经济优势提供了保障。

(三)乡风文明与社会城镇化耦合,推动城乡社会融合

城乡社会融合指的是城市与乡村两个子系统的社会事业相互渗透融为一体。乡风文明从本质上来说包含农村的人居环境、乡风民俗、文化氛围、基层治理以及村民的生活方式、人际关系、道德风尚、法治观念等内容。乡风文明既是新型城镇的一项重要指标,也是乡村振兴战略的重要课题。社会城镇化是指城市居民能够享受社会发展的成果,在城市基础设施建设和公共服务方面得到便利。一方面,乡风文明为社会城镇化建设提供软件基础。乡风文明蕴含着中国千百年来的农耕文化底蕴,淳朴的民风、优秀的传统文化为城镇化的发展提供了精神基础。以村民主体地位的提升助推乡风文明,通过“内在于心,外在于行”加速乡村振兴主体自觉性的培育,促进村民思想道德水平提升、丰富村民精神文化生活、影响村民思维理念,从而提升社会文明程度,为社会城镇化发展提供良好的人文基础。乡风文明建设注重提高村民的整体文明素质以及生存技能,为村民更好地融入城市生活提供了重要保障,这也在客观上减少了城乡冲突,促进了城乡的融合发展。另一方面,社会城镇化为乡风文明提供了坚实依托。《史记·管晏列传》有云:“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”。在温饱都不能满足的情况下,乡风文明建设只能是空谈。社会城镇化通过不断完善公共服务资源向乡村下沉的分配机制,加快防疫、养老、教育、医疗等方面的公共服务设施建设,让农民就地过上现代文明生活。同时,进一步完善城镇基础性、先导性和服务性功能,从而吸引大批农民工进城务工生活,间接地向进城农民工普及新思想、新文化、新知识、新理念,有助于丰富农民的精神文化生活,为农村提供更多更优质的公共文化产品和服务。

(四)治理有效与空间城镇化耦合,推动城乡空间融合

城乡空间融合指的是随着城乡建设用地的扩张、城乡聚落连通性的增强及城乡交通便捷性的提高,城镇与乡村的空间界限日渐模糊,城乡在不断互动的过程中耦合形成一体的城乡融合区域。治理有效是乡村振兴的应有之义。治理有效是乡村各项工作有序推进的重要保障,完善的治理体系和高效的治理能力不仅能促进乡村的和谐发展,还能释放乡村发展的活力。一方面,治理有效为空间城镇化提供了基本遵循。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分。城乡融合发展的运行逻辑在于城乡两个空间地域系统各自比较优势发挥基础上的要素自由流动机制的激活,弥合城乡空间失衡态势。乡村社会秩序的维护、乡村多元主体的协同、乡村资源的动员与整合、乡村主体性的形塑都需要建立在有效治理之上。乡村治理体系和治理能力现代化建设则是纾解农业农村发展困境,破除城乡融合发展政策梗阻的制度保证。推动城乡要素优势互补基础上的双向等价流动、有机组合与均衡配置需要充分发挥乡村治理效能。另一方面,空间城镇化是治理有效的重要引擎。空间城镇化主要体现在非建设用地转化为各类城市建设用地的过程,使城市空间结构更加优化、生态环境质量持续改善、环境安全得到有效保障,现代治理体系和治理能力基本形成。融合城市资源基础上的城乡耦合双赢的内涵式发展成为城乡融合发展的路径选择,因此,既要将乡村传统的宗族文化、社会组织、公序良俗、村规民约、新乡贤等“内源性资源”嵌入乡村治理体制运行逻辑中,同时,在乡村治理向现代化转型中必须注重与城市的资本、技术、文化等“外生性资源”的结合。嵌入与结合需要建立在乡村稳定的社会环境和城乡资源要素互联互通、高效流动基础之上,乡村有效治理则是增强乡村发展韧性和内生性活力的根本保证。

(五)生活富裕与人口城镇化耦合,推动城乡生活融合

城乡生活融合指的是随着经济社会发展的变化,城市与乡村两个子系统在生活方式上相互作用、相互渗透,表现为城乡在收入、消费、生活条件和基础设施等方面的差距逐渐缩小。生活富裕作为乡村振兴战略的本质要求,是关系广大农民群众切身利益的关键所在,也是实现乡村振兴的最终目标和导向。乡村振兴战略实施的目的是改善农民生活,缩小城乡居民收入差距,进而走向共同富裕道路。传统城镇化是以政府为主导的外生性城镇化模式,强调政府对土地资源要素的支配,主要表现城市空间的扩张,是典型的土地城镇化。新型城镇化的本质是城乡协调,核心是人的城镇化,由“化地”向“化人”转型。人口城镇化是指城镇人口所占比重逐渐增加的趋势,当前人口城镇化的优化途径除了依赖于城镇人口本身的自然增长外,主要还是取决于农业人口向城镇转移和集中以及农村人口实现就地转化。由此可见,乡村人口生活富裕目标的实现与人口城镇化的推进有着必然的联系。一方面,生活富裕是人口城镇化的目标导向。生活富裕是乡村振兴战略的出发点和落脚点,也是实现共同富裕目标的必然要求。以人为本是人口城镇化的基本价值遵循,不论是易地城镇化还是就近城镇化,出发点和落脚点都应该是满足城乡居民的美好生活需要。人们对美好生活的追寻是城镇化演进的动力。人口城镇化在聚焦人对美好生活的需要,强化城镇化动能培育的同时,要以高质量的城镇化建设均衡人的居住空间、基本收入以及公共服务,促进共同富裕的实现。另一方面,人口城镇化是实现生活富裕的根本途径。“以人为核心”的人口城镇化,契合逐步实现共同富裕的现实需要,是提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要抓手。促进能在城镇稳定就业生活的常住人口有序实现市民化,是人口城镇化的首要任务。要完成这个任务,首先要着力提高农业转移人口市民化质量,促进农业转移人口融入城市。围绕人的需求和发展,人口城镇化重在促使城镇建设更加优化,区域发展更加协调,城乡差距进一步缩小,基本公共服务更加均等,进一步促进社会公平正义。

乡村振兴和新型城镇化的耦合从制度层面上是两种不同体制作用于城乡关系的调和。长期以来,乡村主要依靠农业发展,经营方式单一导致农民增收渠道过窄。加之农业收入远远低于工业和服务业收入,在逐步放宽户籍制度后,农业人口流向城镇,一方面导致农村和城市双向产生问题,如农村空心化现象,而城市承载负担加重等;另一方面,城乡差距依旧较大,城乡关系处于对抗状态。推动城乡融合并非一朝一夕之功,需要各方面长期努力,乡村振兴战略关键在于落实,同时通过对新型城镇化建设政策与乡村振兴战略的有序践行,为城乡融合发展保驾护航。随着中国城乡融合发展体制机制的不断建立健全和政策体系的逐步完善,城乡一盘棋理念日益深入人心,城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施建设、公共服务供给、生态环境保护等方面的协同性融合度不断提高,城乡发展机会的均等化程度逐渐提升,城乡日益成为一个优势互补、协调联动的发展共同体。

五、乡村振兴与新型城镇化协同发展的路径选择

乡村振兴和新型城镇化是解决“三农”问题的两个“轮子”,也是推进我国经济高质量发展的两大“引擎”。党的十九大指出,要坚定不移地贯彻协调发展理念,坚持乡村振兴与新型城镇化双向并举和协调发展,促进城镇发展和乡村发展同步进行,互惠一体。乡村振兴战略与新型城镇化战略联动,就是要把乡村和城镇看作“共生共荣”的整体,构建有利于城乡融合发展的体制机制,加快推进农业农村现代化。追求乡村振兴与新型城镇化的协同发展,既需要两大战略各自实现较高水平的发展,也需要两大战略在发展过程中实现和谐。乡村振兴与新型城镇化耦合协调发展的实现路径包括依托式发展路径、吸收式发展路径、反哺式发展路径和互惠式发展路径等。

(一)以政府引导为方向的依托式发展路径

乡村振兴与新型城镇化耦合离不开政府的大力推动与引导。政府与市场关系是决定城乡要素配置,进而影响城乡关系演进的重要因素。乡村振兴与新型城镇化战略耦合的大方向离不开政府的指导,在二者战略耦合的过程中,需要市场“无形之手”和政府“有形之手”的两手配合,激发各类要素的潜能和各类主体的活力,不断为农业农村发展注入新动能。但同时要谨防政府的过度干预,从而变成一只“闲不住的手”。政府要充分发挥自身的引导作用,要重“引导”避“主导”,不能大包大揽,不能越位,但是也不能缺位。一是要注重政策制定和政策执行的协同。乡村振兴与新型城镇化的政策协同应立足于各自战略主导领域的基础上,依托具体战略耦合点如产业、生态和文化等领域设计体系化的政策,以形成促进城乡融合发展的政策框架。乡村振兴与新型城镇化的政策执行要克服非连续性和强制性,促成政策执行的连贯性和包容性。应根据战略重点的动态变化及时推动二者政策执行的顺畅衔接,体现构建城乡平等包容的空间关系,立足于城市和乡村空间的平行主体地位,重点规避强制城镇化中城市空间对乡村空间的“建设性破坏”,以诱致性政策逐步复原城乡空间活力,使城乡空间呈现为统筹融合、共生持续和包容一体的发展特征。二是引导社会力量参与。乡村振兴与新型城镇化的战略耦合是整个社会共同的事业,社会力量的参与不可或缺。在乡村振兴与新型城镇化战略的具体实践中,政府作为公共产品供给者,要完善公共服务供给机制,合理配置城乡基础设施和搞好公共服务,推动财政支持覆盖乡村地区,引导社会力量参与乡村建设,从而有效改善乡村地区基础设施和公共服务不足的困境,加强城乡公共服务一体化建设;通过完善公共服务供给体系提升城乡居民生活质量,使城乡居民享受到均等化的公共服务,让农村居民享有等同于城镇居民的获得感与幸福感。三是发挥农民主体作用。农民是乡村振兴的直接受益者、乡村振兴与新型城镇化战略的需求主体、农村发展状况的亲身经历者。落实乡村振兴与新型城镇化战略,应当充分尊重农民主体的需求意愿,确保农民求助有门、投诉有道,充分保障农民的主体性地位。因此,作为乡村振兴与新型城镇化战略耦合的制度环境供给者和战略实施监督者,政府要承担引导农民主体积极参与的责任,以有效提升二者战略耦合的叠加效应。

(二)以比较优势为基础的吸收式发展路径

推进乡村振兴与新型城镇化协同发展,需打破制约城乡发展的相关壁垒,使各类资源要素在市场规律作用下自由流动,通过有效配置提高资源边际生产率,发挥农村与城市各自比较优势。一是乡村应该充分释放出自身的土地潜力,只有这样才能将市场主体的积极性与能动性调动起来,使乡村的新型经营主体得到良好的培育,对于本地学有所成以及工作在外的致富能手要鼓励其回到家乡进行建设与创业。土地是农业农村最重要的载体和资源,被视为农民的命脉,但土地产权不清、统得过死,土地成为农民手中沉睡的资本。激活土地要素,释放发展活力,就要为农民确权,为产权赋能,以土地“三权分置”(所有权、承包权、经营权)改革为抓手,创新土地流转的制度和机制,优化农村土地资源配置,确保农户土地流转收益;创新土地增值收益分配机制,贯彻落实国家关于土地增值收益“主要用之于农”的要求,提高农民获取土地增值收益的份额,增加农民收入;创新农户宅基地和农房产权制度改革,盘活利用闲置宅基地和闲置农房,提高土地利用率、增加农民收入;创新农村集体产权制度改革,强化集体资产的有效管理,激发农民参与集体财产经营的积极性,将城市中的资本、人力等各种要素资源充分吸收过来,并在此基础上打造“三农”(爱农民、懂农业、兴农村)工作队伍。激发乡村农业主体的能动性是吸收式发展路径的关键所在。构建城乡融合发展机制,明确农业农村发展的主体是千千万万的农民,关键是优先提升农民发展能力,这是乡村振兴战略的支撑力量,也是增强农民获得感、幸福感、安全感的根本保障。二是激发城市资源要素活力,以城乡产业融合发展为纽带,统一谋划城乡产业对接互补、协调发展,为城市剩余资本寻找出路;完善涉农股份合作制企业利润分配机制,明确资本参与利润分配比例上限,对农户土地经营权入股部分采取特殊保护,探索实行农民负盈不负亏的分配机制,维护小农户权益,克服工商资本下乡与民争利的矛盾,形成城乡产业要素的共生关系[31];充分利用城市资源整合社会公共资源的能力和挖掘大数据的信息技术优势,提炼出乡村相较于城市可能存在的产业特色和资源优势,进而因地制宜、因村制宜,通过资金、技术、人才等要素的投入,建立起具有乡土特色且优势互补的产业体系。城镇化是拉动内需的主要途径,是带动农村经济发展的重要引擎,还是解决就业的根本路径。就业是民生之本,当前和今后一个时期,我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显,新的影响因素还在增加,必须把就业摆在更加突出位置。促就业、稳就业的巨大空间在城镇化,城镇化既保障城镇劳动力就业,也为农业现代化不断出现的富余劳动力创造了就业空间。

(三)以城乡融合为目标的反哺式发展路径

初始阶段的乡村振兴与新型城镇化协同发展主要是农村对城市的养育,为城市工业的发展积累所需的各种要素。但是随着城市的快速发展,城市要为农村的发展提供充分的支持,先进的工业要对农业进行反哺,实现城市与乡村、工业与农业的融合。一是打破传统的“城乡二元结构”,扩大城乡双向开放,畅通城乡人口和要素流动,使愿意落户城镇的农业转移人口能够顺利落户,平等享受合法权益,顺利融入城市;愿意下乡的人群在乡村的权益得到合理保障,能够参与乡村社会治理,顺利融入乡村。只有这样才能调动起广大农民的积极性,使其更加主动地参与到现代化进程中,使现代化成果惠及广大的乡村农民,使“以城带乡、以工促农”的新型城乡关系逐渐形成。二是面对城乡发展中的失衡和矛盾,乡村振兴战略目标具有多重性和复杂性,要充分利用政策优势,创新支农惠农机制,推动“城市反哺农村、工业反哺农业”“多予、少取、放活”等举措支持农村发展,形成广泛参与乡村振兴战略的共建共治共享模式,将城市治理的先进经验有机转化为乡村治理的典型模式,全面推进乡村治理体系和治理能力现代化。在城市反哺农村、工业反哺农业中,农村也要积极地探索并建立起内生机制对改造传统农业的能力加以培育,这实际上就是“造血”机制。目前,农村教育资源的不足是造成农村人口流失和居民收入低的根本原因,因此,利用反哺式发展路径就必须重视教育资源反哺机制的构建,城市要通过各种政策与手段向农村反哺教育资源,加快构建完善的乡村教育体系,坚持教育优先发展,加强基层教师队伍建设以及大力发展职业教育,加快形成“家庭—学校—社会”教育合力,助力乡村全面振兴。城乡融合是在将城市与农村视为一个有机整体的基础上,实现城乡间经济互动、社会交流、空间衔接等方面的深度交互,同时保留城乡各自的特色,让城市的资本、技术、人才、信息自觉自愿自由流入乡村,让农业转移人口放心进城定居,“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系就能更有效地建立起来。促进城乡融合发展,本质上是构筑城乡共生关系,需要畅通城乡人口双向迁徙、资源要素双向流动、人与自然和谐共生“三个循环”。

(四)以县域为基本单元的互惠式发展路径

作为推进城乡战略耦合发展的重要手段,新型城镇化和乡村振兴战略在实施中要对空间组织形式进行创新,在带动乡村振兴、促进城镇化的过程中要充分发挥县域作用。县域在推动乡村振兴与新型城镇化协同发展中具有天然优势和独特价值。中国社会以县域为行政主体,县域也是经济活动的重要载体,是农业社会和城市社会的重要节点,也是现代治理最重要的单元。这就决定了中国在城乡融合阶段,融合的载体、融合的抓手和融合的基点是在县域。县域可以满足城乡融合发展的基本条件,成为城乡融合发展的基本载体和空间单元。从空间上看,县域作为连接乡村与大中城市的纽带,兼具城市性与农村性,既是乡村振兴的主战场,也是城市体系末梢节点的承载地,县城位于“城尾乡头”,是连接城市、服务乡村的天然载体,县域发展涵盖了县城、乡镇、村庄多个发展层次。从功能上看,县域经济多以农业为主但拥有一定工商业基础,为城乡产业融合和乡村产业振兴提供条件;同时,县域单元资源禀赋和发展路径更具差异性,以县域为基本单元推进城乡融合发展,更能迸发多样发展形式与生机活力。从治理上看,县域长期以来便是国家治理的基本单元,处于承上启下的重要位置,具备较强的统筹协调能力。从农民来说,无论从地理距离还是心理距离,县域对农民的吸引力和亲近度较高,当前约1.6亿农民工在县域内就业,需要通过县域内城乡融合发展实现就地城镇化。因此,把县域作为乡村振兴与新型城镇化协同推进城乡融合的重要切入点和最为基础、重要的环节,是新发展阶段构建新型工农城乡关系的重要战略举措[32]。县域空间是城乡融合的具体场景,城乡融合不是抽象概念,而是要在具体可操作的县域空间里来探讨和实现。乡村振兴和新型城镇化协同发展,基础在县域,难点在县域,活力也在县域。因此,要探索县域空间规划重构,促进农业农村优先发展和城乡空间融合,推动县域功能从城市化中介向城乡融合主导者转变,构建以县城为龙头、中心镇为节点、乡村为腹地的县域产业布局,形成分工有序、布局合理、功能完善、结构协调的县域发展空间结构,发挥县城连接城市、服务乡村的作用,增强对乡村的辐射带动能力,以规划一体化促进城乡产业融合、生态融合、社会融合、空间融合和生活融合,最终实现乡村振兴与新型城镇化耦合协同发展。